II SA/Bd 16/22

II SA/Bd 16/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 60/23 - Wyrok NSA z 2025-11-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. D., B. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem"), na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zwanej w skrócie "u.g.n."), decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako część działki nr [...], obręb 30 o pow. 0,8047 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] B/00064276/8.
Organ podniósł, że wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. M. M. D. i B. J. U. wystąpili o zwrot nieruchomości o pow. 0,3216 ha, parceli 1429/94, stanowiącej aktualnie część działki nr [...], obręb 30, zapisanej w księdze wieczystej [...], położonej w B. przy ul. [...]. Organ ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi A. P. z d. Z. II voto D. uprzedniej właścicielki nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [...] - zatem posiadają przymiot strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Prezydent ustalił, iż ww. nieruchomość położona jest w granicach dzisiejszej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], która według KW nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Koncernu Naftowego [...] S.A. w P..
Odnosząc się do kwestii wywłaszczenia nieruchomości organ I instancji wskazał, iż postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z roku 1952) zwanego dalej "dekretem" oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26 poz. 234 i Nr 52 poz. 482) zwanego dalej "rozporządzeniem". Wnioskodawcą wywłaszczenia była Centrala P. N. P. P. W. w W. Biuro Wojewódzkie B.. Wnioskodawca, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu na nabycie, pod rozbudowę istniejącego składu, nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] od Nr [...] do Nr [...] o łącznej pow. 12.171 m˛. Celem wywłaszczenia wskazanych we wniosku działek była konieczność rozbudowy istniejącego składu naftowego nr [...] w B., przy Flisackiej 19, dla usprawnienia dystrybucji produktów naftowych miasta i całego obszaru województwa bydgoskiego. Postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B., Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia [...] sierpnia 1952 r., L.dz.S.A.II-42/15/52, na mocy którego doszło do wywłaszczenia - odjęcia prawa własności z dniem [...] czerwca 1952 r. nieruchomości o ogólnej powierzchni 1 ha 2171m˛ położonych w B. przy ul. Flisackiej 21-31. Wywłaszczeniem została objęta m.in. nieruchomość należąca do A. P. (obszar 3216 m˛, parcela 1429/94, zapisana w kw. C. tom 1 karta 23).
Mając na względzie zakończenie postępowania wywłaszczeniowego B. P. O. P. N. "CPN" (dawniej: C. P. N. - P. W. w W.-B. W. w B.) wnioskiem z [...] października 1962 r. wystąpiło o odłączenie z Kw wywłaszczonych nieruchomości w tym m.in. z księgi wieczystej kw nr [...] (dawniej C. tom l wykaz 23) działki [...] o obszarze 0.32.46 ha (dawniej działki [...] o obszarze 0.3216 ha), sporządzenie dla wywłaszczonych działek jednej wspólnej księgi wieczystej i wpis jako właściciela Państwa [...] z przeznaczeniem B. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" w B.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1962 r. Sąd Powiatowy Wydział Ksiąg Publicznych w B. postanowił m.in. wpisać w księdze wieczystej kw nr [...] w dziale I - oznaczenie nieruchomości: działkę nr 2972/94 oraz odłączyć wywłaszczoną działkę nr [...] do księgi wieczystej kw nr [...], wpisać w księdze wieczystej Kw nr [...] w dziale II-Właściciel "Skarb Państwa-Bydgoskie P. O. P. N. "C.P.N. Przedsiębiorstwo Państwowe w B." na podstawie orzeczenia Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium W.R.N. w B. z dnia [...] sierpnia 1952 r. - L.dz. S.A.II-42/15/52- zd nr 9- wpisano dnia [...] grudnia 1962 r.
Prezydent [...] października 2020 r. dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż działka nr [...] od strony kanału B. stanowi nieruchomość porośnięta trawą, na jej granicy w płocie ogradzającym nieruchomości zajęte przez spółkę [...] zlokalizowana została brama pożarowa. Nieruchomość stanowi pozostałości po bazie paliwowej. Zbiorniki uprzednio znajdujące się na jej terenie zostały zlikwidowane.
