II SA/Bd 171/24

II SA/Bd 171/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 54 ust. 4 pkt 6 w zw. z  art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z [...] października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] odmówił C. L. (tj. Skarżącemu) ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...] w L. .
2. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Powodem odmowy wydania warunków zabudowy było stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji jest terenem o przeznaczeniu rolnym klasy III, który nie ma wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tym samym nie jest spełniona przesłanka wydania warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.").
3. Kolegium ustaliło, że wskazana we wniosku działka nr [...] o powierzchni 0,1600 ha obejmuje grunty orne klasy RIIIb o powierzchni 0,1571 ha.
Organ wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest gdy m.in. zachodzi warunek, że "teren [objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Kolegium stwierdziło, że teren planowanej inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wobec tego należało zbadać, czy na przeszkodzie realizacji planowanej inwestycji nie stoją przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm., zwanej w skrócie "u.o.g.r.l.").
4. Kolegium zauważyło, że 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.o.g.r.l. w wyniku której doszło do zmiany brzmienia art. 7 ust. 2a tej ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu przeznaczenie gruntów rolnych klas I – III na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w przypadku jeżeli grunty te położone są "na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Kolegium wskazało, że w ustawie nowelizującej u.o.g.r.l. tj. w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako "ustawa o zmianie u.p.z.p.") odnośnie procedury wydania warunków zabudowy ustawodawca zawarł przepisy przejściowe tylko co do stosowania w określonych sytuacjach przepisów u.p.z.p. (art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. w sprawach wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym). Brak natomiast przepisów przejściowych odnośnie stosowania przepisów u.o.g.r.l., które także zostały zmienione ww. nowelizacją. Wobec tego wolą ustawodawcy jest, aby do spraw w przedmiocie warunków zabudowy wszczętych przed [...] września 2023 r. stosować przepisy u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu. Obecnie nie ma możliwości zastosowania wyjątku zapisanego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu.
5. W skardze do Sądu C. L. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające w szczególności na:
a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności niewzięcia pod uwagę faktu, że działka nr [...] posiada parametry działki budowlanej, jest uzbrojona, posiada dostęp do drogi publicznej, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi teren do uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej,
c) nadwyrężeniu zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolność orzeczeń i niepełne, przez to niedostateczne uzasadnienie decyzji, dlaczego dla analogicznych uwarunkowań faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia organu są całkowicie odmienne (zarzut dotyczy rozstrzygnięcia dla analogicznej zabudowy na działce nr [...] w miejscowości T., co było już podnoszone skardze na decyzję Kolegium z [...] stycznia 2019 r. nr [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 275/19),
d) nadwyrężeniu zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak reakcji na wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 225/21; Wójt w związku z brakiem reakcji Kolegium na wyrok Sądu informację o ww. wyroku powziął od Skarżącego (wyrok przesłany [...] września 2021 r.)
e) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczającym się do przytoczenia przepisu znowelizowanego prawa (o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i stwierdzenia że ustawa o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw zawiera przepisy przejściowe w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w związku z art. 14 pkt 2 lit. a) a także art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. polegające w szczególności na mieszaniu normy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji) w zakresie ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji oraz normy ustawy o ochronie gruntów rolny i leśnych w brzmieniu znowelizowanym, która to norma odnosi się do kategorii planistycznej "obszaru uzupełnienia zabudowy", która to kategoria nie występuje w u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
6. W uzasadnieniu skargi Skarżący przyznał że działka przeznaczona pod inwestycję nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że ze względu na termin złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tj. [...] września 2023 r. organ był zobligowany do wszczęcia postępowania przed wejściem w życie nowelizacji u.p.z.p. więc zgodnie z artykułem 59 ustęp 1 ustawy o zmianie u.p.z.p., w oparciu o przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący podkreślił, że w przepisach u.p.z.p. sprzed nowelizacji nie występuje kategoria planistyczna "obszaru uzupełnienia zabudowy". To powoduje, że mimo braku przepisów przejściowych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu po nowelizacji zastosować nie można. Dlatego cała sprawa powinna być ponownie rozpoznana w oparciu o normy prawne ustawy p.z.p. obowiązującej w dniu złożenia żądania t.j. [...] września 2023 r. i odpowiadające temu stanowi prawnemu normy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
8. Sąd uznał, że wykładnia prawa materialnego, przedstawiona przez organy obydwu instancji jest błędna. Doprowadziła ona organy do odmowy ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego i bez ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Należy zaznaczyć, że stanowisko Sądu, w tym przedstawiona poniżej argumentacja, jest zbieżne z wyrokiem tutejszego Sądu z 23 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Bd 107/24.
9. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konieczne jest wskazanie właśnie takiej kolejności przepisów, ponieważ słusznie zwraca uwagę Kolegium, że we wrześniu 2023 r. doszło do istotnej zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych ustaw.
10. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżący złożył [...] września 2023 r. tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), co nastąpiło zasadniczo z dniem 24 września 2023 r. (art. 78 ustawy o zmianie u.p.z.p.).
11. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje warunki, których łączne spełnienie jest wymagane aby wydać decyzję o warunkach zabudowy. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 4 przewiduje warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie uległ zmianie w wyniku ww. nowelizacji.
12. Nie uległ zmianie także przepis art. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w brzmieniu dosłownym ma zastosowanie do decyzji o lokalizacji celu inwestycji celu publicznego, ale stosuje się go także w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
13. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. wprowadziła natomiast zmianę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na dodaniu pkt 1a). Punkt ten określa nowy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji był położony na "obszarze uzupełnienia zabudowy".
14. Ustawa o zmianie u.p.z.p. wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w tym nowe brzmienie art. 7 ust. 2a, co wynika z art. 14 ustawy o zmianie u.p.z.p. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu także odwołuje się do pojęcia "obszaru uzupełnienia zabudowy".
15. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego jego sprawa powinna być rozpoznana przy zastosowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. – co jasno wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się zatem m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., który wśród wymogów ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wskazuje warunek, że teren (inwestycji) jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy.
16. Problemem w sprawie jest natomiast, że takiego przepisu przejściowego brak w odniesieniu do zmiany treści art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepisy ustawy zmieniającej przewidują jedynie, że zmiana brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Wynika to z art. 78 ustawy o zmianie u.p.z.p., która późniejsze wejście w życie (od 1 stycznia 2026 r.) przewidziała jedynie dla art. 14 pkt 2 lit. b (art. 78 pkt 2 ustawy o zmianie u.p.z.p.).
17. W zakresie dotyczącym przepisów u.p.z.p. ustawodawca przewiduje zatem stosowanie przepisów dotychczasowych, natomiast brak jest takiej wypowiedzi ustawodawcy odnośnie zmienianych przepisów u.o.g.r.l.
18. W ocenie Sądu, dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontrolowanej sprawie należy stosować przepisy tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym.
19. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18). O spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyduje zaś organ prowadzący postępowanie główne, niezależnie od uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., przy czym oba organu muszą mieć na względzie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
20. Należy zauważyć, że w wyniku ww. nowelizacji doszło do istotnej zmiany przepisów określających sposób ochrony gruntów rolnych klas I – III.
Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. (jego brzmienie nie uległo zmianie) stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (również w brzmieniu niezmienionym) przewiduje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zmianie uległ art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W brzmieniu sprzed [...] września 2023 r. przepis ten stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Natomiast art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w aktualnym brzmieniu stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
21. Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził zasadnicze zmiany tak przepisach u.p.z.p. jak też w przepisach u.o.g.r.l. związane z wprowadzeniem pojęcia "obszaru uzupełnienia zabudowy". O ile jednak w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, w zakresie dotyczącym przepisów u.p.z.p. ustawodawca nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych, to nie wypowiedział się odnośnie zmienianych przepisów u.o.g.r.l. Powinno to prowadzić co do zasady do zastosowania tych ostatnich przepisów w nowym brzmieniu także w sprawach wszczętych i niezakończonych. Oznaczałoby to jednak niespójność – z jednej bowiem strony na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy nie stałaby okoliczność, że teren inwestycji nie jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy (bo nie jest stosowna nowa treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z dodatkowym punktem 1a), a z drugiej strony ta sama inwestycja w wyniku mającej bezpośrednie zastosowanie nowej treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w aspekcie ochrony gruntów rolnych klas I – III miałby być oceniana z uwzględnieniem tego, czy jest on położony na obszarze uzupełnienia zabudowy tj. z uwzględnieniem okoliczności, którą wcześniej ustawodawca nakazał jeszcze nie badać.
