II SA/Bd 158/24

II SA/Bd 158/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 122
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Ś., działając na podstawie art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.o.") decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] odmówił M. C. - Gospodarstwo Rolne M. C. (tj. Skarżącej) dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w kwocie [...]zł.
Wójt stwierdził, że Skarżąca posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego, miała zawartą z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, a młodociany pracownik [...] sierpnia 2023 r. zdał egzamin uzyskując świadectwo potwierdzające kwalifikacje w zawodzie rolnik. Wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika wraz z dokumentami potwierdzającymi spełnienie warunków przyznania dofinansowania Skarżąca złożyła [...] września 2023 r. tj. z zachowaniem terminu 3 miesięcy od zdania egzaminu przez młodocianego pracownika. Skarżąca nie przekroczyła także limitu pomocy de minimis
Wójt wskazał, że pomimo to nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego dofinansowania ze względu na wykorzystanie z dniem [...] października 2023 r. krajowego limitu skumulowanej kwoty pomocy de minimis w rolnictwie w wysokości [...] euro (Monitor [...] z 2023 r. poz. 1083).
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Kolegium wskazało, że dotyczący zasad przyznawania dofinansowania art. 122 ust. 11 u.p.o. odsyła do zasad udzielania pomocy w rolnictwie określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 352, str. 9 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1408/2013). Zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć [...] EUR w okresie trzech lat podatkowych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. rozporządzenia . Łączna kwota pomocy de minimis przyznanej w okresie trzech lat podatkowych przez państwo członkowskie przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie podstawowej produkcji produktów rolnych nie może przekroczyć górnego limitu krajowego określonego w załączniku I. Pomoc de minimis uznaje się za przyznaną w dniu, w którym przedsiębiorstwo uzyskuje prawo otrzymania takiej pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym, niezależnie od terminu wypłacenia pomocy de minimis temu przedsiębiorstwu (art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr [...]). Dodatkowo, jeżeli z powodu udzielenia nowej pomocy de minimis zostałyby przekroczone pułapy de minimis, górny limit krajowy lub górny limit sektorowy, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a, nowa pomoc nie może być objęta przepisami niniejszego rozporządzenia (art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr [...]).
Na podstawie art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr [...] państwo członkowskie przyznaje nową pomoc de minimis zgodnie z rozporządzeniem dopiero po upewnieniu się, że nie podniesie ona całkowitej kwoty pomocy de minimis przyznanej danemu przedsiębiorstwu do poziomu przekraczającego odnośne pułapy, górny limit krajowy i górny limit sektorowy, o których mowa w art. 3 ust. 2, 3 i 3a, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym rozporządzeniu są przestrzegane.
W ocenie Kolegium, z uwagi na przekroczenie górnego limitu krajowego, po dacie jego przekroczenia pomoc de minimis nie mogła zostać już przyznana żadnemu producentowi rolnemu. Kolegium wskazało, że [...] października 2023 r. w Monitorze [...] pod poz. 1173 ogłoszono obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2023 r., w którym na podstawie art. 31a ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 702) w pkt 2 lit. a ogłoszono, że wysokość wykorzystanego krajowego limitu skumulowanej kwoty de minimis na dzień [...] października 2023 r. wynosi w rolnictwie [...] euro, co odpowiada 100 % trzyletniego krajowego limitu skumulowanej pomocy de minimis wskazanego w pkt 1 lit. a obwieszczenia. Wobec tego, z uwagi na osiągnięcie przez [...] krajowego limitu pomocy de minimis w rolnictwie pomoc z tytułu złożonych wniosków o pomoc de minimis – w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w zawodzie rolnik, nie mogła już być udzielona.
Odnośnie podnoszonego zarzutu zwlekania z wydaniem decyzji Kolegium wskazało, że Skarżąca w tym zakresie mogła wnieść ponaglenie do organu wyższego stopnia, jednakże z tej możliwości nie skorzystała.
W skardze do sądu M. C. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta.
Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucono:
1) naruszenie art. 122 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.p.o. oraz w zw. z art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/2013 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że datą przyznania pomocy publicznej jest data wydania decyzji przez organ administracji publicznej posiadającej przymiot ostateczności, podczas gdy datą przyznania pomocy jest data spełnienia przesłanek jej uzyskania skoro decyzja określona w art. 122 ust. 6 u.p.o. ma charakter decyzji związanej i w istocie potwierdza prawo do uzyskania dofinansowania, które strona uzyskała z mocy prawa,
2) naruszenie art. 122 ust. 11 u.p.o. w zw. z art. 3 ust. 7 w zw. z ust. 3 i ust. 5 oraz w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1408/2013 poprzez będące skutkiem błędnej wykładni przyjęcie, że przepisy prawa wspólnotowego określające górny limit krajowy pozwalają na odmowę przyznania stronie pomocy publicznej co do które nabyła prawo przed przekroczeniem przez państwo członkowskie tego limitu, podczas gdy z treści przepisów wspólnotowych taki wniosek nie wynika, natomiast zestawienie ich z przepisami art. 2 oraz art. 78 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stosowanymi w drodze prokonstytucyjnej wykładni na potrzeby stosowania prawa bezpośrednio na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że zastosowana przez organy administracji publicznej wykładnia prowadzi do ograniczenia konstytucyjnych praw jednostki sprzecznie z zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym ochrony praw nabytych, dwuinstancyjności postępowania oraz prawa do sądu,
3) naruszenie art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w obu instancjach w sposób sprzeczny z określonymi w tym przepisie zasadami poprzez wydanie decyzji administracyjnych w takich datach, aby formalnie możliwym było powołanie się na przekroczenie górnego limitu krajowego, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 1408/2013, mimo okoliczności, że limit ten jest limitem ciągłym i odnawialnym każdego roku z dniem 1 stycznia, czego efektem był skutek w postaci sankcjonowania utraty przez stronę przyznanego jej przez prawo krajowe oraz unijne oraz istniejącego w dacie składania wniosku uprawnienia,
4) naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego polegający na zaniechaniu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, mimo że nie zostały spełnione ku temu przesłanki, o których mowa w przepisach k.p.a.,
5) naruszenie art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wystosowania do strony informacji o przesłankach udzielenia pomocy, które organ uważa za niespełnione i brak pouczenia strony o okoliczności, że przyznanie pomocy (co w ocenie organu następuje dopiero w dniu ostateczności decyzji) nie jest możliwe w 2024 r. pod warunkiem, że decyzja zostanie wydana w tej dacie, a w konsekwencji brak pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania na czas do [...] stycznia 2024 r. tj. do odnowienia limitu krajowego,
6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo że ta powinna podlegać uchyleniu w toku kontroli instancyjnej.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że przekroczenie limitu krajowego pomocy de minimis nastąpiło w okresie 30 października - [...] grudnia 2023 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że jednej strony organ pierwszej instancji zamiast wydać decyzję niezwłocznie, co skutkowałoby wydaniem jej przed przekroczeniem limitu krajowego, wydał ją dopiero 2 miesiące pod złożenia wniosku, już po przekroczeniu limitu krajowego. Z drugiej strony organ odwoławczy wydał decyzję niezwłocznie po wpływie odwołania, przed końcem roku, co spowodowało, że górny limit krajowy, który ulegał odnowieniu od [...] stycznia 2024 r., w przypadku Skarżącej odnowiony nie został i w ten sposób została ona pozbawiona dofinansowania.
Skarżąca zauważyła, że gdyby wniosek został złożony w ostatnim dniu przysługującego jej 3 – miesięcznego terminu tj. z końcem listopada 2023 r, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że przynajmniej organ drugiej instancji orzekałby już po [...] stycznia 2024 r., zatem w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny uległby takiej zmianie, że nie istaniałby negatywna przesłanka przyznania dofinansowania, którą miałby być wyczerpany limit krajowy pomocy de minimis. Limit uległby bowiem odnowieniu stosownie do mechanizmu ciągłości wskazanego w art. 3 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia 1408/2013.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do rozwiązania proponowanego przez Skarżącą wnioski złożone w danym roku, po przekroczeniu limitu pomocy de minimis maiłaby być rozpatrywane w roku następnym (tj. po odnowienie limitu pomocy), co miałoby ten skutek, że wnioski składane w owym roku następnym (w przedmiotowej sprawie – w roku 2024) nie zmieściłby się w limicie na ten rok (tj. na rok 2024) z tego powodu, że część limitu została wykorzystana na wypłatę pomocy wnioskowanej w poprzednim roku (w przedmiotowej sprawie – wnioskowanej w roku 2023 r.). Taki mechanizm nie został przewidziany w przepisach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Istotne w sprawie jest określnie momentu i sposobu nabycia uprawnienia do dofinansowania kosztów kształcenia pracownika w celu przygotowania zawodowego.
Warunki nabycia tego uprawnienia określają przede wszystkim przepisy ustawy – Prawo oświatowe.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 u.p.o. pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:
a. w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle,
b. w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy;
3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1.
Stosownie zaś do art. 122 ust. 6 dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1.
Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (art. 122 ust. 7 zd. 1 u.p.o.), przy czym do wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć dokumenty określone w art. 11 ust. 7 zd. 2 u.p.o.
Zgodnie z art. 122 ust. 11 u.p.o. dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, udzielane podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 702), stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 1) lub rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 9).
Ze wskazanych przepisów wynika, że nabycie prawa do dofinansowania kosztów kształcenia pracownika w celu przygotowania zawodowego nie następuje z mocy samego prawa. Aby nabyć to prawo nie wystarcza bowiem sam fakt, że doszło do spełnienia przesłanek nabycia prawa określonych w art. 122 ust. 1 u.p.o. , a zakres rozstrzygania organu wskazanego w art. 122 ust. 6 u.p.o. nie ogranicza się do określenia rozmiaru tego prawa (wysokości dofinansowania). Aby pracodawca mógł otrzymać ww. prawo musi złożyć wniosek. Co więcej - wniosek ten nie tylko musi mieć określoną treść, ale musi być złożony w określonym terminie (3 miesięcy), który to termin jest terminem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., I OSK 95/09, LEX nr 563313). To dopiero złożenie odpowiedniego wniosku w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (co podlega weryfikacji przez organ administracji) daje możliwość wydania decyzji określającej czy i w jakiej wysokości przysługuje wnioskodawcy prawo do dofinansowania. Wydawana przez organ wskazany w art. 122 ust. 6 u.p.o. decyzja w przedmiocie dofinansowania ma zatem charakter konstytutywny, a nie deklaratywny.
Wbrew argumentom skargi nie jest adekwatny dla przedmiotowej sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 lipca 2023 r. sygn. I SA/Wr 116/23. W wyroku tym WSA rozpatrywał problem uwzględnienia limitu pomocy de minimis przy stwierdzeniu nadpłaty podatku wynikającej z pobrania podatku przez płatnika pomimo zaistniałego zwolnienia z podatku. WSA wskazał, że samo ustalenie nadpłaty przez organ jest decyzją deklaratywną, bo nadpłata podatku powstała już wcześniej – w momencie poboru podatku przez płatnika, a z kolei płatnik pobrał podatek w wysokości nienależnej, bo nie uwzględnił, że w momencie sprzedaży z mocy prawo zaistniało zwolnienie z podatku. Istotą rozpatrywanego przez WSA problemu była zaś możliwość uzyskania zwolnienia podatkowego z mocy prawa niejako "częściowego" tj. do wysokości limitu pomocy de minimis – co ewentualnie winien uwzględnić płatnik przy poborze podatku. Dopiero w dalszej kolejności, przy błędnym zachowaniu płatnika w grę wchodzi orzeczenie organu, który może stwierdzić nadpłatę uwzględniając możliwość częściowego zwolnienia z podatku tj. do wysokości limitu pomocy de minimis.