Prezydent ustalił ponadto (w oparciu o odpis księgi wieczystej nr [...] z [...] października 1997 r., oraz badanie treści księgi wieczystej [...], że prawo użytkowania wieczystego przysługujące poprzednikowi prawnemu Spółki akcyjnej [...] - C. w B. zostało ujawnione w treści księgi wieczystej w dniu [...] lutego 1992r. w oparciu o decyzję Wojewody B. z dnia [...] listopada 1991 r.
Wobec powyższego Prezydent stwierdził, że zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n. tzn. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed [...] stycznia 1998 r.) wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie jest zatem możliwy zwrot nieruchomości, przy czym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie o zwrot nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.
Spełnienie przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. w ocenie Prezydenta stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucili brak zbadania akt księgi wieczystej celem ustalenia w jakiej konkretnie dacie doszło do ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Wytknęli, że w oględzinach brała udział jako przedstawiciel spółki [...] S.A. osoba, która nie przedstawiła stosownego umocowania.
Odwołujący wskazali ponadto, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa [...] oraz B. Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" w B., co stanowi odpowiednik Skarbu Państwa oraz Przedsiębiorstwa Państwowego czy też spółki w której Skarb Państwa wykonuje uprawnienia właścicielskie. Nie doszło zatem do rozporządzenia wywłaszczonym prawem na rzecz osoby trzeciej, prawo to pozostawało w tych samych rękach od momentu wywłaszczenia co najmniej do momentu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. do [...] stycznia 1998 r.
Odwołujący podnieśli również, że art. 229 u.g.n. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku ustanowienia praw użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie prawo to powstało na skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z dniem [...] grudnia 1990 r., wobec czego art. 229 u.g.n. nie może mieć zastosowania.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda K. – P. decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda podzielił ustalenia Prezydenta, że doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] wywłaszczona nieruchomość położona jest aktualnie w granicach działki nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Koncernu Naftowego [...] S.A. w P.. Podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego stanowiła decyzja Wojewody B. z [...] listopada 1991 r., natomiast ujawnienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz PKN [...] S.A. nastąpiło [...] lutego 1992 r.
Wobec tego zdaniem Wojewody zostały spełnione przesłanki art. 229 u.g.n.
Zdaniem Wojewody nie ma znaczenia brak w aktach decyzji Wojewody B. z [...] listopada 1991 r. stanowiącej podstawę ww. wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Z zapisów księgi wieczystej wynika bowiem zarówno podstawa jak też data dokonania wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz PKN [...].
Zdaniem Wojewody bez znaczenia jest, że spółka będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] stycznia 1998 r. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego, gdyż osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W świetle treści art. 229 u.g.n. nie ma także znaczenia, w jaki sposób (na mocy decyzji czy w drodze umowy) prawo wieczystego użytkowania zostało ustanowione.
Wojewoda podtrzymał także stanowisko, że w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 229 u.g.n. bezcelowe jest badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W skardze do sądu M. D. i B. U. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji:
1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a mianowicie niezebranie dokumentów z akt księgi wieczystej [...] a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie czy został spełniony cel wywłaszczenia, a jeżeli nie, to czy wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych organów obu instancji o ustalenia protokołu z oględzin nieruchomości, podczas gdy protokół ten został sporządzony w sposób nieprawidłowy – zawiera stwierdzenia, które nie wynikają z przebiegu oględzin ani z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto w oględzinach uczestniczyła osoba nieuprawniona – nieposiadająca pełnomocnictwa;
II. naruszenie przepisów postępowania materialnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego orzeczenia tj. art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości oraz że przepis ten ma zastosowanie niezależnie od tego na rzecz jakiego podmiotu nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego a także pomimo tego, że organ ustanawiający prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowaniu spadkobiercom wywłaszczonej A. D.
