II SA/Bd 154/23

II SA/Bd 154/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. C.-P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta G. z dnia [...] października 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 12 października 2022 r. Prezydent Grudziądza odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia G. C.-P. (dalej: strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – P. P. na podstawie wniosku z dnia 12 września 2022 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia 1 września 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 sierpnia 2021 r. odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – P. P., zaś podstawą odmowy było ziszczenie się negatywnych przesłanek – pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, pobieranie emerytury przez stronę oraz brak daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 12 października 2021 r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Organ wyjaśnił, że od momentu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia do dnia wydania niniejszego postanowienia nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, a więc wydając ww. decyzję dokonał już rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
2. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku. W ocenie skarżącej nie jest prawidłowym stwierdzeniem, że w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności. Wyjaśniła, że WSA w Bydgoszczy postanowieniem odrzucił jej skargę w wyniku nieuzupełnienia braków skargi w terminie, na co skarżąca złożyła zażalenie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2022 r. odrzucił powyższe zażalenie. Zdaniem skarżącej, z uwagi na to, że orzeczenie WSA w Bydgoszczy stało się prawomocne, przysługiwało jej uprawnienie ponownego wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
3. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że prawna możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że w każdej sytuacji organ administracji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 12 września 2022 r. stanowił powtórzenie wniosku uprzednio złożonego w dniu 30 sierpnia 2021 r., przy czym strona nie podała żadnych nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że w związku z zaistnieniem tych samych okoliczności faktycznych wskazanych we wnioskach oraz że już w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania.
4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu wnosząc o jego uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że ponowny wniosek w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z odrzucenia skargi postanowieniem WSA w Bydgoszczy, które to w wyniku wniesienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy. Ponadto zdaniem skarżącej w przypadku zbieżności uprawnień do kilku rodzajów świadczeń z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną uprawnionemu przysługuje prawo wyboru świadczenia najbardziej korzystnego. Z tego względu w ocenie skarżącej organ powinien był ją pouczyć o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.
5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez skarżącą w piśmie z dnia 7 marca 2023 r., natomiast organ administracji w ustawowym terminie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Kontrola zaskarżonego postanawiania w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że zaskarżone postanowienie i poprzedzająca je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
7. Przedmiot kontroli Sądu stanowi w przedmiotowej sprawie postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek skarżącej z dnia 12 września 2022 r. postępowania dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. O ile k.p.a. nie uszczegółowia wspomnianej drugiej przesłanki z art. 61a i pozostawia to pojęcie niedookreślonym, o tyle z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niewątpliwie należą do niej takie okoliczności, jak wydanie już wcześniej rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. wydawane jest w sytuacji, gdy postępowanie "nie może być wszczęte", to jest gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1970/18). Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 135/19). Ponadto podkreślić należy, że gdy zachodzi istotna wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej decyzją, a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącego, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1960/19).
8. Sąd w niniejszym składzie nie podzielił zdania organów co do ustaleń, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu organów w przedmiotowej sprawie nie występuje tożsamość sprawy objętej wnioskiem skarżącej z dnia 12 września 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 12 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Grudziądza z dnia 1 września 2021 r., którą organ odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.
W tym miejscu należy podkreślić, iż bezspornym jest, że prawomocna decyzja Prezydenta Grudziądza z dnia 1 września 2021 r. została wydana na skutek wniosku skarżącej z dnia 30 sierpnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Grudziądza z dnia 12 października 2022 r. zostało wydane na skutek wniosku skarżącej z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca wniosła zatem do organu dwukrotnie żądanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, przy czym zostało ono wyartykułowane w dwóch wnioskach z różnych dat – pierwsze we wniosku z dnia 1 września 2021 r., a drugie – we wniosku z dnia 12 września 2022 r. Wnioski te dzielił zatem okres ponad roku.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej "u.ś.r.") prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Wymienionym wyjątkiem zaś objęte jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Nie ulega jednak wątpliwości, że data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ma znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Wbrew twierdzeniom organów wyrażonym w zaskarżonych orzeczeniach, data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowała – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną odmowną decyzją. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z dnia 30 sierpnia 2021 r. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1783/22).
Nie można uznać zatem, że rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 12 września 2022 r. doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a co za tym idzie, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku naruszałoby powagę rzeczy osądzonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2021 r.
W literaturze wskazuje się, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio. Dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest też, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 850/15). Należy jednak wyjaśnić, że nie tylko treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz przede wszystkim to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2170/13). Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że treścią decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia 1 września 2021 r. wydanej w sprawie zainicjowanej przez skarżącą wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2021 r. była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z którego wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ma powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wobec tego niewątpliwie sprawa, którą skarżąca usiłowała po raz kolejny zainicjować wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. nie mogła być ze sprawą rozstrzygniętą tożsama przedmiotowo. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów administracyjnych ostatnich lat, jednolicie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na takiej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził bowiem niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1783/22).
9. Ponadto Prezydent Grudziądza jako kolejną przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w decyzji z dnia 1 września 2021 r. wskazał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów administracyjnych, przyjmuje się, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. To właśnie małżonek niepełnosprawnego jest w pierwszej kolejności zobowiązany do opieki nad nim, a więc i uprawniony do uzyskania w związku z tym świadczenia pielęgnacyjnego (w razie, gdy spełnia wszystkie niezbędne warunki w tym zakresie). Opiekę tę może zaś sprawować tylko wówczas, gdy jest do niej zdolny, a zatem wtedy, kiedy sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bowiem wówczas on także wymaga czynności opiekuńczych.
Z tych wszystkich powodów nie sposób obecnego żądania strony interpretować jako identycznego z poprzednim i uznać, jak uczynił to organ odwoławczy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. nie może być wszczęte.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w niniejszym składzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia obu instancji.