II SA/Bd 169/22

II SA/Bd 169/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej "Organem"), po przeprowadzeniu kontroli w C. , w skierowanym do kontrolowanego podmiotu zarządzeniem pokontrolnym z [...] stycznia 2022 r. nr [...] zarządził:
1. złożyć korektę raportu KOBiZE za 2020 r. uwzględniającą dane o wielkości emisji pyłu PM 10 i PM 2,5 pochodzących z eksploatacji linii granulacji oraz danych i informacji odnośnie wielkości emisji pochodzących z pracy kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego – w terminie do 31 stycznia 2022 r.,
2. złożyć korektę wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za 2020 r. przesłanych do marszałka województwa z uwzględnieniem informacji i danych o wielkości emisji z kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego.
Ponadto Organ wyznaczył na 31 stycznia 2022 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1 – 2 zarządzenia.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że obowiązek nałożony w pkt 1 wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1077) zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego. W trakcie kontroli ustalono, że w rocznym raporcie o wielkości emisji gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych do powietrza za 2020 r. nie została uwzględniona emisja zanieczyszczeń z instalacji linii granulacji Nr 1, Nr 2 i Nr 3 (emitory od E-5 do E-10) tj. pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 oraz dane o źródle emisji i wielkości emisji pochodzących z kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego na terenie C.
Odnośnie obowiązku nałożonego w pkt 2 Organ podniósł, że wynika on z art. 286 ust.1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., zwanej w skrócie "P.o.ś."). Przepis ten stanowi, iż podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. W toku kontroli ustalono, ze w wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2020 r. przedłożonych Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego brak jest informacji i danych odnośnie źródła emisji do powietrza oraz wielkości emisji z kotła gazowego o mocy 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego na terenie C.
W skardze do sądu spółka C. .. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego.
Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego Zarządzenia z naruszeniem:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 - 10 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji poprzez nakazanie złożenia korekty raportu KOBiZE za 2020 r. uwzględniającej dane o wielkości emisji pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 pochodzących z eksploatacji linii granulacji oraz danych i informacji odnośnie wielkości emisji pochodzących z pracy kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego w terminie do 31 stycznia 2022 r.
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. a P.o.ś. poprzez złożenie korekty wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2020 r., przesłanych do marszałka województwa z uwzględnieniem informacji i danych o wielkości emisji z kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego w terminie do 31 stycznia 2022 r.,
3) prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, tj. art. 351 P.o.ś. poprzez przyjęcie w zaskarżonym Zarządzeniu naruszenia warunków udzielonego Skarżącemu przez Starostę R. pozwolenia zintegrowanego (decyzja z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] wydana na czas nieoznaczony, zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], dalej także jako "Pozwolenie zintegrowane"), w ten sposób, że wyniki pomiarów okresowych emisji zanieczyszczeń do powietrza zostały przeprowadzone niezgodnie z warunkami określonymi w Pozwoleniu zintegrowanym z powodu braku danych odnośnie pomiarów wielkości emisji pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5, podczas gdy badania zlecone przez Skarżącą, których wyniki zawarte są w “Sprawozdaniu z pomiarów emisji pyłu z sześciu emitorów zlokalizowanych na terenie C. nr [...]" (dalej także jako "Sprawozdanie") oparte są na normie EN 13284-1 i spełniają warunki określone w Pozwoleniu zintegrowanym,
4) prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów załącznika do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2019/2031 z dnia 12 listopada 2019 r. (konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przemysłu spożywczego, produkcji napojów i mleczarskiego) konkluzja BAT5 (L 313/68) - określających obowiązek monitorowania emisji zorganizowanej do powietrza w zakresie określonej substancji, z określoną częstotliwością i zgodnie z normami EN, w myśl której dla sektora: pasza, określoną substancją jest pył, a normą EN 13284-1, podczas gdy Organ zakwestionował prawidłowość badań wykonanych zgodnie z powyższą normą oraz udzielonym Skarżącej Pozwoleniem zintegrowanym nakładając na Skarżącą obowiązek wykonania innych, niezgodnych ż powołaną normą badań, których wykonanie jest warunkiem realizacji przez Skarżącą obu punktów zawartych w Zarządzeniu pokontrolnym,
5) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) i art. 8 k.p.a. (zasada kierowania się organów administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) poprzez nakazanie Skarżącej złożenie korekty raportu KOBiZE za 2020 r. oraz wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2020 r., w sytuacji gdy wykonanie tych czynności, niezależnie od tego, że jest nieuzasadnione i niemające podstawy prawnej, jest przede wszystkim niewykonalne. Nakazanie przez Organ złożenia korekt raportu KOBiZE oraz przedmiotowych wykazów mogłoby być uzasadnione tylko w przypadku gdyby badania tego rodzaju zostały faktycznie były przeprowadzone w 2020 r., a ich wyniki wskazywały na konieczność dokonania określonych powyżej korekt. Tymczasem, w sytuacji gdy na Skarżącej nie ciążył tego rodzaju obowiązek, badania tego rodzaju nie były wykonywane. Tym samym nie sposób obecnie, po otrzymaniu zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego przeprowadzić badań, które dostarczą danych za 2020 r., jak oczekuje tego Organ.
Skarżąca wyjaśniła, że kontrolowana C. składa się z instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej ponad 300 Mg wyrobów gotowych na dobę o docelowej wydajności 90 Mg/h. Instalacja obejmuje trzy linie granulacji produkujące po 30 Mg/h paszy granulowanej każda. W związku z zamiarem korzystania z instalacji Skarżąca otrzymała decyzję o Pozwoleniu zintegrowanym udzieloną przez Starostę R. zgodnie z którą zobowiązana jest do prowadzenia monitoringu emisji pyłów z linii granulacji Nr [...], Nr 2 i Nr [...] poprzez wykonywanie raz do roku pomiarów emisji zgodnie z normą EN 13284-1 oraz przedkładania wyników pomiarów organowi ochrony środowiska, tj. Staroście R. oraz Kujawsko - Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w terminie 30 dni od zakończenia pomiaru. Ponadto w uzasadnieniu Pozwolenia zintegrowanego wskazane jest, iż konieczność wprowadzenia monitoringu emisji wynika z decyzji wykonawczej komisji (UE) 2019/2031 z dnia [...] listopada 2019 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przemysłu spożywczego, produkcji napojów i mleczarskiego zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.
W wykonaniu powyższego obowiązku Skarżąca spółka wykonała pomiary emisji i Sprawozdanie z pomiarów emisji pyłu z sześciu emitorów zlokalizowanych na terenie C. . Pomiary zostały wykonane przez akredytowane laboratorium, w oparciu o metodę referencyjna, zgodnie z normą EN 13284-1. Tym samym Organ nie ma racji nakładając w punkcie 1 Zarządzenia pokontrolnego na Skarżącą obowiązki w zakresie złożenia korekty raportu KOBiZE za 2020 r. oraz korekty wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2020 r., przesłanych do marszałka województwa, ponieważ sprawozdanie wykonane na zlecenie Skarżącej jest prawidłowe, zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz odpowiada wymogom wynikającym z Pozwolenia zintegrowanego.
