II SA/Bd 180/24

II SA/Bd 180/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Ziołek
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 163
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. C. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO-4110/994/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej dodatek [...] uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żnińskiego z dnia 28 września 2023 r. znak PCPR.4340.5.25.2023.EC.
Uzasadnienie
Starosta Ż. decyzją z dnia [...] września 2023 r. znak [...] na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 35 ust. 1, art. 88 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1426 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) - uchylił E. C. i J. K. (dalej określani jako Skarżący) od dnia [...].11.2022 r. w całości decyzję własną nr [...] z dnia [...].10.2022 r. przyznającą dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania wychowanków S. i O. rodzeństwa Z. w wysokości [...] zł miesięcznie na każde dziecko.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący na podstawie umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka z dnia [...].11.2017 r. prowadzili rodzinny dom dziecka w okresie od [...].11.2017 r. do [...].11.2022 r. Następnie odmówili podpisania kolejnej umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, tym samym w dniu [...] .11.2022 r. rodzinny dom dziecka przestał istnieć.
W okresie trwania umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka, tj. od [...].11.2017 r. do [...].11.2022 r., Skarżący mieli wypłacane świadczenia miesięczne na utrzymanie dzieci znajdujących się pod ich opieką, a także inne świadczenia obligatoryjne i fakultatywne wynikające z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Z uwagi na dobro dzieci, które przebywają pod opieką Skarżących, świadczenia miesięczne na utrzymanie dzieci, które wynikają z art. 80 i art. 81 ustawy, były wypłacane do marca 2023 r. włącznie. Po otrzymaniu pisma z Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej w W. z [...].03.2023 r., w którym poinformowano, że świadczenia po zakończeniu umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka nie przysługują, wstrzymano wypłacanie tych świadczeń.
W ocenie organu, świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka należą się od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia poprzez powierzenie stronie sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnimi. Sąd uznał, że dobro dziecka jest zagrożone z uwagi na nieistnienie rodzinnego domu dziecka. Wprawdzie w orzeczeniu Sąd Rejonowy nie posłużył się określeniem, z którego wynikałoby, że "umieścił małoletnich w pieczy zastępczej" w rozumieniu art. 35 ustawy, to jednak opisane orzeczenie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. z 2023 r. poz. 2809, dalej powoływana jako kro), zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności może zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 15 ustawy, umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka powinna określać czas, na jaki umowa została zawarta. Trzeba zgodzić się z poglądem wyrażonym w S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 62. "(...) po upływie wskazanego czasu przedmiotowa umowa wygaśnie, a zatem dany rodzinny dom dziecka przestanie pełnić swoją funkcję. Jeżeli prowadzący taki dom będzie zamierzał w dalszym ciągu ją wykonywać, to wówczas na 3 miesiące przed upływem terminu, na jaki została zawarta, organizator rodzinnej pieczy zastępczej powinien dokonać jej oceny stosownie do postanowień art. 134 ust. 4".
Przedkładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że rodzinny dom dziecka przestał istnieć z dniem [...].11.2022 r., czyli z datą, do której była zawarta umowa o jego prowadzenie. W związku z tym, że strony nie podpisały nowej umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka oraz na fakt, że w dniu [...].06.2023 r. Sąd Rejonowy w S. wydał postanowienia, w których na czas trwania postępowania, w trybie zabezpieczenia, pozostawił małoletnich pod bieżącą pieczą opiekunów prawnych - Skarżących, zasadnym było uchylenie [...] z dnia [...].10.2022 r., która dotyczyła przyznania dodatku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania wychowanków umieszczonych w rodzinnym domu dziecka.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący, zarzucając jej:
1. obrazę art. 6 w zw. z art. 163 kpa i art. 88 ust. 5 ustawy poprzez wydanie decyzji uchylających świadczenia z datą wstecz;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 5 ustawy poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w sytuacji, gdy nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji, bowiem małoletni nie opuścili faktycznie rodziny zastępczej i nadal pozostają pod opieką Skarżących;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75, 77 i 80 kpa poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że z datą [...].11.2022 r. ustanowiona piecza zastępcza nad małoletnimi ustała w sytuacji, gdy nie opuścili oni faktycznie rodziny zastępczej, które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść wydanego orzeczenia;
4. obrazę art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77, art. 80, i art. 107 § 6 kpa - naruszenie prawa materialnego,
W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy przyjmuje jako zasadę, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu. Również do wyłącznej kognicji sądu opiekuńczego należy wydawanie zarządzeń zmieniających.