Innymi słowy w zależności od przepisów jednej z ww. ustaw: dokładnie to, co z woli ustawodawcy nie powinno być przeszkodą w inwestycji (brak położenia na terenie uzupełnienia zabudowy) – z woli ustawodawcy jednak jest przeszkodą w inwestycji.
22. Tak jak wyżej wskazano – w tej sytuacji w ocenie Sądu, dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dotychczasowym brzmieniu. Skoro bowiem do decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wprowadzającego wymóg, by działka, dla której ustalane są warunki zabudowy, stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy, to konsekwentnie powinien to respektować również organ uzgadniający decyzję o ustalenie warunków zabudowy.
23. Należy także zauważyć, że wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy bardziej uciążliwe dla inwestorów (bo wiążące się z koniecznością oczekiwania na przyszły akt prawny, które może, ale nie musi umożliwić planowaną inwestycję) zastosowanie takiego rozstrzygnięcia jest podyktowane obowiązkiem przestrzegania zasady demokratycznego państwa prawnego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do państwa.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wiąże się z bezpieczeństwem prawnym. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący (zob. np. wyrok z 4 listopada 2015 r., K 1/14, pkt 6.4.1 czy wyrok TK z 19 listopada 2008 r., Kp 2/08, cz. III, pkt 6 i powołane tam orzecznictwo).
Zmiana prawa, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, powinna być dokonywana z poprawnym zastosowaniem przepisów przejściowych, tak aby osoby te mogły mieć czas na zapoznanie się z przepisami nowymi, dostosowanie się do nich oraz co do zasady dokończenie przedsięwzięć już rozpoczętych pod rządami przepisów dotychczasowych (por. komentarz 30 do art. 2 Konstytucji RP - M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016).
Sprzeczna z zasadą zaufania obywatela do państwa jest taka zmiana prawa na mocy której w obrębie tej samej procedury mającej określić warunki inwestycji w pewnym zakresie przewidziano możliwość jej kontynuacji na dotychczasowych zasadach tzn. wskazano, że wszczęta a niezakończona sprawa ma być rozpoznana przy zastosowaniu przepisów u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., a w innym jej zakresie (dotyczącym ochrony gruntów rolnych i leśnych) nie przewidziano takiej samej reguły, przy czym jej brak oznacza de facto niepewność kiedy sprawa zostanie rozstrzygnięta, skoro "obszar uzupełnienia zabudowy" jest pojęciem nowym, dotychczas nie stosowanym i ma być określony (i to w sposób fakultatywny) dopiero w mającym powstać planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a) znowelizowanej u.p.z.p.).
24. Zauważyć przy tym należy, że w wyroku z 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Takie argumenty Sąd właśnie znalazł i przedstawił w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zamiarem ustawodawcy było, aby do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy nie było wydawane w ogóle decyzje o warunkach zabudowy dla użytków rolnych klas I – III, winien to, zgodnie z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, jasno wskazać w przepisach przejściowych.
25. W konsekwencji Sąd nie mógł zgodzić się z wynikającym z uzasadnienia Kolegium stanowiskiem, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonymi obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku Skarżących.
26. Powyższa błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do tego, że organy nie przeprowadziły analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem spełnienia warunków określonych w 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą o zmianie u.p.z.p. Wykluczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy w związku z brakiem określenia "obszarów uzupełnienia zabudowy" skutkowało także brakiem uzyskania opinii organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (naruszenie art. z art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
27. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).uchylił decyzje organów obu instancji.
28. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć stosownie do powyższego stanowiska Sądu tj. z uwzględnieniem przepisów u.o.g.r.l. o treści obowiązującej przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.
29. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając wysokość poniesionych kosztów sądowych tj. wpisu od skargi w kwocie [...]zł.