II SA/Bd 1602/21

II SA/Bd 1602/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka
Leszek Tyliński /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2360/22 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu [...] lipca 2021r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie M. i W. Z. (dalej: strona, skarżący) budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie W., gmina B.. Do zgłoszenia dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzy egzemplarze projektu budowlanego oraz decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, udzielającą pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.
2. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. Starosta [...] wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm. – dalej "p.b.") organ stwierdził, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu sołectwa Wądzyń oraz narusza inne akty prawa miejscowego, jak również inne przepisy, tj. zakaz ustanowiony w § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 listopada 2017r., nr XXXVIII/656/17 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urząd. Woj. Kuj.-Pom. Z 2017r., poz. 4982 – dalej "uchwała Sejmiku").
3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że złożone przez nich zgłoszenie wymagało uzupełnienia, wskazującego na spełnienie przez nich warunków zabudowy zagrodowej opisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienie warunku przewidującego wyjątek od zakazu zabudowy wprowadzonej uchwałą Sejmiku. Skarżący zarzucili, że nie mieli możliwości uzupełnienia zgłoszenia, w związku z bardzo szybkim terminem wydania zaskarżonej decyzji. Wskazali, że działka nr [...] jest częścią prowadzonego przez nich od 1996r. gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,90 ha zlokalizowanego w całości we wsi W., gmina B.. Poważna większość terenu gospodarstwa rolnego (ponad 7 ha) została przez skarżących zalesiona, a lasy te stanowią obecnie strefy ochronne opisane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.. Skarżący wskazali, że prowadzą w sołectwie W., od wielu lat, racjonalną gospodarkę rolną i leśną a planowany zgłoszony wielofunkcyjny i ekologiczny budynek, w ramach dopuszczalnej prawem zabudowy zagrodowej, jest jej koniecznym elementem. Nie bez znaczenia w ich ocenie jest również fakt, że nie planują na przedmiotowej działce dodatkowej, szerokiej zabudowy technicznej/magazynowej poza ewentualnym niewielkim – do 35 m˛ - budynkiem do obsługi szkółki leśnej, a powierzchnię tego terenu będą sukcesywnie dolesiać rodzimymi gatunkami liściastymi – buk, brzoza, dąb.
W ocenie skarżących, planowane przez nich zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania także dlatego, że spełnia wymóg oddalenia zabudowy od linii brzegowej jeziora na min. 40 m. Natomiast w odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu strona podniosła, że planowana przez nich zabudowa zagrodowa na terenie działki nr [...] objęta jest wyjątkiem od przepisu § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku, który co do zasady wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów m.in. jezior. Wyjątek dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący uważają, że planowana budowa zagrodowa jest obiektem służącym kontynuacji prowadzonej przez nich od ponad dwóch dekad racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej.
4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2021r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przywołał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że działka na której inwestycję zaplanowali skarżący, położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy ustanowionego uchwałą Sejmiku. W myśl § 5 pkt 7 tej uchwały na obszarze OChK Doliny Drwęcy, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Dalej organ wskazał, że planowana przez skarżących inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego a nie gospodarczego, funkcjonalnie powiązanego z prowadzoną gospodarką rolną lub leśną, co w konsekwencji powoduje, że nie jest zasadny zarzut, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej w rozumieniu § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku.
Odnosząc się do zarzutu możliwości realizacji zaplanowanej budowy jako zabudowy zagrodowej, dozwolonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXI/126/04 Rady Gminy Bobrowo z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu sołectwa Wądzyń (Dz. Urzęd. Woj. Kuj.-Pom. z 2005r. Nr 17, poz. 258), dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "RP", na którym położona jest działka nr [...], ustala się przeznaczenie uzupełniające - budownictwo zagrodowe z możliwością modernizacji i przekształceń w kierunku działalności agroturystycznej. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 6 lit. d) powyższego planu, wprowadza obowiązek oddalenia zabudowy od granicy linii brzegowej jeziora minimum 40 m. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) przez zabudowę zagrodową rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wyjaśnił, że o zabudowie zagrodowej można mówić, gdy budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym oraz usytuowany zostaje na jednym podwórzu wraz z budynkami gospodarczymi i inwentarskimi. W rozpatrywanej sprawie planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na niezabudowanej działce o pow. 0,77 ha, stanowiącej - zgodnie z oświadczeniem skarżących - część prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Budynek zaprojektowano w odległości 40,38 m od linii brzegowej J. W.. Z oświadczenia skarżących zawartego w odwołaniu "nie planujemy na przedmiotowej działce dodatkowej, szerokiej zabudowy technicznej/magazynowej poza ewentualnym niewielkim -do 35 m2 - budynkiem do obsługi szkółki leśnej, a powierzchnię tego terenu będziemy sukcesywnie dolesiać rodzimymi gatunkami liściastymi - buk, brzoza i dąb" organ wywiódł, że zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest przez skarżących zaplanowany jako funkcjonalny element zespołu budynków zabudowy zagrodowej.