Z rodziną zastępczą zawodową, w której wychowuje się co najmniej 6 dzieci, spełniającą warunki do prowadzenia rodzinnego domu dziecka oraz posiadającą co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza zawodowa, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Z rodziną zastępczą niezawodową lub zawodową spełniającą warunki do prowadzenia rodzinnego domu dziecka starosta może zawrzeć, na wniosek tej rodziny, umowę o prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Jak wynika z art. 80 ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że na podstawie umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka zawartej [...].11.2017 r. ze Starostą Ż. Skarżący prowadzili rodzinny dom dziecka w okresie od [...].11.2017 r. do [...].11.2022 r.
Decyzją [...] z dnia [...].10.2022 r. Starosta Ż. przyznał dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania wychowanków S. i O. rodzeństwa Z. w wysokości [...]zł miesięcznie na każde dziecko.
Kolegium, analizując ww. przepisy ustawy, uznało, że ustanawiają one organ oraz formę umieszczenia dziecka w rodzinnym domu dziecka, a zatem nie dopuszcza uznania, że może dojść do umieszczenia dziecka w tym domu jedynie poprzez faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Odwołujący uznali, że z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad małoletnimi oraz ponoszone koszty ich utrzymania są uprawnieni do pozostawienia świadczenia w dotychczasowej formie, mimo że umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka zawarta została do [...].11.2022 r.
Prowadzącym rodzinny dom dziecka przysługuje szereg świadczeń związanych bezpośrednio ze sprawowaniem opieki w postaci świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dzieci (art. 80 ustawy), dodatku w przypadku niepełnosprawności dziecka (art. 81 ustawy) czy prawo do dofinansowania (art. 83 ustawy), zaś świadczenia te przysługują od dnia umieszczenia dziecka w rodzinnym domu dziecka do dnia wygaśnięcia umowy, na podstawie której rodzinny dom dziecka był prowadzony.
Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło jak w sentencji.
Skargę na ww. decyzję złożyli Skarżący, zarzucając jej:
1. złamanie zasady lex retro non agit;
2. niedostrzeżenie przez organ konstytutywnego charakteru decyzji, która może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość;
3. brak podstawy prawnej do uchylenia decyzji ostatecznych określonej w art. 88 ust. 5 i ust. 6 ustawy w związku z art. 163 kpa;
4. obrazę art. 6 w zw. z art. 163 i art. 88 ust. 5 ustawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji Starosty Ż. uchylających świadczenia dla małoletnich z datą wsteczną;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 88 ust. 5 ustawy poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Ż. w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia decyzji, bowiem małoletni nie opuścili faktycznie rodziny zastępczej i nadal pozostają pod opieką Skarżących, w związku z art. 32, art. 35 i art. 49 ustawy stanowiące główną i jedyną podstawę umieszczania dzieci w pieczy zastępczej;
6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75, art. 77 i art. 80 kpa i dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że z datą [...].11.2022 r. ustanowiona piecza zastępcza nad małoletnimi ustała w sytuacji, gdy małoletni nie opuścili faktycznie rodziny zastępczej, co zostało potwierdzone postanowieniami sądu opiekuńczego;
7. obrazę art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77, art. 80, i art. 107 § 6 kpa.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. z dnia [...] .09.2023r.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza wymienieniem zarzutów w odwołaniu nie odniosło się do nich. Zarzut naruszenia zasady lex retro non agit został zupełnie zignorowany, a powoduje on istotną wadę prawną decyzji administracyjnych organów obu instancji. NSA w wyroku w sprawie I OSK 1148/21 wyjaśnił, że "w orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że art. 88 ust. 5 uwr nie przewiduje sytuacji uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1.2.2018 r. II SA/Sz 1359/17, Lex 2455009). Ustawodawca w art. 88 ust. 5 uwr umożliwił - w przypadkach wyraźnie wskazanych w dyspozycji normy - uchylenie lub zmianę decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 88".
