II SA/Bd 177/05

II SA/Bd 177/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-01-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 629/06 - Wyrok NSA z 2007-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4  ust. 2, art. 59  ust. 1,  art. 60  ust. 1 i  2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Sędzia WSA: Małgorzata Włodarska Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz E. S.A. w W. kwotę 755 zł ( siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IISA/Bd 177/05
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 r. Nr [...], powołując się na art. 4 ust.2 pkt2,art.59 ust. 1, art.60 ust. 1,2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) a także art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991r, o lasach (D. U. z 2000r., Nr 56, poz.679 ze zm.) Wójt Gminy T. wydał na wniosek Ignacego S. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą zalesienia działki [...] położonej w B.
W pkt 2 ppkt 3 wlw decyzji zaznaczono, że przez teren działki objętej wnioskiem przebiega gazociąg tranzytowy DN 1400, dla którego przyjmuje się strefę kontrolowaną szerokości 100m na każdą stronę od osi Gazociągu, w której wszelkie działania należy wykonywać pod nadzorem operatora sieci - służb eksploatacyjnych E. S.A. Ponadto, w pkt l ppkt 4 decyzji o Wójt Gminy T. ustalił w obszarze leśnym pas eksploatacyjny gazociągu o szerokości 16m tj. po 8m w każdą stronę od osi gazociągu i wskazał, iż w obszarze tym nie można dokonywać żadnych nasadzeń drzewostanu bez uzgodnienia ze służbami eksploatacyjnymi E. S.A.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż teren objęty projektem decyzji znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1994 (Uchwała Nr [...] Rady Gminy w T. w dniu [...] 1994 roku) zawierającym ustalenia dla gazociągu a który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa działka położona jest w korytarzu technicznym gazociągów wysokoprężnych. Organ I instancji ustalił również, że przez działkę numer ewidencyjny [...] przebiega gazociąg tranzytowy DN 1400 Jamał - Europa Zach.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ignacy S. zarzucając jej zarzucił naruszenie art. 64 ust 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, iż decyzja ta ogranicza jego prawo własności poprzez uniemożliwienie mu dokonywania nasadzeń drzewostanu w pasie gazociągu 16 m. W ocenie I. S. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie mogą ograniczać prawa własności, gdyż nie są to przepisy ustawowe. Odwołujący się wyraził pogląd, iż sprawy dotyczące gazociągu powinny zostać uregulowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości oraz właścicielem gazociągu.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że sprawy związane z gazociągiem nie mogą być uzgadniane w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem gazociągu i właścicielem nieruchomości, skoro kwestie te reguluje ustawa zgodnie z zasadą kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady prawa własności poprzez jego ograniczenie (art. 64 ust 3 konstytucji) wyjaśniono, że organ administracyjny nie jest właściwym do stwierdzania niezgodności z konstytucją aktów prawnych, w tym również przepisów wykonawczych do ustaw.
Wskazano, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje. z uwzględnieniem zgodności zamierzonego zadania inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie zastosowanie miały: ustawa z dnia 07.07.1994r. prawo budowlane i wydane na postawie delegacji ustawowej przepisy wykonawcze w tym rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055). Powołując się na § 9 ust 6 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że dla gazociągu powyżej 500 DN przewiduje się strefę kontrolowaną której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu i wynosi 12m, a w przypadku równolegle układanych rurociągów, których strefy stykają się lub nakładają, całkowita szerokość strefy kontrolowanej stanowi sumę odstępu osi dwóch skrajnych gazociągów i połowy szerokości stref kontrolowanych zewnętrznych gazociągów.
Skargę na powyższą decyzję wniósł I. S. żądając stwierdzenia jej nieważności ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że decyzja organu I instancji nie może być wykonana w pkt 2 ppkt3 i 4. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). W świetle powołanego przepisu strefa kontrolowana powinna wynosić 12 m. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno 100m strefy kontrolowanej, w której wszelkie działania należy wykonywać pod nadzorem operatora sieci, jak również ustalenia pasa eksploatacyjnego gazociągu o szerokości 16m.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2004r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyliło decyzję własną z dnia [...] 2004r. oraz decyzję Wójta Gminy T. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
SKO podzieliło argumenty skarżącego, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zabrakło uzasadnienia dla ustanowienia strefy kontrolowanej o szerokości 100m oraz pasa eksploatacyjnego o szerokości 16m. Organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z którym strefa kontrolowana przedmiotowego gazociągu powinna wynosić 12m. SKO podniosło ponadto, że organ I instancji bezpodstawnie powołał się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r.
Skargę na powyższą decyzję Złożył E. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powołał się skarżący na treść § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. (Dz. U. Nr 97, poz.lOSS), zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę i podniósł, że zaskarżona decyzja jest z nim niezgodna. Przedmiotowy gazociąg został bowiem wybudowany przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia. Należy więc do niego stosować przepisy Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Tym samym podejmując zaskarżoną decyzję w oparciu o przepisy rozporządzenia z 200lr. organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego i bezpodstawnie zarzucił decyzji wydanej przez organ I instancji naruszenie przepisów tegoż Rozporządzenia.
W odniesieniu do sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy w oparciu o nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazał, iż nie jest on trafny, gdyż organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania z 1994 r. nie obowiązuje, gdyż utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.