W przywołanej sprawie podatkowej problem limitu pomocy de minimis uaktywniał się w momencie kiedy obywatel wykonał pewne działanie tj. dokonywał sprzedaży nieruchomości, z którą to sprzedażą związane było opłacenie podatku (co pociągało za sobą problem zaistnienia zwolnienia z tego podatku i wysokości tego zwolnienia uwzględniającego limit pomocy de minimis). W przypadku dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika takim momentem "uaktywnienia się" problemu limitu pomocy de minimis nie jest zdanie przez młodocianego pracownika stosownego egzaminu tj. wypełnienia ostatniej z wymaganych przesłanek z art. 122 ust. 1 u.p.o. Pracodawca bowiem nie ma obowiązku występowania o dofinansowanie a organy administracji nie mają obowiązku orzekania bez wniosku pracodawcy o wysokości przysługującego pracodawcy dofinansowania. Dopiero złożenie wniosku przez pracodawcę uruchamia procedurę, w której określane jest dofinansowanie i pojawia się problem relacji wysokości dofinansowania do limitu pomocy de minimis.
Powyższe prowadzi do wniosku, że Skarżąca z dniem [...] sierpnia 2023 r. tj. z momentem zdania przez jej pracownika egzaminu o którym mowa w art. 122 ust. 3 u.p.s., nie nabyła prawa, które winno być chronione stosownie do przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP.
Słusznie także organ podnosi w odpowiedzi na skargę, że ani przepisy u.p.o. ani przepisy rozporządzenia nr [...] nie tworzą takiego mechanizmu, że w przypadku kiedy w danym roku kalendarzowym nie ma możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy ze względu na wyczerpanie górnego limitu krajowego pomocy de minimis – organy nie powinny podejmować rozstrzygnięcia co do możliwości przyznania pomocy, lecz powinny sprawę kierować do rozstrzygnięcia w roku następnym, tj. odwlekać rozstrzygnięcie do momentu, aż dojdzie do odnowienia corocznego limitu krajowego pomocy de minimis. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.
Odnośnie odrębnego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21, LEX nr 3672801), który podziela także Sąd, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca takich skutków podniesionego uchybienia nie wykazała.
Niezasadny jest zarzut prowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. tj. w taki sposób, aby możliwe było powołanie się przy odmowie przyznania pomocy na przeszkodę w postaci przekroczenia górnego limitu krajowego pomocy de minimis. Trzeba zauważyć, ze Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie [...] września 2023 r. a informacja o przekroczeniu ww. limitu w dniu [...] października 2023 r. została opublikowana dopiero [...] października 2023 r. Przed ww. datą przekroczenia limitu tj. [...] października 2023 r. Wójt zwrócił się do Kuratora Oświaty o przekazanie środków Funduszu Pracy na wyodrębniony rachunek Gminy na dofinansowanie pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Wójt podjął zatem działanie, które winno skutkować udzieleniem Skarżącej dofinansowania, przy czym w momencie podjęcia tego działania ani nie posiadał informacji o przekroczeniu limitu, ani nie mógł posiadać takiej informacji, skoro faktyczne przekroczenie limitu nastąpiło po [...] października 2023 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że Wójt pismem z [...] października 2023 r. poinformował Skarżącą, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w terminie, gdyż gmina nie otrzymała z budżetu państwa środków finansowych w formie dotacji na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, ponieważ został osiągnięty w 100 % krajowy limit pomocy de minimis w rolnictwie. "Oczekiwanie" organu na oficjalną publikację w Monitorze Polskim informacji o przekroczeniu limitu krajowego w tej sytuacji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Powyższe prowadzi także do stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako że nie było powodu do uchylenia przez organ odwoławczy niewadliwej decyzji organu I instancji.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.