Świadczenie przyznaje się do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Skoro jednak do przyznania tego świadczenia nie wystarcza jedynie faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, tylko musi być ono poprzedzone orzeczeniem sądu lub zdarzeniami określonymi w art. 35 ust. 2, art 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy, to tak samo faktyczne opuszczenie przez dziecko rodziny zastępczej poprzedzone musi być stosownym orzeczeniem sądu lub wskazanymi zdarzeniami. W przypadku zaś umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu piecza zastępcza ustaje także na podstawie stosownego orzeczenia sądu o ustaniu pieczy zastępczej (vide wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1359/17).
Powyższe zostało również ukształtowane na gruncie prawa cywilnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna w sprawie III CZP 65/14 orzeczono, że sąd opiekuńczy, orzekając umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, oznacza konkretną rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka. Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku w sprawie I ACa 759/21 orzekł, że "(...) Skoro zaś stosownie do treści art 35 ust. 1 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, zwolnienie dziecka z tejże pieczy również wymaga stosownego postanowienia sądu. (...)".
Zgodnie z wydanymi postanowieniami sądu opiekuńczego małoletni od 2017 r. nieprzerwanie przebywają w pieczy zastępczej. Sytuacji tej nie zmieniły również postanowienia Sądu Rejonowego w S. o sygn. akt [...] i [...] z [...].01.2023 r. i [...].06.2023 r. W postanowieniu z [...].06.2023 r. Sąd postanowił: na czas trwania postępowania, w trybie zabezpieczenia, pozostawić małoletnich pod bieżącą pieczą opiekunów prawnych małżonków E. C. i J. K. Konstatując, małoletni nadal przebywają w pieczy zastępczej zgodnie z pierwotnymi postanowieniami o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej - rodzinnym domu dziecka. Postanowienie sądu w trybie zabezpieczenia nie zmienia statusu dzieci zgodnie z przedstawionym wyżej orzecznictwem prawa administracyjnego i cywilnego.
W art. 49 ustawy ustawodawca określił, że obowiązek sprawowania pieczy nad dzieckiem i jego wychowania rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka podejmuje z dniem faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka na mocy orzeczenia sądu, umowy, o której mowa w art. 35 ust. 2, oraz w sytuacjach określonych w art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3. Opieka jest pojęciem zdefiniowanym przez ustawodawcę w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i rozumiana jest jako piecza nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, do której stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej (art. 155 § 1 i 2 kro). Przyjmuje się w doktrynie, że powierzenie opieki jest instytucją mocniej ingerującą w istotę i integralność rodziny dziecka i co do zasady wiąże się z pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 468/13, WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 541/10, WSA w Gorzowie WIkp w sprawie II SA/Go 487/14).
Materialnoprawną podstawą do wypłaty świadczeń i dodatków jest art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że "świadczenia i dodatki, o których mowa w art 80 ust. 1 i art 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko lub osobę, o której mowa w art 37 ust 2 i 3, rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka w związku z art 35 ust 1 w/w ustawy".
Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 5 w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. art. 81 ust. 1 ustawy.
NSA w wyroku w sprawie II GSK 1237/13 wskazał, że "Przepis art. 163 KPA nie może stanowić samodzielnej podstawy weryfikacji decyzji administracyjnej, gdyż zawiera jedynie odesłanie do unormowań prawa materialnego. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych". Przepisem szczególnym do art. 163 kpa jest art. 88 ust. 5 ustawy.
