II SA/OL 543/22

II SA/Ol 543/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Jezielska
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2736/22 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 3-5, art. 72a ust. 1, art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 stycznia 2022 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. G. i P. G., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę kurnika o obsadzie 216 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb A., gmina G., w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości J. S. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:
- art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wobec wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu w postaci dwóch osób fizycznych nie mających wspólnej zdolności administracyjnoprawnej, podczas gdy postępowanie podlega przepisom k.p.a. i jest sprawą indywidualną rozstrzyganą na wniosek inwestora, jakim może być wyłącznie osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej lub ich wielość
w prawnie zorganizowanej formie, a nie dowolny zbiór osób fizycznych nie mających wspólnej struktury organizacyjno-prawnej;
- art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wobec nieuzupełnienia przez wnioskodawcę A. G. i P. G. wniosku z dnia 17.08.2020 r. - w zakresie obiektów budowlanych w postaci silosów paszowych i płyty fundamentowej - albowiem pismo uzupełniające wniosek, złożone w dniu 10.12.2021 r. na telefoniczne wezwanie organu z dnia 03.12.2021 r., podpisał wyłącznie A. G. nie mający pełnomocnictwa do działania także w imieniu P. G. - brak w aktach sprawy wzajemnych pełnomocnictw - oraz nie mający innego tytułu do jednoosobowej reprezentacji wnioskodawcy co powoduje, iż wnioski i pisma procesowe podpisane tylko przez jedną z dwóch ww. osób w ogóle nie wywołują skutków prawnych i co za tym idzie w dniu 10.12.2021 r. nie doszło do skutecznego uzupełnienia wniosku z dnia 17.08.2020 r. i z powodu ewidentnie negatywnej przesłanki procesowej - nie usuniętej aż do zakończenia postępowania - organ zobowiązany był wydać jedynie możliwą decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w skutek braku określenia całościowych parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy wspólnych dla budynku produkcyjnego i silosów paszowych z płytą fundamentową oraz wobec braku analizy dla ostatnich obiektów budowlanych i niezrozumiałego w tym względzie stanowiska organu (str. 9 ostatni akapit), iż "Projektowane silosy na zboże zaliczają się do budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (...) wobec czego odstępuje się od analizy wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (...)", podczas gdy później
w sentencji decyzji (ust. 2 pkt 1 lit. c) wspomniane budowle stanowią wręcz samoistną kategorię ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania ich zabudowy, czyli nie są nic nieznaczącymi budowlami, lecz istotnymi elementami wymagającymi łącznej
i całościowej analizy;
- art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie", wobec niezgodnego z prawem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, ponieważ jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - bez względu na regularny czy też nie, jak w tym przypadku - wówczas obowiązująca linia nowej zabudowy jest ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego i czego w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono oraz nie określono innego jej przebiegu w oparciu o analizę, o jakiej mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ takiej w tym zakresie nie przeprowadzono i nie jest nią też żadna linii ustalona w oparciu o ustawę o drogach publicznych;
- art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 1 lit. d) i h) rozporządzenia z 26.08.2003 r.
w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) wobec dość uporczywego i niezgodnego z prawem określenia rodzaju inwestycji, jako budowy kurnika o obsadzie 216 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą (?), zamiast określenia rodzaju inwestycji zgodnie z obowiązującym prawem, czyli zabudowy produkcyjnej z obiektami infrastruktury technicznej i z użyciem parametrów, cech oraz wskaźników właściwych dla obiektów budowlanych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 25 maja 2022 r., nr SKO.73.141.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p.". Odnosząc się do zakresu inwestycji, Kolegium wskazało, że we wniosku inicjującym postępowanie inwestorzy określili przedmiot inwestycji jako budowa kurnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na załączonej do wniosku mapie oprócz budynku inwentarskiego naniesiono również dwa silosy paszowe. Ponadto do wniosku załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika (216 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], z której wynika, że w ramach inwestycji przewiduje się również posadowienie dwóch silosów paszowych. W odpowiedzi na zapytanie inwestorzy podali, że przy budynku inwentarskim będą znajdowały się dwa silosy posadowione na płycie fundamentowej zbrojonej o powierzchni zabudowy 7,7 m x 3,8 m (29,26 m2), każdy o pojemności 39,8 m3. Wysokość silosu to ok. 8,2 m, średnica - ok. 3,2 m, kąt nachylenia dachu - ok. 27,5°. Pierwotnie pismo uzupełniające podpisał A. G., następnie w toku postępowania w dniu 27 stycznia 2022 r. swój podpis pod tym dokumentem złożył również P. G. Nie można zatem podzielić zarzutu odwołującego, iż budowa silosów nie była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o obsadzie 216 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jednak określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalił również parametry i cech dla projektowanych dwóch silosów (zgodnie z wnioskiem inwestorów). W związku z tym zaskarżoną decyzją prawidłowo objęto zakres inwestycji określony przez inwestorów, jednocześnie zgodny z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Dalej Kolegium uwzględniło, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 40 m, zatem jego trzykrotność to 120 m. Obszar analizowany wyznaczono w dużo większej odległości - 320 m w każdą stronę. Było to spowodowane chęcią obiektywnej oceny szerszego sąsiedztwa z uwagi na duży rozmiar planowanej inwestycji. Obszar analizowany rozszerzono tak, by swoim zasięgiem objął cały kompleks zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolniczą
w sąsiedztwie. W ocenie Kolegium taki zabieg był w niniejszej sprawie uzasadniony również i z tego względu, że działka nr [...] ma kształt bardzo wydłużony i mimo niewielkiej szerokości frontu (40 m), jej powierzchnia wynosi 1,6467 ha, zatem obszar analizowany wyznaczony w odległości 3-krotności szerokości jej frontu byłby nieproporcjonalnie mały w stosunku do powierzchni działki. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa zagrodowa, gospodarcza
i mieszkaniowa jednorodzinna. W ramach zabudowy zagrodowej występują budynki gospodarcze, inwentarskie, zatem funkcja planowanej zabudowy kontynuować będzie funkcję zabudowy z obszaru analizowanego.
Oceniając wyznaczone linie zabudowy, Kolegium stwierdziło, że z uwagi na specyficzny charakter działki stanowiącej teren inwestycji (działka w zasadzie znajduje się w drugiej linii zabudowy, a do drogi publicznej przylega jedynie bardzo wąskim odcinkiem, na którym nie jest możliwa budowa jakiegokolwiek obiektu), nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Podniesiono, że organ I instancji wprawdzie nie wyjaśnił, że linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, jednak takie uchybienie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Odległość 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] wynika z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 30 grudnia 2021 r.
w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przeprowadziło też analizę ustalonych parametrów zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej i jej wysokości, uznając je za dopuszczalne.
Odnosząc się do planowanych silosów, Kolegium wskazało, że ustalenia dotyczące linii zabudowy dotyczą również tego elementu inwestycji. Uwzględnienie powierzchni zajętej przez silosy (29,26 m2 każdy) nie wpłynie na wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w przedziale 14% do 19% powierzchni działki. Z uwagi na to, że silosy nie stanowią budowli i nie posiadają takiego parametru jak elewacja frontowa, brak jest podstaw ustalania szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Kolegium zaznaczyło też, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni - w zakresie melioracji wodnych, z Zarządem Dróg Powiatowych - w odniesieniu do pasa przyległego do drogi publicznej. Ponadto z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (uzgodnienie milczące). Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia żadnego z zakazów wymienionych § 5 uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich.
Kolegium zaznaczyło, że wnioskowane zamierzenie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), dlatego też inwestorzy do wniosku załączyli decyzję Wójta Gminy z dnia 27 lutego 2020 r., znak: RRG.6220.4.2015.52 o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego złożenia wniosku przez dwie osoby fizyczne, Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.z.p. nie formułują w tym zakresie żadnych wymogów i brak przeciwskazań co do tego, by w charakterze inwestorów występowały dwie osoby fizyczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o: uchylenie obu decyzji instancyjnych, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Podtrzymał zarzut niedopuszczalności wydania decyzji na rzecz dwóch osób fizycznych niemających wspólnej legitymacji procesowej strony. W ocenie skarżącego oświadczenie inwestorów uzupełniające wniosek nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ podpisał je wyłącznie A. G., a P. G. podpisał się pod nim po zakończeniu postępowania i zaznajomieniu z aktami. Skarżący podtrzymał też zarzuty niezgodnego z prawem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i zaniechania wymaganej analizy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla silosów na zboże.
Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt. 3
i ust. 3 oraz art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wobec niedołączenia przez wnioskodawcę do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wydanej na jego rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem przedłożona decyzja wydana została na rzecz podmiotu G. sp. z o. o. sp. k. i w trybie art. 72a ustawy nie została przeniesiona na rzecz A. G. ani na rzecz P. G. - przy prawnej niemożności jednoczesnego przeniesienia decyzji na rzecz dwóch podmiotów. Nie jest to brak formalny, lecz materialny powodujący niespełnienie przesłanek określonych w powołanych przepisach prawa materialnego. Skarżący zauważył, że dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 5 ustawy), której adresat - pierwotny lub z przeniesienia - jest jedynym dysponentem uprawnień z niej wynikających skorelowanych z dalszymi uprawnieniami do dalszych na jego rzecz rozstrzygnięć administracyjnych, takich jak decyzja o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kolegium podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut braku legitymowania się przez inwestorów, na rzecz których ustalone zostały warunki zabudowy, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, której wymaga bezspornie przedmiotowe zamierzenie. Załączona do akt sprawy i powoływana przez strony decyzja z 27 lutego 2020 r., znak: RRG.6220.4.2015.52 o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że dotyczy ściśle wnioskowanej inwestycji, wydana została innemu podmiotowi, niż osoby występujące
o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na rzecz G sp. z o.o sp. k. Natomiast o ustalenie warunków zabudowy zwrócili się A. G. i P. G., jako osoby fizyczne. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby działali w imieniu wymienionej spółki albo że została na nich przeniesiona decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymieniona spółka posiada osobowość prawną (art. 12 kodeksu spółek handlowych), a tym samym jest odrębnym podmiotem, który może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania na swój rachunek. Ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na wniosek spółki, to tylko spółce przysługują uprawnienia związane z jej wejściem do obrotu prawnego. Tylko ta spółka może posługiwać się tą decyzją i tylko na niej ciąży obowiązek przestrzegania warunków w niej określonych, dopóki nie zostanie przeniesiona na inny podmiot, który przyjmie warunki zawarte w tej decyzji (art. 72a ust. 1 u.u.i.ś.).
Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029), dalej jako: "u.u.i.ś.", wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji,
o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku może nastąpić w terminie 10 lat od dnia,
w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 4 u.u.i.ś.). W myśl art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję, o których mowa w art. 72 ust. 1. Z przytoczonych unormowań wynika, że uzyskanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy wstępnego etapu realizacji inwestycji i ma na celu określenie dopuszczonego ramowego oddziaływania inwestycji na środowisko, które musi być przestrzegane na kolejnych etapach inwestycyjnych obejmujących uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i finalnie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z przytoczonymi unormowaniami koresponduje art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ wykonawczy gminy po uzgodnieniu
z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Obowiązek uzyskania decyzji wymaganych odrębnymi przepisami obciąża wnioskodawcę, który powinien wykazać, że to on uzyskał decyzję, czyli jest jej adresatem, a tym samym uprawnionym i zobowiązanym do przestrzegania warunków w niej określonych. Zakres wiążący decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje nie tylko charakter i parametry wnioskowanego na kolejnych etapach inwestycyjnych zamierzenia, ale także podmiot, który zainicjował proces budowlany zmierzający do uzyskania pozwolenia na budowę
i jest dysponentem uprawnień związanych z wydaniem decyzji. Każdy inwestor, który zamierza realizować inwestycję musi samodzielnie wypełnić przesłanki określone przepisami, w tym dysponować własnymi decyzjami, od których posiadania jest uzależnione uwzględnienie wniosku, ustalającymi prawa i obowiązki tego konkretnego podmiotu. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1723/14 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"), w którym wyjaśniono, że podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu, bądź decyzją wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a więc decyzją przenoszącą decyzję o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu, na rzecz podmiotu składającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. NSA stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu nielegitymującego się decyzją o warunkach zabudowy wydaną lub przeniesioną na rzecz tego podmiotu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to potwierdza też wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2255/20 (publ.
w CBOSA). Wprawdzie przytoczony wyrok wskazuje na konieczność zachowania tożsamości podmiotu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji
o pozwoleniu na budowę, to jednak zasada ta obowiązuje na wszystkich etapach inwestycyjnych. Potwierdza to też treść art. 72 ust. 5 u.u.i.ś, który stanowi, że dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem, jeżeli decyzja taka wydana zostanie innemu podmiotowi niż ubiegający się
o ustalenie warunków zabudowy, to podmiot ten powinien wykazać przeniesienie decyzji na swoją rzecz (art. 72a ust.1 u.u.i.ś.) przed ustaleniem warunków zabudowy. Niedopełnienie tej formalności musi skutkować odmownym załatwieniem wniosku.
