II SA/Bd 183/25

II SA/Bd 183/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz J. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił dla J. Ł. ("skarżącego") warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...], obręb geodezyjny B. Miasto 0001, Gmina Miasta B. w zakresie legalizacji pawilonu handlowego.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli G. T. i M. W. zarzucając jej naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie czynności pozwalających na ustalenie wszelkich niezbędnych okoliczności, związanych z prawidłowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego budynku, którego dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy; dowolną i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności faktu konieczności prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego pawilonu handlowego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "pb"), gdyż w sprawie w miejsce przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie przepisy pb, które nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b.; nieprowadzenie postępowania w sposób gwarantujący równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że przepis ten może znaleźć zastosowanie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do nielegalnie zabudowanej przedmiotowej działki w sytuacji gdy na terenie wzniesiony został obiekt budowlany i gdy względem działki wydana została decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia [...] grudnia 1987 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego, wobec czego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz prowadzenie czynności w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b.;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 p.b., a warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z..p winny być spełnione łącznie;
- art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez uznanie, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa osób trzecich, podczas gdy zostały naruszone prawa odwołujących się.
W uzasadnieniu podnieśli, że w okolicznościach sprawy istotnym jest, że decyzją z [...] listopada 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta B. z [...] grudnia 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w B. (dz. nr [...]). Decyzja ta, została następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jego rozstrzygnięcie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 czerwca 2012 r. oddalił wniesioną skargę, stwierdzając w wyroku że wydanie pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod danego rodzaju zabudowę, stanowi rażące naruszenie prawa oraz podstawę do stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego, zdaniem odwołujących się właściwy organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. Tymczasem w okolicznościach sprawy, J. Ł. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co doprowadziło w konsekwencji do wydania przez Burmistrza [...] zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołujących się świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 pb. Ponadto w przedmiotowym przypadku, gdzie obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie można uznać, że obiekt zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 pb. Wobec tego, w okolicznościach sprawy nie może dojść do sytuacji, w której zamiast uregulowania stanu faktycznego nieruchomości i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, dochodzi do wydania decyzji
o warunkach zabudowy niejako legalizującej budynek powstały niezgodnie z prawem.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że należy przyznać rację odwołującym się, ponieważ obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie wynika w okolicznościach niniejszej sprawy z wezwania organu nadzoru budowlanego, jak i nie wynika w ogólności z podstawy prawnej właściwej dla postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 pb), które toczy się przed tym organem. Organ odwoławczy powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreślił, że w postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b pb, bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze SKO uznało, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie było od początku bezprzedmiotowe, w związku z czym wydaną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł J. Ł., podnosząc że narusza ona jego interes prawny i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość została wybudowana na podstawie legalnego pozwolenia na budowę wydanego ponad 37 lat temu, nigdy nie stwarzała zagrożenia dla społeczności, środowiska i zabytków a skarżący od czasu wydania pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę wykonywał wszystkie obowiązki nałożone na niego przez organ. Od wielu lat z uwagi na blokowanie procesu naprawczego nie może być jednak pewny przyszłości swojej nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska SKO, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe wskazał na postanowienie wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym uzgodnił on projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego, wskazując przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Podkreślił, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy pozwoli na zakończenie wieloletniego postępowania prowadzonego przez organy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią wymagającą oceny Sądu w przedmiotowej sprawie była możliwość wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zrealizowanej już inwestycji – tj. obiektu budowlanego na działce nr [...] w B. - w stosunku do której toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 pb.
W pierwszej kolejności wskazać należy jednak, że w sprawie dotyczącej pawilonu handlowego na działce nr [...] w B. , należącego do J. Ł. tut. Sąd orzekał już w związku ze skargami wniesionymi na bezczynność organu nadzoru budowlanego oraz w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku temu organowi - wyrokami z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 135/21 oraz 5 września 2023 r. II SA/Bd 114/23, a w wyrokach tych – które, co należy podkreślić, są prawomocne, Sąd odniósł się do kwestii stanowiącej istotę sporu w niniejszej sprawie.
Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.")., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., I GSK 1361/20, LEX nr 3733536). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19.05.1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Podzielić należy również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066).
Nie ulega zatem wątpliwości, że niniejsza sprawa (dotycząca kwestii ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce nr [...]) oraz sprawy w których wydano ww. wyroki WSA w Bydgoszczy (dotyczące postępowania w przedmiocie doprowadzenia tejże inwestycji do stanu zgodnego z prawem), prowadzone były co prawda na gruncie odrębnych postępowań administracyjnych przed różnymi organami, jednak pozostają one związane tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem każdej z nich. Dotyczą bowiem pawilonu handlowego na działce nr [...], obręb geodezyjny B. Miasto 0001, Gmina Miasta B. , należącego do J. Ł., co do którego toczy się postępowanie naprawcze z uwagi na uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym miejscu wskazać należy, że odnośnie przedmiotowej inwestycji, co do której wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 135/21 przesądził, że w sprawie zachodzi konieczność wdrożenia postępowania naprawczego. Przy czym, jak wyjaśnił w treści uzasadnienia – nie ma na gruncie przepisów p.b. unormowania które wprost odnosiłoby się do sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 p.b. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 p.b. Skoro regulacja art. 51 p.b. ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stwierdzono też, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaką stanowi również powstały spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 p.b. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku z 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 114/23 Sąd wskazał na po pierwsze na ugruntowany w orzecznictwie NSA pogląd, że w razie zrealizowania obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, wprawdzie inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, ale powstaje stan w którym obiekt nie ma legalnej dokumentacji projektowej. Należy więc prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, a więc nakazać inwestorowi dokonania czynności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zobowiązać do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Mając zaś na uwadze treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., w szczególności konieczność sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, Sąd przesądził że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest elementem niezbędnym do wydania decyzji w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze, co też ma miejsce w niniejszej sprawie. Powołał się przy tym na wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie o zawieszeniu postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na stanowisko organu, że wydanie decyzji w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może mieć miejsca bez oparcia się organu administracji o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie ich braku – o treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Dodatkowo wskazać należy również, że tut. Sąd w wyroku z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1134/22 - dotyczącym równolegle prowadzonej sprawy pawilonu handlowego na działce nr [...] należącego do K. G. - oddalił skargę na postanowienie o zawieszeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego.
Istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest zatem to, że w postępowaniu naprawczym należy zbadać nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z przepisami w tym zakresie obowiązującymi, jeżeli na danym terenie plan taki nie obowiązuje. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy zalegalizowanie robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 pb będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2775/15; 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15)
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd rozpoznający niniejsza sprawę stwierdził, że kwestia konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym wobec przedmiotowej inwestycji została już prawomocnie przesądzona na gruncie wydanych już tut. Sąd wyroków odnoszących się do tej inwestycji – z dnia 15 lutego 2022 r. i 5 września 2023 r.
Sąd orzekający podziela ocenę prawna wyrażoną w ww. wyrokach i przychyla się do konieczności celowościowej wykładni przepisów p.b. oraz uznania możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. jako środka umożliwiającego legalizację wykonanych już robót budowlanych. Tylko uzyskanie ww. decyzji pozwoli bowiem na rzetelną ocenę projektu zamiennego i wydanie legalnej decyzji, zgodnej z obowiązującymi przepisami.
W związku z powyższym Sąd - uznając, że SKO dokonało nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, niezasadnie stwierdziło brak możliwości wydania w okolicznościach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i z tej przyczyny uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji – stwierdził, że koniecznym będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną na gruncie niniejszego postępowania, jak i treść ww. wyroków WSA, którymi również jest związany na mocy art. 170 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
O kosztach sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku).