II SA/BD 157/23

II SA/Bd 157/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
P. w W. (dalej określana jako Skarżąca) złożyła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. P. w T. z [...] listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 5719 z dnia 27 listopada 2020 r.), wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 9 pkt 7) lit. d) tiret 4, § 10 pkt 7) lit. c) tiret 4, § 11 pkt 7) lit. c) tiret 3, § 14 pkt 7) lit. c) tiret 4 (w piśmie z 6.04.2023 r. Skarżąca sprostowała, że w zamiast stwierdzenie nieważności § 9 pkt 7) lit. d) tiret 4 wnosi o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 7) lit. b) tiret 4). Zaskarżonym zapisom uchwały zarzuciła naruszenie:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 cyt. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień MPZP z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych - jako że zaskarżone zapisy ustanawiają ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez wprowadzenie nieprecyzyjnej definicji "wysokości zabudowy" oraz nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;
2. art. 20, 22 i 32 ust. 112 Konstytucji oraz art. 2 i 12 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych;
3. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 884 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie przepisów uchwały wprowadzających postanowienia uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pojęcie "wysokości zabudowy" nie zostało zdefiniowane w MPZP, ponadto pojęcie "wysokości zabudowy" nie zostało również zdefiniowane ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach wykonawczych do tejże ustawy. Brak jest w polskim porządku prawnym innych aktów rangi powszechnie obowiązującej regulujących sposób obliczania wysokości zabudowy obiektów budowlanych, tym samym należy uznać, że regulacje MPZP są niewystarczające do egzegezy kompletnej normy prawnej. Wieloznaczne i niedookreślone pojęcia takie jak "wysokość zabudowy", użyte w MPZP, w istocie uzależniają możliwość lokalizowania stacji bazowych od uznania organów administracji, pozostając w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Skarżącej zaskarżona uchwała nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trybu sporządzania planu czy też właściwości organów. Nie zachodzą przesłanki, o których mowa w treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyłącznie one (czyli tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego bądź istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie) powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia aft. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ustanowienie, jak to określa Skarżąca, "bezwzględnych limitów zabudowy". Analiza orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 46 cyt. ustawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej. Wskazać jednak należy, że tego rodzaju inwestycje nie ograniczają się wyłącznie do budowy wolno stojących wież telefonii komórkowej. Zatem fakt, że na określonym terenie gmina wprowadziła ograniczenia, które pośrednio mogą wpływać na realizację jednego rodzaju inwestycji, np. masztu o parametrach przekraczających parametry ustalone w planie, nie oznacza, że spełniona została przesłanka z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, tj. doszło do uniemożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności.
Organ powołał się na poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Gdańsku z w sprawie II SA/Gd 541/19, jak również WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA /Bd 5/16 oraz NSA w sprawie II OSK 2620/16. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do całkowitego zaprzeczenia ustawowego prawa, tj. władztwa planistycznego gminy. Tymczasem nie może budzić wątpliwości, że gmina może wprowadzać ograniczenia czy to w zakresie lokalizacji (do określonego terenu), czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane. Brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że władztwo to nie ma charakteru bezwzględnego, ograniczają je bowiem prawa osób trzecich do nieruchomości czy też przepisy odrębne, a także nakaz realizacji całego katalogu obowiązków w ramach uchwalania miejscowego planu.
Skarżąca na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Z powyższego wynika, że sporządzający plan miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca nie wskazała, jaka wysokość zabudowy byłaby w jej opinii wystarczająca dla realizacji inwestycji w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej, ograniczając się do żądania uchylenia ustaleń planistycznych w zakresie maksymalnej wysokości obiektów nie będących budynkami (określonej w planie jako 12 m). Analiza treści skargi wskazuje zatem, że Skarżąca dąży do sytuacji, w której plan miejscowy określałby jedynie wysokość budynków, jednocześnie umożliwiając wznoszenie innych obiektów budowlanych o dowolnej wysokości.
Sporządzający plan, ustalając maksymalne wysokości zabudowy na obszarze objętym planem, sporządzając plan kierował się wymogami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także ochrony i kształtowania krajobrazu jako obligatoryjnych elementów planu, o których mowa w treści art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty zaskarżanym planem charakteryzuje się obecnością zabudowy mieszkaniowej o wartości historyczno-kulturowej zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] , a w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego obszaru znajdują się także zabudowania zespołu klasztornego oo. [...]. K. Wojewódzki Konserwator Zabytków będącym odpowiedzią na zawiadomienie organu o przystąpieniu do sporządzania planu określił warunki ochrony konserwatorskiej do ujęcia w planie, postulując m.in. ograniczenia w wysokości zabudowy oraz dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzeni w zakresie: usytuowania, gabarytu i formy architektonicznej na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Od wschodu do obszaru objętego planem przylega osiedle zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] . Wskazane zespoły zabudowy mieszkaniowej charakteryzuje harmonijny i spójny sposób zagospodarowania, w tym skala zabudowy zasadniczo nie przekraczającej wysokości 12 m. W ocenie organu przy formułowaniu jego ustaleń należało wziąć pod uwagę ww. wartości historyczno-kulturowe i krajobrazowe, nawiązując do zastanego sąsiedztwa poprzez odpowiednie ukształtowanie skali nowej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako ppsa), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 ppsa sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej powoływana jako upzp) - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, jako że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem zasad sporządzania planu miejscowego ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 upzp skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bowiem zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. Lokalizowanie urządzeń nadawczych w postaci masztów dopuszczalne jest na całym terenie objętym planem, zaś Rada wprowadziła zasady lokalizowania nowych urządzeń nadawczych m.in. poprzez wskazanie maksymalnej wysokości zabudowy dla "pozostałych obiektów" – 12 m (co obejmuje m.in. wieże telefonii komórkowej). Wprowadzone więc w planie miejscowym wymogi co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem oznaczają, że Rada Miasta w chwili uchwalaniu planu miejscowego nie naruszyła zasad jego sporządzania. Zarzuty skargi i ich argumentacja koncentrują się na kwestii wprowadzenia, w ocenie Skarżącej, nieprecyzyjnej definicji "wysokości zabudowy" oraz nieostrego i uznaniowego ograniczenia możliwości lokalizowanych urządzeń uzależniające możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji.
W przedmiotowej sprawie sporne jest zatem przede wszystkim to, w jaki sposób winien nastąpić pomiar wysokości zabudowy w przypadku masztów telefonii komórkowej. Skarżąca podniosła, że pojęcie "wysokości zabudowy" nie zostało zdefiniowane w MPZP, ponadto pojęcie to nie zostało również zdefiniowane ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach wykonawczych do tejże ustawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), którym można posłużyć się pomocniczo dla zbadania trafności rozpatrywanego zarzutu, "W ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu", zaś zgodnie z § 146 ust. 1 "w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia". Zaistnienie potrzeby ustalenia nowego znaczenia danego określenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw występuje zarówno wówczas, gdy istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia, ale jest odmienne od znaczenia, którego wymaga regulacja danej dziedziny spraw, jak i wtedy, gdy nie istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia (por. Wierczyński G., Komentarz do zał. § 146 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009, LEX nr 109101).
Zatem umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym, podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne. Brak w słowniczku nie stanowi więc w sytuacji, gdy określenia zawarte w uchwale używane są w znaczeniu potocznym i powszechnie zrozumiałym, zgodnie z ich znaczeniem przedstawionym w Słowniku języka polskiego. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN wysokość to "wymiar czegoś liczony od podstawy w górę", "odległość od jakiegoś punktu do punktu znajdującego się w górze". Definicja ta jest w pełni wystarczająca dla określenia maksymalnej wysokości zabudowy dla "pozostałych obiektów". Nie jest wykonalne ustalenie definicji dla każdego rodzaju zabudowy, bowiem pojęcie to obejmuje przeróżne budowle i nie ma potrzeby, aby w jakiś szczególny sposób w takiej sytuacji traktować akurat wieże telefonii komórkowej. W związku z tym wystarczające jest odwołanie się do potocznego pojęcia wysokości określonego w Słowniku języka polskiego. Słusznie podkreśla Skarżąca, że sposób pomiaru wysokości budynku może dotyczyć wyłącznie budynku i nie może być on stosowany przy obliczaniu wysokości innych obiektów.
Sąd w pełni podziela pogląd organu, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 544/19). Zatem ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy nie narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Wskazać również należy, że Skarżąca poza ogólnym zakwestionowaniem ustalonej w zaskarżonej uchwale dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m nie wskazała żadnych konkretnych danych, które mogłyby skutkować uznaniem, że wysokość ta uniemożliwia jej lokalizację i w konsekwencji użytkowanie masztów telefonii komórkowej. W szczególności nie wskazano na konkretne parametry techniczne, które uzasadniałyby przyjęcie, że posadowienie anten nadawczych na tej wysokości uniemożliwia ich prawidłowe działanie.
Na koniec wyjaśnienia wymaga, że wyroki cytowane przez Skarżącą dotyczyły zapisów planów, w których posługiwano się pojęciem "dominanty", zatem poglądy w nich wyrażone nie mogą być wprost zestawione z treścią uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 20.04.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.