II SA/Bd 172/25

II SA/Bd 172/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2024 r. nr [...].ZJ; 2. zasądza od Kujawsko - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz R. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 16 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: "p.b.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") nakazał S. z siedzibą w B. (dalej: "Spółdzielnia") - zarządcy budynku wielorodzinnego, usytuowanego na terenie nieruchomości nr [...] w obrębie ewidencyjnym O. ul. [...], wykonanie w terminie do dnia 31 października 2024 r. niezbędnych zabezpieczeń konstrukcji stropu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 celem usunięcia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, w tym między innymi podstemplowanie stropu w salonie pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3.
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. Ś. (dalej: "skarżący", "strona") reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, w którym zarzucił naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nakazanie Spółdzielni wykonania niezbędnych zabezpieczeń konstrukcji stropu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 w budynku wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości nr [...] w obrębie ewidencyjnym O. ul. [...] stanowi "nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" o których wspomina art. 66 p.b. W oparciu o tak skonstruowany zarzut skarżący wniósł o zmianę decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie nakazania Spółdzielni wykonanie w wyznaczonym przez organ terminie niezbędnych napraw konstrukcji stropu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 celem usunięcia potencjonalnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, w tym miedzy innymi: podstemplowanie stropu, rozbiórkę stropu z użyciem "lekkich" elektronarzędzi, wykonanie nowego stropu, prace instalacyjne i wykończeniowe.
Odwołanie złożyła również Spółdzielnia, która wniosła o uchylenie decyzji PINB w zakresie stwierdzenia, że prace naprawcze polegające na rozbiórce istniejącego oraz budowie nowego stropu wymagają sporządzenia dokumentacji projektowej i uzyskania właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, ewentualnie uzupełnienie decyzji organu I instancji o umocowanie Spółdzielni do wykonania prac naprawczych bez konieczności uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego oraz wskazanie wymogów jakie powinny być spełnione w celu wykonania prac naprawczych stropu w salonie pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r. uchylił decyzję PINB z dnia 16 września 2024 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2024 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny lokalu nr 1 oraz części budynku wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] gmina S. w związku z zawiadomieniem o pożarze ww. mieszkania. Podczas oględzin stwierdzono znaczne zniszczenia m.in. tynków, instalacji elektrycznej mieszkania oraz stropu. Stwierdzono, że mieszkanie nie nadaje się do użytkowania do czasu wykonania niezbędnych napraw w lokalu. Następnie w wyniku przeprowadzonej przez Spółdzielnię wizji lokalnej w dniu 11 maja 2024 r. stwierdzono ugięcie stropu w salonie lokalu nr 1 i pęknięcia podłużne ścianek międzykanałowych płyt stropowych kanałowych o rozwartości do 5 mm, co powoduje konieczność wymiany stropu. W dniu 28 maja 2024 r. Spółdzielnia przedłożyła do PINB stosowną ekspertyzę budowlaną, z której wynika, że konstrukcja nośna stropu parteru nad salonem utraciła nośność i uległa nadmiernemu ugięciu, zaś strop kwalifikuje się do pełnej wymiany.
Organ odwoławczy podkreślił, że istotą nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Dalej WINB wyjaśnił, że w dniu 7 listopada 2024 r. prezes Spółdzielni oświadczył, że wykonano podstemplowanie stropu pomiędzy lokalem nr 1 i nr 3, co zostało potwierdzone przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2024 r. W ocenie WINB poprzez podstemplowanie stropu wyeliminowano stan zagrożenia stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres robót budowlanych wskazanych m.in. w ekspertyzie z dnia 24 maja 2024 r., w tym dotyczących konieczności wymiany stropu, wykroczył poza zakres dyspozycji art. 66 ust. 1 p.b. i wymaga uzyskania właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz sporządzenia dokumentacji projektowej.
4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WINB, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 p.b. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że zakres robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie z dnia 24 maja 2024 r., dotyczących konieczności wymiany stropu wykroczył poza zakres dyspozycji art. 66 ust. 1 p.b., ponieważ wymaga uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz sporządzenia dokumentacji projektowej. Również błędnie przyjął, że wykonanie obowiązku podstemplowania stropu nałożonego na Spółdzielnię – zarządcę budynku wielorodzinnego, usytuowanego na terenie nieruchomości [...] w obrębie ewidencyjnym O. , ul. [...], decyzją PINB z 16 września 2024 r., sygn. PINB.5144.6.2024.ZJ, wystarczyło do wyeliminowania stanu zagrożenia, podczas gdy autorzy ekspertyzy budowlanej wyraźnie wskazują, że konieczna jest wymiana stropu.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgodnie z przeprowadzoną ekspertyzą budowlaną z dnia 24 maja 2024 r. strop parteru nad salonem lokalu nr 1 kwalifikuje się do pełnej wymiany. Skarżący podkreślił, że istotą art. 66 ust. 1 p.b. jest przywrócenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego i przepis ten nie zawiera ograniczeń co do zakresu przedmiotowego robót naprawczych. W ocenie strony przepis ten ma na celu przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu. Zdaniem strony nie można uznać podstemplowania stropu za działanie, które skutecznie usuwa zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Podstemplowanie stopu należy uznać za konieczny środek w celu zapobieżenia dalszym szkodom do momentu, w którym będzie można w pełni rozwiązać problem (np. do uzyskania pozwolenia na budowę).
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
6. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
7. Podstawę materialnoprawną decyzji organów nadzoru budowlanego stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Natomiast przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uszkodzony w wyniku pożaru strop pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 w budynku wielorodzinnym w O. położonym przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji nakazał Spółdzielni wykonanie w terminie do 31 października 2024 r. niezbędnych zabezpieczeń konstrukcji stopu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 celem usunięcia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, w tym między innymi podstemplowanie stropu w salonie pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3. Jak ustalił organ odwoławczy w dniu 7 listopada 2024 r. prezes Spółdzielni złożył oświadczenie o wykonaniu podstemplowania stropu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3, co zostało potwierdzone przez PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2024 r. W ocenie WINB poprzez podstemplowanie stropu wyeliminowano stan zagrożenia stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym dalsze prowadzenie postępowania uznał za bezprzedmiotowe, wobec czego je umorzył i uchylił decyzję PINB. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zakres robót budowlanych wskazanych m.in. w ekspertyzie z dnia 24 maja 2024 r., w tym dotyczących konieczności wymiany stropu, wykroczył poza zakres dyspozycji art. 66 ust. 1 p.b. i wymaga uzyskania właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz sporządzenia dokumentacji projektowej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą nakazu wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, uwzględniając okoliczności sprawy, wątpliwości budzi ocena organów administracyjnych w kontekście zasadności wybranego środka, tj. zabezpieczenia konstrukcji stropu, w tym m.in. poprzez podstemplowanie stropu, w kontekście treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe jest istotne celem doboru właściwego środka oddziaływania, tu: nakazu adekwatnego do sytuacji zaistniałej w tej konkretnej sytuacji. Podkreślenia wymaga nadto, że z treści przepisu art. 66 ust. 1 p.b. wynika wprost, że organ w drodze decyzji nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a nie jedynie ich zabezpieczenie.
Wyjaśnienia wymaga również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliły się dwa poglądy prawne dotyczące tego, czy do wykonania nakazu nałożonego w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. wymagane jest uzyskanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dla wydania przedmiotowego nakazu nie stanowi przeszkody możliwość uzyskania pozwolenia na budowę na roboty budowalne związane z doprowadzeniem stropu do odpowiedniego stanu technicznego. Po pierwsze w tym zakresie jako dopuszczalny należy uznać pogląd prawny, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie zastępuje pozwolenia na budowę, co oznacza, że podmiot zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przed przystąpieniem do robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Po drugie powyższej ocenie nie przeczy także inny bardziej liberalny pogląd prawny, zgodnie z którym roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, przez które to pojęcie należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (zob. wyrok NSA w Katowicach z 24 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, LEX nr 290073; wyroki NSA: z 26 września 2008 r., II OSK 1102/07, LEX nr 508470; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 1980/09, LEX nr 952992; z 15 grudnia 2021 r., II OSK 1612/21, LEX nr 3304661).
Na marginesie należy wskazać, że decyzją z dnia 11 lutego 2025 r. Starosta Bydgoski zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla Spółdzielni obejmującego wykonanie nowej konstrukcji stropu w salonie lokalu nr 1 w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] na terenie działki nr [...] obręb O. gmina S.. Zatem nawet przyjmując za słuszny pogląd, że do wykonania nakazu nałożonego w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. wymagane jest uzyskanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że Spółdzielnia, jako zobowiązana do wykonania nakazu pozwolenie takie uzyskała.
8. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie. Celowym w przedmiotowej sprawie wydaje się rozważenie innych środków służących wyeliminowaniu zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, jakie może wywołać uszkodzony strop pomiędzy lokalami nr 1 i nr 3 w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, w szczególności słusznym wydaje się – co też skarżący podniósł w skardze – nakazanie wymiany stropu. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że ewentualny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wymiany stropu nie stoi na przeszkodzie zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.
Rozważając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi sądu. Organ przeanalizuje przedmiotową sprawę pod względem właściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., w szczególności mając na uwadze treść przepisu art. 66 ust. 1 p.b., z której wynika obowiązek nałożenia w drodze decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nie jedynie ich zabezpieczenie. Ponadto organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględnić winien treść decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia 11 lutego 2025 r., którą zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla Spółdzielni obejmującego wykonanie nowej konstrukcji przedmiotowego stropu.
9. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
R. Owczarzak G. Saniewski M. Pawełczak