Skarżąca podkreśliła, że w Sprawozdaniu wyniki pomiaru przedstawiono jako emisja pyłu, co należy rozumieć jako pył ogółem, w skład którego wchodzi frakcja PM 10, która z kolei zawiera w sobie frakcję PM 2,5. W wyniku przeprowadzonych pomiarów uzyskano dla poszczególnych emitorów wyniki emisji pyłu całkowitego zawierające się w granicach od 0,0451 kg/h do 0,1095 kg/h, co stanowi odpowiednio od 8,4% do 20,4% dopuszczalnej wielkości emisji dla frakcji PM 2,5 określonej w Pozwoleniu zintegrowanym. Autorzy badań podkreślili na str. 2 Sprawozdania (zakres pracy), że "Zakres pracy obejmował wykonanie osiemnastu pomiarów emisji pyłu. Wszystkie wykonane pomiary są w zakresie akredytacji laboratorium. Ze względu na zbyt małą ilość pyłu wychwyconego na ?ltrach nie zlecono analizy pyłu PM 10 i PM 2.5." Powyższe stwierdzenie i przedstawione w Sprawozdaniu wyniki pomiarów jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że wielkości emisji dopuszczalnych nie zostały przekroczone, gdyż nawet gdyby przyjąć najbardziej niekorzystny wariant, w którym frakcja PM 2,5 stanowi 100% pyłu ogółem, to wówczas emisje pomiarowe są znacznie poniżej wielkości dopuszczalnych. Powyższe wyklucza zatem konieczność przeprowadzania dodatkowych badań w tym zakresie, których obowiązek wykonania nałożony został w Zarządzeniu pokontrolnym przez Organ.
Skarżąca podkreśliła, że nałożony na nią obowiązek jest niewykonalny. Nawet bowiem gdyby Skarżąca zleciła obecnie wykonanie badań, które pozwoliłyby uzyskać żądanie przez Organ wskaźniki, to badania te dostarczą danych za rok 2022 a nie za rok 2020, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonania obu punktów Zarządzenia pokontrolnego.
Niezależnie od powyższego Skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że dane pochodzące z wykonanych obecnie danych miałyby stanowić podstawę do korekt danych za 2020 r., jak tego oczekuje Organ, to wykonanie zaskarżonego Zarządzenia wymaga ponownego przeprowadzenia pomiarów emisji frakcji PM 10 i PM 2,5, co nie tylko nie jest celowe ani uzasadnione, ale wymagałoby zastosowania metod niezgodnych z zalecaną normą, o której mowa w Pozwoleniu zintegrowanym. Zgodnie z przywołaną w uzasadnieniu Pozwolenia zintegrowanego Decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2019/2031 z dnia 12 listopada 2019 r., konkluzja BAT5 określa obowiązek monitorowania emisji zorganizowanej do powietrza w zakresie określonej substancji, z określoną częstotliwością i zgodnie z normami EN. Dla sektora: pasza, określoną substancją jest pył, a normą EN 13284-1. Tym samym załącznik do Decyzji wykonawczej Komisji (UE) - konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przemysłu spożywczego, produkcji napojów i mleczarskiego w sposób wyraźny rozstrzyga, że przedmiotem monitorowania (substancja/parametr) w przypadku produkcji paszy jest pył, a nie PM 2,5 i PM 10, jak ma to miejsce w przypadku np. sektora produkcji skrobii, czy produkcji cukru, w zakresie których powołana została w tym dokumencie zupełnie inna norma (EN ISO 23210).
Skarżąca wobec tego podkreśliła, że przeprowadzone pomiary, których wyniki zostały przedstawione w Sprawozdaniu zostały wykonane zgodnie z powyższą normą EN 13284-1, spełniają wymagania wynikające z Pozwolenia zintegrowanego, a ich wyniki w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają dotrzymywanie wartości emisji dopuszczalnych również dla frakcji PM 10 i PM 2,5. Tym samym nakładanie przez Organ dodatkowych obowiązków w Zarządzeniu pokontrolnym stanowi przekroczenie uprawnień przyznanych Organowi przez ustawodawcę.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 – 10 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego. W art. 6 ust. 2 pkt 6 wskazano, iż jedną z informacji wprowadzanych do Krajowej bazy jest informacja o wielkości emisji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wykaz gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych do powietrza, objętych systemem zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, określa załącznik nr 1 do ustawy, gdzie w pozycji 57 i 58 wyszczególniono odpowiednio pył PM 10 i pył PM 2,5. Ponadto w art. 6 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy wskazano, że krajowy system obejmuje również informacje o urządzeniach, których eksploatacja powoduje emisje. Tym samym bezsprzeczne jest, że w raporcie KOBiZE za 2020 r. Skarżąca spółka winna uwzględnić emisję pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 oraz urządzenie będące źródłem emisji, jakim jest kocioł gazowy o mocy max. 24 kW, eksploatowany w kotłowni budynku administracyjnego. Podczas kontroli ustalono, że Strona w rocznym raporcie KOBiZE za 2020 r. nie uwzględniła emisji zanieczyszczeń z instalacji linii granulacji Nr [...], Nr 2 i Nr [...] (emitory od E- 5 do E-10), tj. pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 oraz danych o źródle emisji i wielkości emisji pochodzących z kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego na terenie C.