5. W skardze do Sądu strona reprezentowania przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; dopuszczenie dowodu z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r. Wójta Gminy B. na okoliczność prowadzenia przez skarżących działalności w zakresie produkcji rolnej i leśnej na terenie Gminy B., pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...], zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...] oraz mapy-projektu zagospodarowania terenu (działki nr [...]) na okoliczność wyrażenia akceptacji przez organy władzy publicznej przed dokonaniem przez skarżących zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] planowanej przez nich inwestycji.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6, 7, 7b, 8, 77 § 1 k.p.a. gdyż organy I i II instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących oraz wcześniej podjętymi decyzjami odnośnie możliwości realizacji przez skarżących planowanej inwestycji na działce nr [...];
- naruszenie art. 24 ust.1 pkt 8) ustawy o ochronie przyrody poprzez brak ustalenia czy rzeczywiście w sprawie będącej jej przedmiotem nie zaistniał przypadek uzasadniający zastosowanie przewidzianego w nim wyjątku od zakazu budowy;
- dokonanie błędnej interpretacji przepisu § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku w zakresie wyłączenia z zakazów budowy obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej na działce nr 112 oraz naruszenie § 4 pkt 4) tej uchwały poprzez brak odniesienia się do treści dokumentu planistycznego w postaci uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu sołectwa Wądzyń;
- naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich niezastosowanie;
- naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
7. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie W., gmina B..
Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm. – dalej "p.b.") inicjuje uproszczone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 30). Do postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Specyfika postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia, że instytucja ta w rezultacie szczególnego charakteru uregulowania, powoduje, że nie mają do niej zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe (wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn.. akt II OSK 197/05).
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych otwiera bieg terminu prawa materialnego na dokonanie oceny zgodności z prawem opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 zdanie trzecie p.b.).
W myśl natomiast art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
- zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
- roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
8. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lipca 2021r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie M. i W. Z. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zlokalizowanej w obrębie W., gmina B.. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. Starosta [...] wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Wojewoda rozpatrując odwołanie skarżących podzielił stanowisko Starosty, że planowana inwestycja narusza zakaz ustanowiony w § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku, gdyż inwestycja zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, ponadto narusza również ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu sołectwa W., bowiem projektowany budynek nie stanowi budownictwa zagrodowego.
Dokonując analizy przedłożonego projektu budowlanego, zapisów uchwały Sejmiku oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu sołectwa W., Sąd podziela stanowisko organów. W szczególności wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że zostały spełnione wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od jeziora, polegające na możliwości usytuowania obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej i leśnej (§ 5 pkt 7 uchwały Sejmiku).
Zgodnie z treścią § 5 pkt 7 uchwały sejmiku, na Obszarze OChK Doliny Drwęcy, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne
* z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W powyższym zapisie przewidziane zostały odstępstwa od wyrażonego w niej zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych, a więc także od jeziora. W sprawie nie jest kwestionowane, że obiekt planowany do realizacji przez skarżących nie jest zaliczany do urządzeń wodnych, a skarżący nie prowadzą i nie planują rozpoczęcia prowadzenia na nieruchomości działalności rybackiej. Spór dotyczy zatem uznania planowanej inwestycji skarżących jako realizacji obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej. W zasadniczej części skargi pełnomocnik strony skarżącej koncentruje swoją argumentację, że planowana inwestycja w postaci domu jednorodzinnego będzie stanowiła zaczątek budowy zagrodowej i będzie służył prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze w pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody za racjonalną gospodarkę rolną należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Jest to gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa. Obszar chronionego krajobrazu, według art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Ponadto w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Groźba bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych, stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto z przepisów ustawy o lasach wynika, że przez gospodarkę leśną należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Natomiast trwale zrównoważona gospodarka leśna, to działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.
