II SA/Bd 184/23

II SA/Bd 184/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Prezydent M. T., po rozpoznaniu wniosku skarżącego M. B., odmówił mu przyznania dodatku węglowego. Wyjaśniając przyczyny odmowy organ wskazał, że skarżący deklarację do bazy centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej "CEEB") złożył na formularzu B – budynki i lokale niemieszkalne na adres [...]" działka nr [...] T.. Natomiast dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym z użyciem określenia "zamieszkiwanie i zagospodarowanie" i nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym, ponieważ w tej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że na etapie składania deklaracji został wprowadzony w błąd i wyjaśniając przy tym, że wspólnie z matką z którą tworzy gospodarstwo wieloosobowe zamieszkuje na ul. [...] w budynku I-piętrowym. Podkreślił przy tym, że jest to "ich dach nad głową", który zaspokaja ich potrzeby życiowe. Wskazał również, że posiada centralne ogrzewanie na paliwo stałe, tj. węgiel. Do odwołania dołączył deklarację dot. źródeł ciepła (korektę, złożoną na formularzu A).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy
zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że mimo iż pojęcie miejsca zamieszkania nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a zgodnie z Kodeksem cywilnym winno być rozumiane jako miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu, to jednak stosownie do treści art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1073, dalej jako "urod") na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Wobec tego, jak wskazało Kolegium, skoro od strony formalnej domek na działce nie może stanowić miejsca zamieszkania to tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podniósł dodatkowo, że część osób mieszkających na działkach otrzymała dodatek węglowy oraz że w przeszłości nie było problemu z uzyskaniem świadczenia dla gospodarstwa domowego, które ucierpiało w trakcie powodzi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę decyzji obu instancji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej jako "udw"), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Jak stanowi zaś art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 udw przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, czy charakter prawny miejsca zamieszkania wnioskodawcy determinuje możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 udw. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję wywiódł bowiem, że skoro skarżący wskazał jako miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego (miejsce zamieszkania) nieruchomość zlokalizowaną na terenie ogródków działkowych, to wnioskowany dodatek nie przysługuje, ponieważ na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania, a więc od strony formalnej ogrody działkowe i nieruchomości na nich zlokalizowane nie mogą stanowić miejsca zamieszkania. Organ powołał w tym zakresie definicje oraz zakaz zamieszkiwania zawarte w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. Natomiast organ I instancji podstawę odmowy powiązał ze złożeniem przez skarżącego pierwotnej deklaracji na formularzu B, dotyczącym budynków i lokali mieszkalnych i wskazując, że w tej sytuacji tj. prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku niemieszkalnym nie jest spełniony warunek zamieszkiwania.
W ocenie Sądu, powyższy sposób wykładni art. 2 ust. 1 udw przez organy obu instancji w sposób nieuzasadniony uzależnia możliwość przyznania wnioskowanego dodatku od tego, czy wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe w danym miejscu zamieszkania w sposób niebudzący wątpliwości co do legalności prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący zamieszkuje wraz matką w murowanym domku znajdującym się na terenie [...] przy ulicy [...] nr dz. [...] w T.. W domku tym, jak wskazał, zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe, który jest opalany węglem. Skarżący oświadczył również, że nie posiada żadnego innego mieszkania czy też domu i jest to jego jedyne miejsce zamieszkania. Ponadto w aktach administracyjnych znajdują się dwie deklaracje skarżącego dotyczące źródeł ciepła i źródeł spalania paliw: pierwsza z dnia [...] sierpnia 2022 r. złożona - jak wskazał skarżący - omyłkowo na dotyczącym budynków i lokali niemieszkalnych formularzu B oraz korekta z dnia [...] grudnia 2022 r. złożona na formularzu A dotyczącym budynków i lokali mieszkalnych. Z treści obydwu deklaracji jednoznacznie wynika, że dotyczą one tego samego budynku, znajdującego się na działce nr [...] na terenie działek [...] przy ul. [...] w T..