Za niezasadny Organ uznał także zarzut naruszenia art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.o.ś. poprzez nałożenie obowiązku złożenia korekty wykazów zwierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2020 r. z uwzględnieniem emisji z kotła gazowego o mocy max. 24 kW eksploatowanego w kotłowni budynku administracyjnego.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 286 ust.1 pkt 1 lit a) P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Na podstawie kontroli stwierdzono, ze Skarżąca w 2020 r. eksploatowała źródło emisji jakim jest kocioł gazowy o mocy 24 kW, służący do ogrzewania budynku biurowego i nie ujął emisji zanieczyszczeń z tego źródła w wykazach o zakresie korzystania ze środowiska za 2020 r.
Za niezasadny Organ uznał także zarzut naruszenia art. 351 P.o.ś. poprzez przyjęcie w zarządzeniu pokontrolnym naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego udzielonego przez Starostę R. w taki sposób, że wyniki pomiarów okresowych emisji zanieczyszczeń do powietrza zostały przeprowadzone niezgodnie z warunkami określonymi w ww. pozwoleniu z powodu braku danych odnośnie pomiarów wielkości emisji pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5. Organ podniósł, że przywołane przez Skarżącą spółkę sprawozdanie z badań nr [...] odnosi się do wyników pomiarów wykonanych 2 – [...] listopada 2021 r. Wyniki te zostały przesłane przez Skarżącą do Organu [...] stycznia 2022 r. (data wpływu), czyli po zakończeniu kontroli i wydaniu zarządzenia pokontrolnego. Natomiast w toku kontroli analizie poddano wyniki pomiarów okresowych emisji zanieczyszczeń do powietrza z [...] stycznia 2021 r. (sprawozdanie nr [...]). Na podstawie analizy przedmiotowych wyników stwierdzono, że okresowe pomiary emisji zanieczyszczeń pyłowych przeprowadzono na następujących liniach granulacji: E-5 (linia granulacji nr 1), E-6 (linia granulacji nr 1), E-7 (linia granulacji nr 2), E-8 (linia granulacji nr 2), E-9 (linia granulacji nr 3), E-10 (linia granulacji nr 3), w ramach realizacji obowiązku nałożonego w pkt 5.7 Pozwolenia zintegrowanego. Pomiary wykonano tylko dla pyłu ogółem, natomiast w punkcie 5.1 pozwolenia zintegrowanego określono dopuszczalną emisję zanieczyszczeń w kg/h ze źródeł wchodzących w skład instalacji, określając rodzaj zanieczyszczeń jako pył PM 10 i pył PM 2,5. W toku kontroli K-P Organ wystąpił, pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (znak: [...]) do Starosty R. jako organu udzielającego pozwolenia zintegrowanego, z pytaniem czy przedłożone przez Skarżącą spółkę wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza z linii granulacji spełniają obowiązek monitorowania emisji zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w ww. punkcie pozwolenia zintegrowanego. Starosta R. pismem z [...] listopada 2021 r. (znak: [...]) udzielił wyjaśnienia, że w pkt 5.1 i 5.2 pozwolenia zintegrowanego określił dopuszczalną emisję zanieczyszczeń dla pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 w kg/h oraz w Mg/rok dla sześciu emitorów (od nr [...] do nr [...]), z trzech linii granulacji i dla tych zanieczyszczeń Skarżąca spółka powinna realizować okresowe pomiary emisji zanieczyszczeń. Wobec tego zdaniem Organu doszło do naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Po przeprowadzonej kontroli Organ poinformował, Starostę R. o ustaleniach kontroli (pismem z [...] stycznia 2022 r., znak: [...]). W ślad za tym Starosta pismem z [...] stycznia 2022 r., znak: [...] wezwał Skarżącą spółkę do zaprzestania naruszeń, poprzez wykonanie w sposób zgodny z warunkami wydanego pozwolenia zintegrowanego, okresowych pomiarów emisji pyłów dla pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5, zgodnie z normą EN 13284-1