W dacie wydawania decyzji Starosty Ż. nie uległy zmianie przepisy regulujące prawo do świadczeń. Natomiast w przypadku braku tych świadczeń sytuacja dochodowa dziecka znacząco się pogorszy. Świadczenia służą do zaspakajania podstawowych potrzeb bytowych i zdrowotnych dzieci. Nie wskazano również na marnotrawienie przyznawanych świadczeń, o czym stanowi art. 88 ust. 6 ustawy.
Ponadto Skarżący zwrócili uwagę na konstytucyjną ochronę praw dziecka i ochrony tych praw przez organy władzy publicznej (art. 72 Konstytucji), tutaj administracji samorządowej, która tej ustawowej ochrony nie wykonuje.
Podkreślenia wymaga, że wypłata środków na utrzymanie dzieci w rodzinnym domu dziecka następuje ex lege - art. 191 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32, art. 35 ust. 1, art. 49 ustawy. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych, w tym zapewnienia ochrony przed naruszeniami praw. Natomiast na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej tub rodzinnego domu dziecka w związku z art. 35 ust. 1 ustawy.
Skarżący wykazali, że przyznanie świadczeń na utrzymanie dzieci z art. 80 i art. 81 ustawy dokonuje się na podstawie orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 35 w zw. z art. 32 ustawy. Ustawodawca w żadnym artykule ustawy nie uzależnia wypłaty ww. świadczeń od umowy zawieranej w przypadku rodzin zastępczych zawodowych, w tym rodzinnego domu dziecka. Przysługują każdej formie pieczy zastępczej rodzinnej (art. 39 w zw. z art. 80 i art. 87 ustawy) przy spełnieniu jedynego warunku, tj. orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W przeciwnym razie każda rodzina zastępcza spokrewniona, niezawodowa nielegitymująca się umową ze starostą byłaby pozbawiona przedmiotowych świadczeń.
Ponadto Skarżący są pełnoprawnymi rodzicami zastępczymi w rozumieniu przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była zasadna.
Jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in. art. 163 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu cyt. przepisu jest art. 88 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 84, oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4. Analizując treść cyt. przepisu, wskazać trzeba, że co do zasady prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznano, że w dyspozycji tego przepisu niewątpliwie mieści się zaprzestanie pełnienia funkcji przez rodzinny dom dziecka.
Tym niemniej powyższe nie przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ nie zaistniała w przedmiotowej sprawie powyższa okoliczność, tj. nie doszło do zaprzestania pełnienia przez Skarżących pieczy zastępczej w formie rodzinnego domu dziecka.
Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 pkt 5 kro, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej (...). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu (...). Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy jedną z form pieczy zastępczej jest rodzinny dom dziecka.
Jak zatem w sposób jednoznaczny wynika z cyt. przepisów, to sąd decyduje o umieszczeniu dzieci w rodzinnym domu dziecka. Tym samym tylko ten sąd jest władny do zmiany swego rozstrzygnięcia w tym zakresie, i tak długo dopóki to nie nastąpi, pozostaje ono w mocy. Organ nie może zatem kwestionować powyższego, w szczególności w świetle art. 365 § 1 kpc, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ stwierdziły, że na skutek niepodpisania przez Skarżących umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka ta forma pieczy zastępczej ustała. Z powodów wskazanych wyżej ta argumentacja nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Brak podpisania takiej umowy może mieć znaczenie jedynie dla przyznawania przez organ środków na jego prowadzenie wymienionych w art. 62 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym: z prowadzącym, o którym mowa w ust. 1, starosta lub podmiot, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) strony umowy;
2) cel i przedmiot umowy;
3) miejsce sprawowania pieczy zastępczej;
4) sposób i zakres finansowania działalności rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele;
5) liczbę dzieci powierzonych prowadzącemu rodzinny dom dziecka;
6) maksymalną liczbę dzieci, które można umieścić w danym rodzinnym domu dziecka;
6a) gotowość do sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim umieszczonym w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu lub innego organu państwa obcego za zgodą sądu polskiego;
7) wysokość wynagrodzenia przysługującego prowadzącemu rodzinny dom dziecka oraz sposób wypłaty;
8) zasady korzystania ze szkoleń i innych form podnoszenia kwalifikacji przez prowadzącego rodzinny dom dziecka;
9) zakres niezbędnej pomocy w razie choroby prowadzącego rodzinny dom dziecka lub problemów z powierzonymi dziećmi;
10) warunki czasowego niesprawowania opieki nad dzieckiem, w szczególności związanego z wypoczynkiem;
11) wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka;
12) zasady rozliczania otrzymywanych środków;
13) uprawnienia starosty w zakresie bieżącej kontroli wykonywania umowy;
14) wysokość i warunki przyznawania środków finansowych na remonty lub pokrycie kosztów związanych ze zmianą lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka;
15) czas, na jaki umowa została zawarta;
16) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy.
