II SA/Bd 167/24

II SA/Bd 167/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu K. M. i W. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...].PM w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 lipca 2022 r. znak GN.683.1.2022.EP, Starosta Golubsko-Dobrzyński, po rozpatrzeniu wniosku K. M. i W. M. (sprzeciwiających się), ustalił na ich rzecz odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości nabytej pod drogę publiczną z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto Golub-Dobrzyń - decyzją Burmistrza Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 30 grudnia 2019 r., znakWI.6831.26.3.2019 - stanowiącej działkę o numerze ewid. [...] o pow. 0,0254 ha, położonej w obrębie IV miasta Golubia-Dobrzynia. Odszkodowanie ustalono w równych kwotach na rzecz obojga dotychczasowych współwłaścicieli ww. nieruchomości, tj. po [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalona kwota odszkodowania wynika ze sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego z dnia 24 czerwca 2022 r., w którym określono wartość przedmiotowej nieruchomości na [...] zł.
Na skutek odwołania Gminy Miasto Golub-Dobrzyń, decyzją z 29 sierpnia 2022 r. znak WSPN.DT.7534.4.2022.DM, Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy, na podstawie którego Starosta ustalił wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, zawierał istotne wady dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie. Wojewoda wskazał, że operat nie spełnił wymagań opisanych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, albowiem autor operatu, stosując sposób wyceny polegający na przyjęciu cen transakcyjnych nieruchomości przyległych, a z których to obszarów została wydzielona działka wyceniana, niedostatecznie uzasadnił zastosowanie tej wyjątkowej w świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia metody, albowiem z operatu nie wynika, by dokonaną w ten sposób wycenę poprzedził prawidłową analizą transakcji nieruchomości podobnych, tj. drogowych, na rynku lokalnym i regionalnym. Odstąpienie od tego sposobu wyceny i przyjęcie dla wycenianej nieruchomości przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową było w ocenie Wojewody przedwczesne. Organ wskazał ponadto na inne niejasności operatu.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 903/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw K. i W. M. od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 2 stycznia 2024 r. znak GN.683.1.2022.EP Starosta Golubsko-Dobrzyński ustalił przedmiotowe odszkodowanie na kwotę [...]zł, po [...] zł na rzecz obojga dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej "u.g.n.") organ I instancji wskazał, że na potrzeby postępowania powołano nowego rzeczoznawcę majątkowego, który w dniu 15 grudnia 2023 r. sporządził operat szacunkowy określający wysokość odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną z mocy prawa. Organ I instancji przywołał, że zgodnie z założeniami operatu analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie miasta Golub-Dobrzyń i podobne miasta województwa kujawsko-pomorskiego dwa lata wstecz, przy czym analiza ta wykazała brak transakcji gruntów podobnych (pod drogi). Z tego powodu analizą objęto transakcje gruntów przeważających w sąsiedztwie, tj. gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Starosta wskazał, że określona wartość rynkowa gruntu pod drogę pieszo-jezdną w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowo-usługowej określono w wysokości [...] zł, co po przeliczeniu na 1 m kw. Gruntu wynosi [...] zł. Przywołał, że zgodnie z operatem ceny podobnych nieruchomości wahały się od [...] zł do [...] zł za m kw., że otrzymana wartość osiągnęła wartość poniżej ceny dolnej, na co wpływ ma lokalizacja przy drodze dojazdowej, oraz że pozostałą wysokość odszkodowania stanowią ogrodzenie o wartości [...] zł, utwardzenie gruntu o wartości [...] zł oraz nasadzenia o wartości [...] zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Miasta Golubia-Dobrzynia zarzucił że Starosta nie podjął wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, a w konsekwencji ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wadliwie ustaloną wartość nieruchomości, a co za tym idzie zawyżoną cenę.