Ze znajdującego się w aktach sprawy zgłoszenia oraz projektu budowlanego wynika, że dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego. Na etapie odwołania oraz w skardze strona wskazała, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej, a planowana inwestycja w postaci domu jednorodzinnego będzie stanowiła zaczątek budowy zagrodowej. Strona skarżąca nie sprecyzowała jednak, w jaki sposób planowana budowa budynku mieszkalnego akurat w pasie 100 od linii brzegowej jeziora miałaby przyczynić się do racjonalizacji tego rodzaju gospodarki rolnej lub leśnej. Zdaniem Sądu brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że tylko lokalizacja takiego budynku w miejscu wskazanym przez skarżących zapewni możliwość prawidłowego prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej, tym bardziej, że jak wskazują sami skarżący na terenie gminy B. posiadają od wielu lat gospodarstwo rolne i leśne, obejmujące nieruchomości o łącznej powierzchni ponad 12 ha. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu pod pojęciem "racjonalna gospodarka rolna" należałoby rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze." (M. A. Król, Racjonalna gospodarka rolna na obszarach objętych prawnymi formami ochrony przyrody, "Studia luridica Agraria" t. IX, red. S. Prutis, Białystok 2011 r., s. 320). W judykaturze przyjmuje się zatem, że wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej, ale tylko takiej, która jest racjonalna. Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Wszelkie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej, co w tym kontekście oznacza, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej należy rozumieć wyłącznie obiekty funkcjonalnie z nią związane służące do prowadzenia nowoczesnej przemyślanej i efektywnej gospodarki. Wzniesienie budynku mieszkalnego nie jest funkcjonalnie związane z możliwością prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, nie będzie miało wpływu na możliwość prowadzenia takiej gospodarki, co oznacza, że może on znajdować się poza pasem 100 m. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak wynika z orzecznictwa w pojęciu prowadzenia "racjonalnej gospodarki rolnej" co do zasady nie mieszczą się budynki mieszkalne, a mogą to być wyłącznie budynki przeznaczone do prowadzenia wskazanego rodzaju produkcji (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1360/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Bk 494/11). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2366/17 pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie obejmuje swoim zakresem budynku mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym lecz tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, które są funkcjonalnie powiązane z prowadzoną gospodarką rolną i to w pasie ochronnym danej rzeki, np. wiata na siano. Ponadto zdaniem Sądu omawiany budynek nie może być także zaliczony do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki leśnej ponieważ przez obiekty służące racjonalnej gospodarce leśnej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki.
9. Odnosząc się do argumentacji o możliwości realizacji zaplanowanej budowy budynku jednorodzinnego jako zabudowy zagrodowej (jak wskazano w skardze zaczątek tej zabudowy), dozwolonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "RP", na którym położona jest działka nr [...], ustala się przeznaczenie uzupełniające - budownictwo zagrodowe z możliwością modernizacji i przekształceń w kierunku działalności agroturystycznej. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 6 lit. d) powyższego planu, wprowadza obowiązek oddalenia zabudowy od granicy linii brzegowej jeziora minimum 40 m. Planowana inwestycja ma znajdować się w odległości 40,38 m od linii brzegowej jeziora.
Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Taka zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.
Jak wynika również z orzecznictwa nie można pomijać, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Według tego poglądu nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). (por. wyrok NSA z dnia 08 listopada 2017r. sygn. II OSK 2860/16).
W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn.. akt II OSK 1723/06). Trafnie w skardze wskazano, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 04 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1536/07.
Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy. Jak wynika z akt sprawy na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji skarżący w odwołaniu w sposób jednoznaczny wskazali, że nie planują na przedmiotowej działce dodatkowej, szerokiej zabudowy technicznej/magazynowej poza ewentualnym niewielkim - do 35 m2 - budynkiem do obsługi szkółki leśnej, a powierzchnię tego terenu będą sukcesywnie dolesiać rodzimymi gatunkami liściastymi - buk, brzoza i dąb. Na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazywali również, że na terenie gospodarstwa rolnego znajdują się lub będą znajdowały się budynki inwentarskie czy budowle związane z prowadzonym gospodarstwem. W kontekście powyższego zasadna jest tez organu odwoławczego, że zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest przez skarżących zaplanowany jako funkcjonalny element zespołu budynków zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, że skarżący w kontrolowanej sprawie na żadnym etapie postepowania nie wykazali funkcjonalnego związku pomiędzy planowaną inwestycją, a już funkcjonującym gospodarstwem rolnym.
10. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja została wydana w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem jego zasad i instytucji, w związku z czym Sąd nie postrzega, aby kontrolowane postępowanie wskazywało na naruszenie przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w kontrolowanym postępowaniu prowadzącym do wydania kontrolowanego aktu działające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu organy wyczerpująco zebrały i zbadały materiał dowodowy w sprawie. Treść kontrolowanej decyzji spełnia przesłanki, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie jest zbyt skrótowe ani arbitralne, posiada prawidłową podstawę prawną, a nadto jest jasno sformułowanie w związku z czym w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej w art. 8 k.p.a. W konsekwencji organ I instancji zasadnie w oparciu o przepis art. art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. stwierdził, że planowana budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu sołectwa Wądzyń oraz narusza § 5 pkt 7 uchwały Sejmiku.
11. Końcowo wskazać należy, że Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. a contrario oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Zgodnie z ww. przepisem, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą jest, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i nie może prowadzić w postępowaniu sądowym do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgłoszone dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wobec kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy ich przeprowadzenie należało uznać za zbędne.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
Na podstawie art. 15zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs? ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 17 lutego 2022r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.