Omówionej nieprawidłowości nie dostrzegły organy orzekające, a także strony na etapie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego dopiero w skardze podniósł zarzut naruszenia w tym zakresie. Nie umniejsza to wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu stać na straży praworządności i przestrzegać przepisów prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Na podstawie art. 9 k.p.a. zobowiązane są udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest wezwanie wnioskodawców do wyjaśnienia czy działają w imieniu własnym, czy w imieniu spółki, na której rzecz wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli działają w imieniu własnym, to należy zobowiązać ich do przedłożenia decyzji przenoszącej na nich decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana dla dwóch osób fizycznych. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zgodnie z ust. 2 art. 63 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W świetle tych unormowań nie jest rzeczą organów orzekających w ogóle dochodzenie dlaczego dwie osoby fizyczne występują wspólnie z wnioskiem, czy łączy ich jakikolwiek związek prawny lub faktyczny. O ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Służy ona sprawdzeniu czy na danym terenie może powstać inwestycja o wnioskowanej funkcji i określonych parametrach. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie pomiędzy wnioskodawcami bezspornie zachodziło współuczestnictwo materialne, gdyż są współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem. W związku z tym zgodnie z art. 62 k.p.a. należało prowadzić jedno postępowanie w sprawie.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że wolą inwestorów było od początku objęcie ustaleniami także silosów na zboże, gdyż zostały wyszczególnione na załączonej do wniosku mapie i wymienione w załączonej decyzji środowiskowej. Pismo uzupełniające, złożone na wezwanie organu, okoliczność tę tylko potwierdza. Obaj wnioskodawcy podpisali pismo uzupełniające przed wydaniem decyzji. Okoliczność, że nastąpiło to
w różnym czasie nie ma znaczenia, istotne jest tylko to, że organ potwierdził późniejszym podpisem, że wola wnioskodawców jest zgodna.
Za chybiony należy uznać też zarzut zaniechania przeprowadzenia analizy dla silosów. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeprowadza się jedną analizę dla całego zamierzenia. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dawała podstawy do lokalizacji na wnioskowanym terenie silosów na zboże. Jest to budowla związana z działalnością rolną planowaną na gruntach użytkowanych rolniczo. Ustalone w decyzji parametry silosów nie budzą zastrzeżeń, gdyż nie przekraczają zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. W wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. W wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nowa zabudowa musi się mieścić
w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią
w praktyce pogodzić. W związku z tym realizacja silosów na działce rolnej,
w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, stanowi uzupełnienie już istniejącej funkcji terenu i w żaden sposób nie koliduje z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu użytkowanego również rolniczo.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w niniejszej sprawie niezgodnego
z prawem wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji ustalił dwie nieprzekraczalne linie zabudowy: 1. od strony drogi publicznej i 2. oddzielającą teren zabudowy od gruntów rolnych kl. III, zapewniając
w ten sposób ich ochronę. W orzecznictwie wskazuje się dwie funkcje, jakie może pełnić linia zabudowy. Z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii. Z drugiej strony linia zabudowy będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). W § 4 cytowanego rozporządzenia ustawodawca mówi o obowiązującej linii nowej zabudowy. Jednak chodzi tu też o nieprzekraczalną linię zabudowy. W powołanym już wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu, Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lexix Nexis, Warszawa 2014, s. 493). To czy w danej sprawie właściwy organ zastosuje linię zabudowy zależy od uwarunkowań faktycznych danej sprawy (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17 i z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK1343/12, publ. CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że ustalenie dotyczące linii zabudowy jest tylko jednym parametrem dotyczącym lokalizacji planowanego przedsięwzięcia,
a jego konkretną lokalizację determinują też inne wskaźniki wyznaczone w decyzji, jak maksymalny stopień zabudowy, minimalna powierzchnia terenów zieleni,
a w szczególności normy stosowane na etapie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę - określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozporządzeniu tym określono w jakiej odległości od granicy działki mogą być posadowione obiekty budowlane. W związku z powyższym zważyć należy, że wnioskowane zamierzenie obejmuje nieruchomość stanowiącą grunty rolne, położoną w głąb gruntów rolnych, za istniejącą zabudową zagrodową. Sąsiednie tereny to też nieruchomości rolne
z nieregularną zabudową. W takiej sytuacji z uwagi na specyfikę otoczenia nie ma potrzeby wprowadzania regularnej linii zabudowy dla projektowanego budynku hodowlanego i silosów. Ustalenie dodatkowej linii zabudowy w takim przypadku prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20, publ.
w CBOSA).
Biorąc jednak pod uwagę uchybienia dotyczące legitymowania się przez inwestorów decyzją środowiskową, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające zastosują się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).