Decyzją z 15 lutego 2024 r. znak WSPN.DT.7534.1.2024.PM, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, ponownie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy stan sprawy oraz treść art. 98 ust.1-3, art. 129 ust. 5, art. 130 i art. 134 i art. 154 u.g.n., jak i § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832 – dalej "rozporządzenie"). Wyjaśniając znaczenie i zasady sporządzania operatów szacunkowych w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości, a nadto wskazując na charakter oceny prawidłowości oceny tych operatów dokonywanej przez organy rozstrzygające w tych sprawach, Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z 15 grudnia 2023 r., przyjęty przez Starostę jako wiarygodny dowód w sprawie, zawiera wady, które uniemożliwiają przyjęcie go jako podstawy rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że – podobnie jak w poprzednim operacie – jego autor nie uzasadnił dostatecznie zastosowanie wyjątku, o którym mowa w § 49 ust. 4 rozporządzenia, tj. ustalił wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na podstawie analizy transakcji gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, chociaż nie poprzedził takiej analizy analizą transakcji nieruchomości drogowych na rynku regionalnym. Organ wskazał, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym umożliwia odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W ocenie Wojewody skoro biegła nie znalazła transakcji gruntami o przeznaczeniu komunikacyjnym na rynku lokalnym, to wówczas powinna poszerzyć obszar analizy o rynek regionalny (wojewódzki), czego nie uczyniła. Wojewoda wytknął ponadto, że operat jest niezgodny z § 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, albowiem wbrew temu przepisowi w wycenie przyjęto stan nieruchomości na dzień 15 stycznia 2020 r., a nie na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. 30 grudnia 2019 r. Wątpliwości Wojewody wzbudziła też kwestia obliczenia wartości nasadzeń na przedmiotowej działce, albowiem autor operatu dokonał tego obliczenia na podstawie podanego w operacie wzoru, nie wyjaśniając jednak, jakie dane – poza liczbą sztuk – zostały do niego podstawione.
K. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie:
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie się Wojewody od merytorycznego rozpoznania sprawy,
- art. 10 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie sprzeciwiającym się czynnego udziału w sprawie – zgłoszenia żądania weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n.,
- art. 9 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Burmistrza i organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o występującym braku operatu,
- art. 7, 77 § 1 i 136 § 1 k.p.a. nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z innego operatu szacunkowego, do którego przedstawienia Wojewoda winien zobowiązać Burmistrza, albo z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, jak i poprzez oparcie się jedynie na gołosłownych twierdzeniach odwołującego się Burmistrza, niepopartych innym zleconym przez niego operatem albo opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców,
- art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na niekompletnym materiale dowodowym,
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia o argumenty odwoławcze od poprzedniej, nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji Burmistrza, powołanie wyroku WSA w Bydgoszczy oddalającego poprzedni sprzeciw, w zakresie nietrafności zastosowania w operacie szacunkowym wyjątku z § 49 ust. 4 rozporządzenia, a o czym WSA nie wypowiedział się,
- art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji właściwego adresu organu, tj. delegatury Wojewody w Toruniu, pominięcie uprawnienia stron do wniesienia sprzeciwu bezpośrednio do Sądu, o czym stanowi art. 64c § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinęli argumentację ww. zarzutów.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
W replice skarżący podnieśli, że Wojewoda nie posiadając wiedzy specjalistycznej, odnosi się do merytorycznej oceny operatu w zakresie wyboru metody wyceny, choć w sprzeciwie zarzuca się wady proceduralne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek z uwagi na szczególny charakter tego środka zaskarżenia, jego argumentacja jedynie częściowo może mieć znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został odrębnie w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 , z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności sprawy wynikające z jej akt, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody nie potwierdzają zaistnienia wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie podstawą uchylenia decyzji I instancji były wskazane przez organ odwoławczy wady przedłożonego w postępowaniu operatu szacunkowego z dnia 15 grudnia 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. E. B., sporządzonego w związku z koniecznością ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną. Dla porządku przywołać należy, że decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., nr WI.6831.26.3.2019, Burmistrz Miasta Golubia-Dobrzynia zatwierdził projekt podziału nieruchomości zabudowanej w Golubiu-Dobrzyniu w obrębie IV, oznaczonej numerem geod. [...], stanowiącej współwłasność K. i W. M., i wydzielono z niej działki o numerach [...]. Działka numer [...] o pow. 0,0254 ha z mocy prawa, tj. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszła na własność gminy Golub-Dobrzyń, albowiem, jak wynika z ww. decyzji, została ona wydzielona pod drogę publiczną. Wskazać też wypada, że przedmiotowa część działki nr [...], wydzielona jako działka nr [...], znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta Golubia-Dobrzynia z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr XXXIX/281/2006 (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. nr 78, poz. 1307) symbolem KPJ – teren ciągów pieszo-jezdnych.
Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. działki przejęte pod drogę publiczną – przyp. Sądu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a organem, co jest w sprawie bezsporne i co aktualizowało obowiązek ustalenia tego odszkodowania w trybie przepisów rozdziału 5 u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wycena ta dokonywana jest na zasadach opisanych w przepisach rozdziału 1 Działu IV u.g.n. (art. 149-159 u.g.n.). Szczegółowe wymogi co do rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego zawierają przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy wydanego na podstawie art. 159 u.g.n., tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju i technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (publ. jak wcześniej wskazano).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się wadliwości przywołanego operatu szacunkowego w trzech aspektach. Po pierwsze w jego ocenie operat ten sporządzony został niezgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia. Po drugie, wbrew § 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia przyjmuje on stan wycenianej nieruchomości na datę inną niż data wydania decyzji podziałowej. Wreszcie, w ocenie Wojewody, w operacie nie wyjaśniono danych podstawionych we wzorze matematycznym, na podstawie którego obliczono wartość nasadzeń obecnych na wycenianej nieruchomości.
Według Sądu wskazane uchybienia, choć prawidłowo wytknięte, nie uzasadniały ponownego wydania decyzji kasacyjnej w sprawie, albowiem ich usunięcie, a to w drodze wezwania autora operatu do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, mogło nastąpić także w ramach postępowania odwoławczego. Ewentualny wynik uzupełniającego postępowania i to, czy udało się w tym trybie wyjaśnić zaistniałe w sprawie wątpliwości, czy też uchybienia powinien dopiero stanowić asumpt do podjęcia decyzje co do możliwości merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy.
Jak wynika treści § 49 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wskazać należy, że szacowanie wartości nieruchomości na podstawie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" odbywa się na zasadzie opisanej w art. 154 u.g.n., do którego odwołuje się z kolei § 49 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nieruchomością podobną w rozumieniu u.g.n. jest zaś nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W niniejszej sprawie nieruchomością podobną ze względu na jej przeznaczenie będzie zatem nieruchomość drogowa (jak wynika z właściwego m.p.z.p.), a jej wycena winna obejmować analizę rynku takimi nieruchomościami i uzyskanymi cenami transakcyjnymi.
Sąd zauważa, że zgodnie z § 49 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis ten należy stosować "odpowiednio" w sytuacji opisanej w § 49 ust. 4 rozporządzenia, który – jak wskazano – posługuje się pojęciem "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", a więc parametrem właściwym podejściu porównawczemu wyceny, w którym mowa o cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych (art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 i nast. rozporządzenia), a nie podejściu kosztowemu (art. 153 ust. 3 u.g.n., § 25 i nast. rozporządzenia), w którym parametr ten nie jest uwzględniany. Prowadzi to do wniosku, że odpowiednie stosowanie § 49 ust. 4 w zw. z
§ 49 ust. 2 rozporządzenia winno polegać najpierw na analizie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, w przypadku braku takich transakcji – na rynku regionalnym, a dopiero brak transakcji na rynku regionalnym uzasadnia – zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia – określenie wartości rynkowej uwzględniające przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tak zarysowana hierarchia etapów wyceny nieruchomości drogowej jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1663/20, oraz powołane tam wyroki – dostępny jw.).
Rację ma co do zasady organ odwoławczy, że pominięcie któregoś z etapów analizy cen transakcyjnych uzyskanych w obrocie nieruchomościami drogowymi stanowi o istotnej wadliwości całego operatu szacunkowego, tj. sporządzonego niezgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednak, wbrew kategorycznym twierdzeniom Wojewody, komentowane uchybienie nie miało tak drastycznego charakteru. Wskazać bowiem należy, że z treści ekspertyzy wynika, iż jej autorka wyjaśniła zasady wyceny nieruchomości przyjętym przez nią podejściem porównawczym, metodą porównywania parami (k. 9-11 operatu). Wskazała, że zanim przyjęła w procesie wyceny transakcje gruntów o przeznaczeniu przeważającym w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej (tj. gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym), dokonała ona analizy samej obecności w okresie dwóch lat wstecz transakcji nieruchomościami na rynku lokalnym (w mieście Golub-Dobrzyń) oraz na rynku regionalnym – tj. na terenie miast powiatowych województwa kujawsko-pomorskiego (k. 12 operatu). Skoro zatem z treści operatu wynika, że analizy takiej dokonano ale okazała się ona bezowocna, to zbyt daleko idące jest twierdzenie, że autorka w ogóle tej analizy zaniechała. W zaistniałej sytuacji, jeżeli w ocenie organu twierdzenie autorki operatu w tym zakresie jest niewiarygodne, winien on wezwać ją do rozwinięcia bądź co bądź lakonicznej informacji o braku przedmiotowych transakcji na rynku lokalnym i regionalnym, np. poprzez wykazanie dokumentów źródłowych lub zestawień, na podstawie których taki wniosek powzięła. Odróżnić należy sytuację, w której autor operatu szacunkowego w ogóle nie wypowiada się na temat koniecznego w świetle § 49 ust. 4 rozporządzenia, pierwszego etapu wyceny, od sytuacji, w której autor ten informuje o braku danych do przeprowadzenia analizy w zakresie obrotu nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), czym uzasadnia zastosowanie wyjątku z § 49 ust. 4 rozporządzenia. Skoro biegła utrzymuje, że brak było transakcji nieruchomości podobnych w analizowanym okresie dwóch lat wstecz na rynku lokalnym i regionalnym, to trudno zaakceptować zasadniczy zarzut Wojewody co do "braku wykazania analizy transakcji drogowych na rynku lokalnym i regionalnym". Analiza takich transakcji jest bowiem możliwa na istniejących danych, których istnienie z kolei neguje biegły. Jak wskazano, rozwinięcie tego stanowiska mogło być przedmiotem wezwania Wojewody w ramach uzupełnienia operatu szacunkowego, w szczególności wykazania rynku regionalnego nieruchomości drogowych .