Bez wątpienia zatem miejscem zamieszkiwania skarżącego, według jego oświadczeń oraz złożonych deklaracji, jest działka o funkcji rekreacyjnej, a więc grunt wykorzystywany w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Taki charakter działki skarżącego potwierdza to, że zlokalizowana jest ona pod tym samym adresem co funkcjonujący [...] przy ul. [...], na którego terenie znajdują się działki w rozumieniu art. 2 pkt 2 urod ("ilekroć w ustawie mowa o działce, należy przez to rozumieć należy przez to rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji"). W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) ustawodawca wyróżnia zabudowę rekreacji indywidualnej jako przeznaczonej do okresowego wypoczynku, uzależniając od tak określonej funkcji formę zgody budowlanej wymaganej dla realizacji takiego obiektu (art. 29 ust. 1 pkt 16 pb). Całoroczne zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej w obiekcie przeznaczonym do okresowego wypoczynku jest zatem formalnie niezgodne z przepisami prawa materialnego (zwłaszcza na terenie działki rekreacyjnej Rodzinnego Ogrodu Działkowego – vide art. 12 urod).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić jednak należy, że w niniejszej sprawie to nie legalność zamieszkiwania w danym miejscu, ale zasadność przyznania dodatku węglowego, winna stanowić przedmiot rozważań organów obu instancji. Jeżeli więc wnioskodawca spełnia warunki opisane w art. 2 ust. 1 udw, dodatek winien zostać przyznany. Ocena zasadności wniosku w świetle ww. przepisu sprowadza się do ustalenia, czy pod wskazanym we wniosku adresem wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe oraz czy ogrzewa to gospodarstwo (głównie) którymś ze źródeł ciepła wymienionych w tym przepisie. Sąd za prawidłowy i aktualny w tym zakresie uznaje pogląd WSA w Bydgoszczy wyrażony w wyrokach z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 144/23 oraz z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 95/23 (na dzień rozstrzygania wyroki nieprawomocne, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażonych w sprawach dotyczących wnioskodawców również wskazujących miejsce zamieszkania na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. W wyrokach tych wyjaśniono, że zamieszkiwanie w obu znaczeniach tego pojęcia: potocznym, jak i prawnym, często odbywa się czasem niezgodnie z przepisami prawa, np. w sytuacji, gdy lokal mieszkalny lub nawet nieprzeznaczony na cele mieszkalne zajmowany jest przez osobę nie mającą do niego tytułu prawnego, albo zamieszkiwanie dokonuje się na terenie ROD. Brak legalności zamieszkiwania sam w sobie nie powoduje, że zamieszkiwanie to nie występuje. W konsekwencji nie niweczy to też możliwości zameldowania - w orzecznictwie dopuszcza się meldunek na terenie ROD, albowiem decyduje o tym stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (vide: wyrok NSA z 14 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 238/07; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1245/17, dostępne jw.). Czym innym jest zatem fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony. Żaden akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa, nie przewiduje - jako sankcji za niezgodne z prawem zamieszkiwanie na terenie działki rekreacyjnej - odmowy prawa do dodatku węglowego. Nie dochodzi bowiem do wyłączenia obowiązywania regulacji art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360), która stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak już wspomniano, ustawodawca nie postawił warunku legalności ww. przebywania. Pojęcia zamieszkiwania używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania (vide: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023, Ciszewski Jerzy (red.). Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa, fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danej miejscu (corpus) oraz - woli przebywania w niej (animus).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji niezasadnie oparły odmowę przyznania dodatku węglowego o rozważania - organ I instancji co do braku możliwości przyznania go wnioskodawcy prowadzącemu gospodarstwo domowe w budynku niemieszkalnym, a organ odwoławczy co do braku możliwości przyznania go w sytuacji zamieszkiwania w domku na działce, który od strony formalnej nie może stanowić miejsca zamieszkania. Wskazać należy przy tym, że bez znaczenia dla możliwości przyznania wnioskowanego dodatku skarżącemu pozostaje okoliczność złożenia przez niego pierwotnej deklaracji na błędnym formularzu. Organ I instancji, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] września 2022 r. – w którym wyraźnie wskazał on działkę przy ul. [...] w T. jako adres miejsca zamieszkania - i dysponując jednocześnie ww. deklaracją na formularzu B – dotyczącą budynków i lokali niemieszkalnych – miał bowiem możliwość wyjaśnienia zaistniałej rozbieżności i ustalenia czy skarżący mimo, iż złożył formularz dotyczący budynków niemieszkalnych, zamieszkuje pod wskazanym w deklaracji adresem– czego jednak nie uczynił uznając niezasadnie, że prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym uniemożliwia przyznanie wnioskowanego dodatku. Podkreślić należy jednak, że z perspektywy udw powyższe (charakter budynku, w którym wnioskodawca faktycznie zamieszkuje) jest nieistotne dla wyniku sprawy administracyjnej w przedmiocie dodatku z art. 2 ust. 1 udw.
W sprawie nie pozostaje jednak rozstrzygnięte, czy w istocie wnioskowany dodatek skarżącemu się należy. Organy winny poczynić dodatkowe ustalenia co do tego, czy we wskazanym we wniosku miejscu – a więc na działce – skarżący w istocie prowadzi własne gospodarstwo domowe. Ustalić należy przykładowo, czy uiszcza on opłaty za wywóz śmieci ze wskazywanej lokalizacji, czy fakt zamieszkiwania potwierdzają ewentualni sąsiedzi, czy skarżący jest w stanie potwierdzić uzyskanie świadczenia pomocowego, w którym wskazywał przedmiotową lokalizację jako miejsce prowadzenia gospodarstwa domowego – na co sam skarżący zwrócił uwagę w skardze, odnosząc się do świadczenia wypłacanego w 2009 r. w związku z powodzią. Podkreślić bowiem należy, że sporny dodatek przyznawany jest do ogrzania nieruchomości, w której wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe (w której urządził swoje jedyne centrum życiowe), a nie jakiejkolwiek nieruchomości, do której wnioskodawca ma tytuł prawny, a z której korzysta okazjonalnie w różnych okresach roku. W celu rozwiania wszelkich wątpliwości co do wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 udw, organ winien skorzystać z instrumentu procesowego opisanego w art. 2 ust. 15b udw ("Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.").
Reasumując, odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku jedynie na podstawie oceny przez SKO, że zamieszkuje on nielegalnie we wskazywanym we wniosku miejscu zamieszkania (na działce rekreacyjnej) czy też stwierdzenia przez Prezydenta T., że wnioskodawca zamieszkujący w budynku niemieszkalnym nie spełnia warunku zamieszkiwania, stanowiło rozpoznanie sprawy z tego wniosku z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa (poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych dla sprawy) oraz z naruszeniem art. 2 ust. 1 i ust. 2 udw w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa o uchyleniu decyzji obu instancji.