Za niezasadny Organ uznał także zarzut naruszenia przepisów zawartych w załączniku do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2019/2031 z dnia 12 listopada 2019 r., gdzie zawarto konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przemysłu spożywczego, produkcji napojów i mleczarskiego, w tym konkluzji BAT5 (L 313/68) - określającej obowiązek monitorowania emisji zorganizowanej do powietrza w zakresie określonej substancji, z określoną częstotliwością i zgodnie z normami EN, w myśl której dla sektora: pasza, określoną substancją jest pył, a normą EN 13284-1, poprzez nałożenie obowiązku wykonania badań niezgodnych z powołaną normą. Odnosząc się do tego zarzutu Organ wskazał, że przedmiotem kontroli było m.in. sprawdzenie przestrzegania przez Skarżącą spółkę warunków pozwolenia zintegrowanego. Organ zakwestionował wykonane przez Skarżącą pomiary z uwagi na fakt, iż wykonano je tylko dla pyłu ogółem, natomiast w Pozwoleniu zintegrowanym w punkcie 5.1 określono dopuszczalną emisję zanieczyszczeń w kg/h ze źródeł wchodzących w skład instalacji, określając rodzaj zanieczyszczeń jako pył PM 10 i pył PM 2,5. W toku kontroli nie kwestionowano normy zgodnie z którą Skarżąca wykonała pomiary emisji. Organ podkreślił, że w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie nałożył obowiązku wykonania pomiarów emisji.
Za niezasadne uznał Organ zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej nałożonych obowiązków Organ podkreślił, iż zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym Skarżący ma obowiązek monitorowania emisji zanieczyszczeń pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 w kg/h, ze źródeł wchodzących w skład instalacji. Natomiast obowiązek raportowania o wielkości emisji wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz w zakresie korzystania ze środowiska z przepisów art. 286 P.o.ś.
Odnośnie wskazywanej przez Skarżącą braku możliwości wypełnienia nałożonych obowiązków (wobec braku dysponowania przez Skarżącą pomiarami w zakresie emisji pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 za 2020 r.) Organ wskazał, że obowiązek złożenia Raportu rocznego do Krajowej Bazy KOBiZE nie jest powiązany z obowiązkiem lub możliwością przeprowadzenia pomiarów wielkości emisji z danego źródła. Zgodnie z "Poradnikiem dotyczącym sporządzenia i wprowadzenia raportu do Kraj owej bazy za lata 2019 - 2021" wydanym przez KOBiZE - strona 82 (dostępny na stronie: https://krajowabaza.kobize.pl/instrukcje-poradniki/index), sposób pozyskania informacji o emisji z określonego źródła/instalacji może być przeprowadzony w oparciu o pomiar, obliczenia lub szacowanie. Zatem, sposób pozyskania danych dotyczących wielkości emisji przez prowadzącego instalację jest elastyczny i nie ogranicza się do danych uzyskiwanych tylko i wyłącznie z pomiarów emisji. W pkt 3.3.1.1 wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla C. - tabela dot. emisji zanieczyszczeń z pojedynczego emitora każdej z trzech linii granulacji (str. 58 wniosku z grudnia 2015 r.) wskazano dopuszczalną emisję z linii granulacji 1-3, pyłu PM 10 i zawartego w nim pyłu PM 2,5 wynoszącą 0,5373 kg/h. Zatem prowadzącemu instalację znany był skład frakcyjny emitowanego pyłu, gdyż założył, że emisja pyłu z w/w źródeł dotyczy pyłu PM 2,5. A zatem znając wielkość emisji pyłu ogółem ze sprawozdania z badań nr [...] z [...] stycznia 2021 r., za pomocą metodyki opartej na szacowaniu może uzyskać wiarygodne dane o wielkości emisji pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5, wymagane do złożenia korekty Raportu rocznego do Krajowej Bazy KOBiZE.