Zdaniem skarżącego, odmiennie niż to ocenił organ, wyznaczenie strefy kontrolowanej gazociągu uzasadniają wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący jest inwestorem i operatorem gazociągu, odpowiedzialnym za jego bezpieczną eksploatację. Wymóg umożliwienia służbom operatora nadzorowania działań inwestycyjnych w pobliżu gazociągu uzasadniają względy bezpieczeństwa. Ewentualne uszkodzenie gazociągu lub związanych z nim urządzeń (np. osłony przeciwkorozyjnej, kabla światłowodowego) mogłoby grozić awarią i poważną szkodą zarówno po stronie osób bezpośrednio nią dotkniętych, jak i skarżącego, jako podmiotu zobowiązanego do zapewnienia bezpiecznej eksploatacji gazociągu.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 38 § 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 368 ze zm.) a ten z kolei był odpowiednikiem art. 200 § 2 K.p.a.
Już na tle tego ostatniego przepisu podkreślano, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji do weryfikacji własnej decyzji. W uchwale Sądu Najwyższego z 19.1.1983r. sygn. III AZP 7/82 (OSNC 1983 r. nr 9, poz. 127) wskazano, że przepis art. 200 § 2 K.p.a. daje podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej i daje dodatkowe uprawnienie badania legalności decyzji organom orzekającym przede wszystkim jako druga instancja. Nie stają się one jednak II instancją, a wykonywana przez nie kontrola sprowadzająca się do oceny takiej, jaką prowadziłoby NSA na podstawie art. 207 § 2 i 3 K.p.a., nie mieści się w zwykłym toku instancyjnym, ale również nie jest nadzwyczajnym środkiem kontroli pozainstancyjnej.
Poglądy te były aktualne na tle nieobowiązującego art. 38 § 2 ustawy o NSA jak i są aktualne obecnie na tle art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi do sądu (art. 51 § 1 p.p.s.a.) ma ten skutek, że następuje zawiśnięcie sprawy przed sądem. Gospodarzem sprawy nie jest już organ administracji publicznej, sprawa wyszła bowiem spod władztwa tych organów. Nastąpiło wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego i przesunięcie sposobu rozstrzygnięcia sporu przed sądem. Nie można wszcząć nowego postępowania administracyjnego, tożsamego podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą rozstrzyganą w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji możliwość uwzględnienia skargi przez organ administracji jawi się jako wyjątek od sądowej kontroli decyzji administracyjnej podyktowany względami pragmatycznymi. Chodzi bowiem o to, aby odciążyć sąd od załatwiania spraw, których wadliwość w ocenie organu II instancji jest oczywista, jak również przyspieszenie załatwienia sprawy, przy założeniu, że interes strony nie dozna uszczerbku. Organ administracji działa tutaj niejako w zastępstwie sądu administracyjnego i tym samym kontrola decyzji musi być dokonana pod względem zgodności z prawem. Wskazuje to, że rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji. W toku postępowania autokontrolnego nie jest natomiast możliwe uruchomienie nowego toku postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego. Takie rozumienie tego przepisu dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 01.03.2002 sygn. SA 7/01 opubl.LEX nr 109316, wyrok NSA z 10.11.2000, sygn. IV SA 1713/98 opubl. LEX nr 53369, 2000.07.11 wyrok NSA z dnia 11.07.2000, sygn. V SA 2361/99 opub.LEX nr 79238), a także w poglądach doktryny (np. T. Kiełkowski:
Uprawnienia autokontrole organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym Przegląd Sądowy 2004/7-8/181, PiP 2004-1-57 -t.1, Sobieraiski K. Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2004/1/57 - t.9, T. Woś :Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005, str.253). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja zaskarżona autokontrola jest wadliwa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała ona uchyleniu.
Rozstrzygnięcie powyższe obligowało Sąd do objęcia kontrolą pod względem zgodności z prawem również decyzji poprzedzających decyzję zaskarżoną, wydanych w ramach postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 135 p.p.s.a. Sąd jest zobowiązany stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale tylko o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując w tym zakresie oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] należy uznać je za zgodne z prawem.
Przede wszystkim wskazać należy, że z mocy § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2001r. Dz.U. Nr 97, poz.1055), przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Poza sporem pozostawało, że gazociąg został bowiem wybudowany przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia. Należy więc do niego stosować przepisy Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz.U. Nr 139, poz. 686) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Ustalenie w pkt l ppkt 4 decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu decyzji pasa eksploatacyjnego w obszarze leśnym gazociągu o szerokości 16m, w którym nie można dokonywać żadnych nasadzeń drzewostanu bez uzgodnienia ze służbami eksploatacyjnymi E. S.A. znajduje uzasadnienie w treści punktu 11 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, określającego odległości podstawowe gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10 MPa od obrysów obiektów terenowych na 8m od innych obiektów terenowych. Pod pojęciem "obiektów terenowych" zgodnie z definicją wskazaną w §2 pkt19 cytowanego rozporządzenia należy rozumieć "obiekt budowlany lub naturalny usytuowany nad lub pod powierzchnią ziemi, który ze względu na swój charakter może podlegać szkodliwym działaniom sieci gazowej lub sam na nią szkodliwie działać". Nie ulega wątpliwości, że drzewa ze względu na możliwość oddziaływania na położony w ich pobliżu gazociąg należy zakwalifikować jako naturalne obiekty terenowe w rozumieniu cytowanego przepisu.
Podzielić należy również stanowisko organu I instancji, w myśl którego zlokalizowanie na przedmiotowym gruncie gazociągu determinuje dopuszczalność wyznaczenie strefy kontrolowanej na mocy art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu zapewnia ona ochronę interesów osób trzecich w rozumieniu cyt. przepisu, który to przepis zobowiązuje organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Dla określenia tych wymagań należy mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, stopień jej uciążliwości oraz zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na urządzenia znajdujące się na tej nieruchomości.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, że decyzja zaskarżona jest wadliwa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit.c p.p.s.a. podlegała ona uchyleniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200, art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1349 ze zm.).