II SA/BD 189/25

II SA/Bd 189/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
art. 76 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Starosta W. orzekł o obowiązku zwrotu przez W. J. (skarżący) nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie [...]zł brutto za okresy: od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. oraz od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia 11 grudnia
2015 r.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Rozpatrzenie odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] uzależnił od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w przedmiocie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2015 r. i odmowy przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] czerwca 2015 r. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 296/18 oddalił skargę skarżącego w przedmiocie uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2015 r. i odmowy przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem [...] lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie dotyczące obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ, przywołując treść art. 76 ust. 1 oraz art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"), podniósł, że skarżący w dniu rejestracji w urzędzie pracy, tj. [...] sierpnia 2014 r. nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a skutkiem wydania decyzji o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] sierpnia 2014 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2014 r. było to, że nie mógł od dnia [...] czerwca 2015 r. kontynuować wcześniej przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznanego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Zatem, skoro skarżący nie mógł być osobą bezrobotną od dnia [...] sierpnia 2014 r., to zasiłek naliczony i wypłacony mu od tego dnia był nienależnym i podlegał zwrotowi.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2025 r. skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. spełniał warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym okresie nie zawierał umów o pracę, nie świadczył pracy i nie otrzymał żadnego wynagrodzenia. Podniósł, że decyzją Wojewody [...] uzyskał status osoby bezrobotnej i przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych z dniem [...] listopada 2014 r. Decyzja ta była ostateczna i nie wpłynęła na nią skarga, tak więc postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., wydane po ponad 10 latach jest, zdaniem skarżącego, bezzasadne i przeterminowane. Skarżący zauważył, że zasiłek dla bezrobotnych był wypłacany w okresach od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. i od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., a nie jak organ podał od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Oceniając wydane w sprawie decyzje z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że naruszają one prawo.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. Starosta W. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okresy od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. i od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł. Decyzja ta była następstwem wcześniejszych decyzji Starosty [...], wydanych po wznowieniu postępowania administracyjnego, a mianowicie:
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w wyniku której uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2015 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2015 r., jednocześnie orzekając o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2015 r. i odmawiając przyznania prawa do zasiłku od dnie [...] czerwca 2015 r.,
- decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., w wyniku której uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2015 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2015 r., jednocześnie orzekając o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2015 r. i odmawiając przyznania prawa do zasiłku od dnie [...] listopada 2015 r.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania i podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa dotyczy nienależnie pobranych zasiłków dla bezrobotnych za 2015 r. konieczne jest także przytoczenie przepisów dotyczących przedawnienia roszczenia z tytułu zasiłków dla bezrobotnych. W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia roszczenia z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Stosownie zaś do art. 76 ust. 5 wskazanej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Jak wynika z art. 123 § 1 k.c. bieg przedawnienia przerywa się:
1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia;
2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje,
3) przez wszczęcie mediacji.
W myśl art. 124 § 1 k.c. po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo. Zgodnie natomiast z art. 124 § 2 k.c. w razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone.
Należy zauważyć, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. W ocenie Sądu, odpowiednie stosowanie przepisów przewidzianych w art. 123 k.c. nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest zgoła odmienna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. Z kolei w postępowaniu administracyjnym organ przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nawet przed wszczęciem postępowania w tym zakresie, musi wzruszyć i w prawie przewidzianym trybie wyeliminować decyzję przyznającą prawo do danego świadczenia. Dlatego uprawnione jest stwierdzenie, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 k.c., za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania przyznającego status i prawo do zasiłku dla bezrobotnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 801/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 438/19; WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 783/17).
Mimo że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności wyjaśnienie kwestii przedawnienia roszczenia z tytułu zasiłków dla bezrobotnych, ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji drugoinstancyjnej nie wskazano na regulacje zawarte w art. 76 ust. 3 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i nie wyjaśniono, kiedy w odniesieniu do wypłaconych skarżącemu zasiłków dla bezrobotnych mijał termin przedawnienia.
Wprawdzie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. stwierdzono, że w dniu [...] września 2017 r. poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego przez Wojewodę [...] w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2014 r. oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2014 r. podjęta została czynność zmierzająca bezpośrednio do dochodzenia roszczenia, jednakże rozpatrywana sprawa dotyczy nienależnie pobranego zasiłki dla bezrobotnych za okres od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. i od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Istotne jest zatem ustalenie:
1) kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w wyniku której uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2015 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2015 r., jednocześnie orzekając o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2015 r. i odmawiając przyznania prawa do zasiłku od dnie [...] czerwca 2015 r. oraz
2) kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., w wyniku której uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] listopada 2015 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2015 r., jednocześnie orzekając o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2015 r. i odmawiając przyznania prawa do zasiłku od dnie [...] listopada 2015 r.
Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, że postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź zawiadomienia (art. 61 § 4 k.p.a.). Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, że w przypadku zakończenia postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. - jego wszczęcie nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia [...] września 2018 r., natomiast w odniesieniu do postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z dnia z dnia [...] maja 2019 r. - jego wszczęcie nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. W aktach sprawy brak jest jednak tych postanowień, jak i dowodów ich doręczenia (bądź zawiadomień), co uniemożliwia ustalenie daty wszczęcia postępowań w przedmiocie wznowienia i przerwania biegu terminu przedawnienia. W aktach sprawy nie również decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
Dodatkowo w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. wskazano, że pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okresy od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. i od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., a także możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Aby jednak ustalić, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. ma znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy w przedmiotowej sprawie mijał termin przedawnienia roszczenia z tytułu zasiłków dla bezrobotnych. Nadto, w aktach sprawy brak jest tego pisma i dowodu jego doręczenia skarżącemu.
Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyjaśnić kwestię przedawnienia roszczenia z tytułu zasiłków, uwzględniając wszystkie okoliczności mające wpływ na przerwanie, czy zawieszenie biegu terminu przedawnienia (np. z uwagi na występowanie COVID-19). Brak wyjaśnienia tej kwestii narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ uzupełni też akta sprawy o brakujące dokumenty.
Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji mając na względzie, że sprawa przedawnienia powinna być pierwszej kolejności z urzędu rozpatrzona przez Starostę W. , a następnie, w przypadku zastrzeżeń strony i wniesienia przez nią odwołania, przez Wojewodę. Wiąże się to z koniecznością przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden z organów nie wyjaśnił, pomimo takiego obowiązku, kiedy z rozpatrywanej sprawie mijał termin przedawnienia.
W tym kontekście należy również zauważyć, że ostateczna decyzja w tej sprawie została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2025 r. Było to wynikiem podjęcie przez Wojewodę zawieszonego postępowania administracyjnego ze znacznym opóźnieniem, tj. po ponad czterech latach od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 296/18. Spowodowało to istotne przedłużenie tego postępowania, a także może rzutować na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (umorzenie postępowania administracyjnego).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r.