- a w konsekwencji niezastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. i niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarżących pomimo braku spełnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia.
W uzasadnieniu Skarżący podtrzymali argumentację prezentowaną w odwołaniu o decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Istotą sprawy jest jednakże wykładnia art. 229 u.g.n., przesądzająca w szczególności o zakresie postępowania dowodowego, które powinno być przeprowadzone przez organ.
Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Z przepisu art. 229 u.g.n. wynika jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają więc zastosowania. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Należy zauważyć, że powyższe stanowisko Sądu odpowiada jednolitemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. I OSK 1664/21 oraz wskazane tam orzecznictwo NSA, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest zatem ustalić, czy nie została spełniona przesłanka negatywna wykluczająca możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o której mowa w art. 229 u.g.n. Ustalenia te mogą dotyczyć wyłącznie takich okoliczności prawnych jak: czy nie doszło do sprzedaży albo ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r. Natomiast w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie może ustalać i badać przesłanek dotyczących powstania prawa użytkowania wieczystego i jego wpisu do księgi wieczystej.
W świetle powyższego niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poprzestanie przez organ na badaniu treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, bez badania akt tej księgi wieczystej jak też zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zapewnienia spadkobiercom wywłaszczonej A. D. możliwości udziału w postępowaniu w którym doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Organy administracji, które są właściwe w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie tylko nie są, ale i nie mogą ustalać i badać okoliczności i trybu ustanowienia prawa użytkowana wieczystego. Jedyną okolicznością, którą organ zobowiązany jest zbadać to data powstania i wpisania do księgi wieczystej użytkowania wieczystego. Jeżeli prawo użytkowania wieczystego powstało i zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r, to została spełniona ustawowa przesłanka z art. 229 u.g.n., którą organ zobowiązany jest przestrzegać, albowiem norma wynikająca z przepisu art. 229 ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. ww. wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. I OSK 1664/21).
Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości jasno wynika, że jest ona obecnie w użytkowaniu wieczystym [...] Koncernu Naftowego [...] Spółka Akcyjna w P. (k. 27-28 akt organu odwoławczego). Z treści odpisu księgi wieczystej KW 64276 dotyczącej prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej działki nr [...] (k. 171- 172 akt organu I instancji) wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz C. P. N. O. D. w B., "na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...] listopada 1991 r. k.29-30 w kw nr [...] – wpisano dnia [...] lutego 1992 r.". Do tej samej działki odnoszą się wpisy księgi wieczystej [...] (k. 31 akt organu odwoławczego), w której jako podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego wskazano również decyzję Wojewody B. z [...] listopada 1991 r. oraz wskazano, że dokument ten stanowi karty 29-30 księgi wieczystej [...] (k. 27 akt organu odwoławczego)
W przedmiotowej sprawie zatem prawidłowo organ ustalił, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości powstało i zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Niezasadny przy tym jest zarzut dotyczący sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Artykuł 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem [...] stycznia 1998 r. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego; prawo takie powinna mieć osoba trzecia (por. wyrok NSA z 10 maja 2022r. sygn. I OSK 1664/21).
Wbrew stanowisku Skarżących z art. 229 u.g.n. nie wynika także wymóg aby podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, był taką osobą trzecią, która w żaden sposób nie jest powiązana z Państwem czy Skarbem Państwa – czy to poprzez okoliczność że organ Państwa jest założycielem danego podmiotu czy też jego udziałowcem.
Powyższe skutkuje także niezasadnością zarzutu odnoszącego się do ustaleń organu odnośnie obecnego stanu nieruchomości - sposobu jej wykorzystania (oględziny nieruchomości). Jak wyżej wskazano spełnienie przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego i wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie doszło do ustalenia, że spełnione są przesłanki z art. 229 u.g.n. Ewentualne uchybienia dotyczące przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie mogły mieć zatem wpływu na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.