Odnośnie punktu 2 zaskarżonego zarządzenia Organ podniósł, że nałożony w tym punkcie obowiązek jest możliwy do zrealizowanie poprzez zastosowanie metod opartych na szacowaniu na podstawie wielkości zużycia paliwa i wskaźników emisji dla źródeł energetycznych, które dostępne są na stronie KOBiZE w materiałach pomocniczych zawierających wskaźniki emisji z instalacji spalania - paliw kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW.
W piśmie procesowym z [...] lipca 2022 r. Skarżąca spółka wskazała, że wykonała część obowiązków wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, w szczególności złożyła korekty wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (punkt 2 zarządzenia pokontrolnego) i to w szerszym niż nakazany okresie, bo za okres od 2016 r. - co nie oznacza cofnięcia skargi. Skarżąca podniosła, że możliwe jest wprawdzie, jak wskazał organ, obliczenie emisji z pracy kotła 24 kW i złożenie w tym zakresie korekty sprawozdania, jednak jest to czynność pozbawiona znaczenia wobec znikomej emisji pyłu z tego źródła. Podtrzymując ponadto swoje dotychasowe stanowisko Skarżąca zwróciła uwagę, że Starosta R. zaakceptował stanowisko Spółki i po rozpatrzeniu jej wniosku z [...] stycznia 2022 r. dokonał zmiany pozwolenia zintegrowanego w ten sposób, że jako rodzaj emitowanego zanieczyszczenia wskazał "pył ogółem" zamiast pył PM 10 i pył PM 2,5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.). wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska - jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki tj. aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329).
Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w oparciu o wyniki kontroli i stwierdza istnienie po stronie kontrolowanego określonego obowiązku w ten sposób, że zawiera ocenę braku wykonania lub niewłaściwego wykonywania obowiązków prawnych. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 ww. ustawy - poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Badanie przez sąd administracyjny legalności zarządzenia pokontrolnego oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018r., II SA/Go 207/18, LEX nr 2516953).
Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że nie jest kwestionowane, iż co do zasady ciążą na Skarżącej spółce obowiązki wskazane w pkt 1 i pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W szczególności nie jest kwestionowane, że Skarżąca spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska, której działalność powoduje emisje pyłu tj. emisje tego rodzaju, które są objęte zakresem ustawy z dnia [...] lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji obowiązek raportowania (art. 1 ust. 2 w zw. z pkt 56 – 58 załącznika nr 1 do ustawy, które to punkty wymieniają jako substancje objęte systemem zarządzania emisjami "Pył całkowity", "Pył PM10" i "Pył PM2,5"). Skarżąca jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy, zobowiązanym do corocznego sporządzania i wprowadzania do krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji (zwanej przez ww. ustawę "Krajową bazą" – art. 3 ust. 2 pkt 1) informacji wskazanych w art. 6 ust. 2 pkt 1 – 10 ustawy a więc także informacji o wielkościach emisji (art. 6 ust. 2 pkt 6 ustawy).
Nie jest także kwestionowane, że stosownie do art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.o.ś. Skarżąca spółka jako podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego m.in. dane odnośnie rodzajów substancji wprowadzanych do powietrza i wielkości emisji.