Podobnie ocenić należy pozostałe dwie wytknięte wady operatu. Sąd zgadza się, że skoro ocenie organu administracyjnego podlega jasność, spójność i kompletność operatu szacunkowego, z wyłączeniem merytorycznych jego aspektów wymagających wiedzy specjalistycznej, to takie uchybienia, jak błędne wskazanie stanu nieruchomości na moment wyceny oraz niewyjaśnienie zmiennych ze wzoru, którym autor operatu posługuje się do wyliczenia konkretnych, mających znaczenie dla celu ekspertyzy wartości, wpływają na ogólną ocenę takiego operatu jako wiarygodnego środka dowodowego w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie są to jednak uchybienia na tyle poważne, by dyskwalifikowały one całkowicie przedłożony operat, a których sanowanie nie może dokonać się poprzez powzięcie dodatkowej, prostej przecież czynności procesowej przez organ odwoławczy w postaci wezwania autorki do wyjaśnienia niejasności tego operatu, czy tez jego uzupełnienia w zakresie budzącym zastrzeżenie organu.
W istocie, w myśl § 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o uwzględnia się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Prawdą jest również, że przedmiotowy operat uwzględnia stan wycenianej nieruchomości na dzień 27 stycznia 2020 r., podczas gdy datą wydania decyzji podziałowej jest data 30 grudnia 2019 r. W ocenie Sądu zbyt pochopnie organ odwoławczy kwalifikuje powyższe uchybienie jako wadę zasadniczą operatu, powodującą, że wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie organu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Bez wezwania autora operatu o wyjaśnienie, skąd wynika ww. rozbieżność i jaki ma ona ewentualny wpływ na wynik całej wyceny, nie da się prawidłowo ocenić charakteru wskazanego uchybienia. Zauważyć należy, że datę wydania decyzji podziałowej oraz datę określenia stanu nieruchomości dzieli niespełna miesiąc, co budzić może uzasadnione wątpliwości co do tego, czy powyższe uchybienie ma w ogóle wpływ na wycenę (czy doszło do takiej zmiany stanu nieruchomości, że wypacza ona przyjęty ostatecznie wynik wyceny). W tym zakresie organ winien samodzielnie pozyskać wyjaśnienia autora operatu. Nie da się wreszcie wykluczyć, że wskazane uchybienie było wynikiem omyłki autora operatu, co też przecież można zweryfikować poprzez prostą czynność procesową.
Powyższe uwagi w sposób oczywisty odnoszą się również do kwestii wyjaśnienia, na wezwanie organu, pochodzenia poszczególnych współczynników liczbowych użytych we wzorze w punkcie 3.3 operatu (str. 19), a w konsekwencji – uzupełnienia operatu w tym zakresie.