Przepis ten nie ma zatem zastosowania do świadczeń wymienionych w art. 80 i art. 81 ustawy, które to świadczenia są niezależne od podpisania umowy o prowadzenie rodzinnego domu dziecka.
Z przepisu art. 87 § 1 ustawy wynika, że świadczenie z art. 81 ust. 1 ustawy przyznaje się do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Skoro jednak do przyznania tego świadczenia nie wystarcza jedynie faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, tylko musi być ono poprzedzone orzeczeniem sądu lub zdarzeniami określonymi w art. 35 ust. 2, art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy, to tak samo faktyczne opuszczenie przez dziecko rodziny zastępczej poprzedzone musi być stosownym orzeczeniem sądu lub wskazanymi zdarzeniami. W przypadku zaś umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, piecza zastępcza ustaje na podstawie stosownego orzeczenia sądu o ustaniu pieczy zastępczej (tak słusznie wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1359/17), a taka sytuacja nie wystąpiła.
W kontekście powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że Sąd Rejonowy w S. postanowieniami z dnia [...].06.2023 r. na czas trwania postępowania o umieszczenie małoletnich pod pieczą bieżącą, w trybie zabezpieczenia, pozostawił (!) małoletnich pod bieżącą pieczą opiekunów prawnych – Skarżących. Z powyższego wynika, że sąd nie uchylił swego wcześniejszego orzeczenia o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej Skarżących, lecz wyraźnie wskazał, że pozostawia ich tam na dalszy okres.
Skoro zatem piecza zastępcza w postaci rodzinnego domu dziecka nie ustała, ponieważ co do zasady jest to możliwe tylko w przypadku wydania stosownego orzeczenia przez sąd, a nie ma na to wpływu brak podpisania umowy o dalsze prowadzenie rodzinnego domu dziecka, tym samym Skarżącym przysługiwały świadczenia wynikające z ustawy z tym związane, tj. w tym przypadku określony w art. 81 ust. 1 ustawy dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dzieci. Zatem organ nie mógł wydać decyzji pozbawiającej Skarżących ww. świadczenia.
Dodatkowo wskazać należy, że, jak słusznie podnoszą Skarżący, nie jest możliwe uchylenie decyzji przyznającej świadczenia wskazane w art. 88 ust. 5 ustawy z datą wsteczną. Ustawodawca w cyt. przepisie (analogicznie jak w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) posługuje się pojęciami o zmianie lub uchyleniu decyzji. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z art. 155 i 161 kpa) (tal słusznie wyroki WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 164/22, LEX nr 3476803, WSA w Kiecach w sprawie II SA/Ke 568/19, LEX nr 2748460, WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 442/17, LEX nr 2417866). Skutki następujące z mocą wsteczną (ex tunc) można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. m.in. - na gruncie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 983/18, wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 136/16).
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
J. Ziołek J. Wichrowski A. Klotz