Kwestią sporną pozostaje natomiast zakres przekazywanej informacji tj. czy powinna ona obejmować wyłącznie informację o emisji w postaci "pyłu" z eksploatacji linii granulacji czy też informację bardziej szczegółową tj. o emisji w postaci "pyłu PM 10" i "pyłu PM 2,5".
Sporne jest także, czy możliwe jest przekazanie wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym informacji za rok 2020 tj. w sytuacji kiedy nie jest już możliwe dokonanie rzeczywistego pomiaru emisji.
Odnośnie pierwszej ze wskazanych kwestii należy zauważyć, że wymaga ona także analizy posiadanego przez Skarżącą pozwolenia zintegrowanego odnoszącego się do roku 2020 r. tj. decyzji Starosty R. z [...] maja 2016 r. nr [...]. Tak jak wskazuje organ decyzja ta w punktach 5.1 i 5.2 określa dopuszczalną emisję zanieczyszczeń z wyszczególnieniem pyłu PM 10 i pyłu PM 2,5 (k. 36 – 37 akt sądowych). Szczegółowość określenia rodzaju emisji wynika zatem z decyzji administracyjnej, której zgodności z prawem Skarżąca spółka nie kwestionowała. Organ dokonujący kontroli, będąc związany taką decyzją, prawidłowo zatem określił ciążący na Skarżącej spółce obowiązek informacyjny. Zmiana decyzji pozwolenia zintegrowanego zmieniająca sposób określenia rodzaju emisji (na "pył ogółem"), co pociąga za sobą także odpowiedną zmianę zakresu obowiązku informacyjnego dotyczącego emisji, nastąpiła już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, nie może zatem mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem tego zarządzenia w momencie jego wydania.
Zauważyć także należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji raport składany do Krajowej bazy winien obejmować także odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisji. Jeżeli zatem pozwolenie zintegrowane określa dopuszczalne emisje z podziałem na dopuszczalną emisję pyłu PM 10 i dopuszczalną emisję pyłu PM 2,5, to raport powinien zawierać informację o emisjach z taką samą szczegółowością. W przeciwnym razie niemożliwa byłaby kontrola, czy doszło do odstępstw od określonych zgodnie z prawem dopuszczalnych wielkości emisji.
Niezasadne jest także stanowisko Skarżącej spółki odnośnie braku możliwości złożenia korekty za rok 2020 w sytuacji kiedy Spółka nie dysponuje pomiarami emisji wykonanymi w tym czasie (w tym odnośnie linii granulacji – pomiarami z żądaną przez Organ szczegółowością). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji wielkości emisji zawarte w raporcie, o którym mowa w ust. 1, ustala się na podstawie prowadzonych pomiarów lub na podstawie informacji o wielkości produkcji, zużyciu paliw lub surowców i odpowiadających tym wielkościom wskaźników emisji. Słusznie zatem Organ wskazuje, że dopuszczalne jest podanie informacji o wielkości emisji nie tylko w oparciu dokonane pomiary, ale także poprzez dokonanie obliczeń z uwzględnieniem posiadanych informacji dotyczących prowadzonej działalności, skutkujących określoną emisją. Nie jest kwestionowane w sprawie, że Skarżąca takie informacje posiada. Sama Skarżąca w piśmie procesowym przyznała, że takie wyliczenia są możliwe i że ich dokonała. Okoliczność zaś, że odnośnie emisji pyłów z linii granulacji część informacji potrzebnych do wykonania stosownych wyliczeń zostało uzyskanych w wyniku przeprowadzenia pomiarów z zastosowaniem normy EN, która nie przewiduje dokonywania pomiaru pyłów ze szczegółowością wskazaną w pozwoleniu zintegrowanym (tj. z podziałem na PM 10 i PM 2,5) nie ma znaczenia. Istotne jest bowiem tylko to, że informacje te są wystarczające do sporządzenia raportu o wymaganej prawem szczegółowości (w przedmiotowym wypadku – prawem skonkretyzowanym o w treści pozwolenia zintegrowanego) i są dla Skarżącej dostępne.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Sąd oddalił skargę.