Jak wskazano, organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Organ orzekający w sprawie ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
O ile organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy, to stwierdzenie uchybień lub niejasności natury formalnej obliguje w pierwszej kolejności do wezwania biegłego do przedstawienia stanowiska wobec tych niejasności lub ewentualnie uzupełnienia operatu. Taka czynność procesowa mieści się zaś w zakresie kompetencji organu odwoławczego rozpoznającego sprawę ponownie i w sposób merytoryczny. Jak wcześniej wskazano z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), oraz katalogu rozstrzygnięć organu II instancji określonego w art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że zasadą jest, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie Wojewoda rozpoznający odwołanie ograniczył się do stwierdzenia trzech uchybień operatu i ocenił je jako dyskwalifikujące dla tego operatu, bez odebrania stanowiska jego autora w kwestii tych uchybień. W ocenie Sądu w tych warunkach nie może być zatem mowy o wystąpieniu przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., tj. o znacznym, istotnym braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, który uniemożliwiałby rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania Wojewoda w sposób nieuzasadniony przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na powzięte przez siebie wątpliwości co do treści operatu, które z powodzeniem, za pośrednictwem prostego środka procesowego (wezwanie), mógł samodzielnie wyjaśnić.
Należy też podkreślić, że postępowanie organu odwoławczego może być również ocenione jako niezgodne z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wywodzoną z art. 12 k.p.a. (zgodnie z którego § 1 "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"). W niniejszej sprawie Wojewoda wydał już drugie rozstrzygnięcie kasacyjne w sprawie z wniosku sprzeciwiających się o ustalenie odszkodowania, zasadniczo opierając je o ten sam motyw co poprzednio, a który – jak wynika z powyższych rozważań, nie stanowi dostatecznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uchylanie się od obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w tym zastosowania dostępnych organowi II instancji instrumentów procesowych, prowadzi do nieuzasadnionego odwleczenia w czasie ostatecznego merytorycznego rozpoznania sprawy w sposób merytoryczny. Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje również fakt, że opinia biegłego ma ograniczony do roku okres ważności (art. 156 ust. 3 u.g.n.).
Z powyższych względów Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wyartykułowany w rozpoznawanym sprzeciwie.
Pozostałe zarzuty nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej toczącej się ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną, a nadto nie są zasadne. Brak poinformowania strony postępowania o możliwości zgłoszenia przedmiotowego operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem weryfikacji jego poprawności w trybie art. 157 u.g.n., jak i brak pouczenia strony o możliwości złożenia kontroperatu względem operatu sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania, nie stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu polega na zapewnieniu jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego na każdym etapie tego postępowania, a w szczególności przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zasada ta, podobnie jak zasada informowania stron z art. 9 k.p.a. nie polega na udzielaniu stronie postępowania administracyjnego porad prawnych co do możliwości powzięcia konkretnych czynności procesowych w celu zwiększenia prawdopodobieństwa uzyskania korzystnego dla tej strony wyniku sprawy.
Również nieprzeprowadzenie przez Wojewodę dowodu z urzędu poprzez pozyskanie dodatkowego operatu szacunkowego, czy też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie może być na tym etapie postępowania poczytywane jako uchybienie procesowe, skoro organ rozpoznający sprawę opiera się przede wszystkim na operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania, a dopiero wykazanie niedających się usunąć wad takiej opinii (czego w niniejszej sprawie Wojewoda nie uczynił) otwiera drogę do pozyskania nowego operatu. Również do decyzji organu pozostaje, czy przedłożony operat ma niejasności tego rodzaju, które wymagają specjalistycznej oceny prawidłowości całego operatu w trybie art. 157 u.g.n. W niniejszej sprawie kwestia ta jest jeszcze przedwczesna (organ odwoławczy winien najpierw ocenić przedłożony operat z uwzględnieniem jego uzupełnienia dokonanego przez autorkę operatu).
Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie odpowiadające treści powyższego przepisu.
Niesprecyzowanie w pouczeniu o przysługującym środku zaskarżenia adresu siedziby Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, czy też jej toruńskiej delegatury, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu, albowiem adresy obu jednostek są powszechnie dostępne, a wniesienie środka odwoławczego do któregokolwiek z nich wywołuje ten sam skutek w postaci wniesienia go do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Delegatura jest jedynie jednostką pomocniczą organu działającą na rzecz i w imieniu Wojewody (vide: art. 14 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 190).
Sytuacja opisana w art. 64c § 3 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady kierowania sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu. Hipoteza tego przepisu zapewnia stronie prawo do sądu również w sytuacji, w której strona z jakichś powodów skieruje, w przepisanym dla tego środka zaskarżenia terminie, sprzeciw bezpośrednio do tego sądu. Przepis ten nie kreuje alternatywnego trybu wnoszenia sprzeciwu do sądu administracyjnego, o którym strona winna być pouczana zgodnie z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną
i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania tj. wpisu od sprzeciwu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.