II SA/Bd 15/23

II SA/Bd 15/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 4 ust. 2, art. 8
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], na podstawie art. 3 pkt 14, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] września 2022 r., znak: [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na [...], [...], [...] oraz [...], dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowanego na [...] i [...] P. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na [...] i [...] K. (dalej ww. dzieci określane będą jako małoletni). Powodem odmowy było niespełnienie warunków ustawowych, tj. art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie uczącej się. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonej analizy dokumentów załączonych do wniosku wynika, że 24 czerwca 2022 r. Skarżący złożył wniosek o ustanowienie tymczasowej pieczy zastępczej. Organ i instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe dotyczące posiadania przez Skarżącego prawa do zasiłku, ponieważ nie jest on, w myśl art. 3 ust. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opiekunem faktycznym dzieci. Przepis ten bowiem stanowi, że opiekun faktyczny oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie.
W odwołaniu od. ww. decyzji Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomimo tego, że zastosowanie literalnego brzmienia powołanych przepisów pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2 i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 20 i 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że nie wystąpił z wnioskiem o przysposobienie małoletnich, ale wystąpił z wnioskiem o umieszczenie ich w rodzinie zastępczej. Jednocześnie we wniosku sformułowane zostało żądanie zabezpieczenia w postaci upoważnienia do odbioru wszelkich świadczeń przysługujących z tytułu wychowania i utrzymania małoletnich, w tym zasiłków, świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego 500+, alimentów - w tym środków z funduszu alimentacyjnego, a także środków pochodzących z programów prorodzinnych związanych z utrzymaniem, wychowaniem i edukacją dzieci. Ponadto Skarżący poinformował, że pismem z 4.10.2022 r. zmodyfikował żądanie zabezpieczenia sformułowane we wniosku o ustanowienie tymczasowej pieczy zastępczej nad małoletnimi w ten sposób, że wniósł o wydanie tymczasowego zarządzenia o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej, której funkcje będzie spełniał na czas toczącego się postępowania.
Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dostrzega i rozumie trudną sytuację, w jakiej znalazł się Skarżący oraz dzieci, lecz jako organ administracji publicznej nie może uwzględnić odwołania, gdyż wydana decyzja byłaby wprost sprzeczna z prawem.
Dalek SKO wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w przepisie tym określił katalog zamknięty podmiotów, które są uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, a następnie do ich pobierania. Każda z kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy cechuje się pewną specyfiką w ramach regulacji ustawowej. Podmiot określony jako opiekun faktyczny dziecka został zdefiniowany ustawowo w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ustawodawca ściśle i wyczerpująco określił, kto może wystąpić z przedmiotowym wnioskiem. Nadto, decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Przeciwnie, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest ściśle zdeterminowane przepisami prawa. Przyznanie ww. świadczeń jest uzależnione m.in. od posiadania legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do tego świadczenia w oparciu o normę, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji Skarżący nie spełnia warunków do przyznania ww. zasiłków, ponieważ nie jest rodzicem, opiekunem faktycznym ani opiekunem prawnym dzieci.
Zaistniały spór oscyluje wokół dwóch wartości: dobra dziecka i zasady legalizmu. Ta ostania zasada - na tle konkretnych postępowań - jest niejednokrotnie postrzegana jako działanie nazbyt biurokratyczne, które w konsekwencji godzi w kodeksową klauzulę słusznego interesu obywateli. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie III FSK 3264/21, odnosząc się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli: "Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli opiera się na wykorzystaniu środków legislacyjnych zapewniających elastyczność przepisów prawa, tj. w tym przypadku klauzuli generalnej interesu społecznego oraz określenia nieostrego (zwrotu szacunkowego) słusznego interesu obywatela. W obu tych przypadkach należy dopasować konkretne rozstrzygnięcie do indywidualnej sytuacji podmiotu". Tak więc NSA podkreślił, że organ stosujący prawo po pierwsze winien każdorazowo odnosić brzmienie normy prawnej ad casum, traktując ją "elastycznie". Takie podejście do przepisu prawa nie powinno jednak - zdaniem Kolegium - prowadzić do działania contra legem. Co więcej, nadużywanie klauzul generalnych, tudzież nagminne odstępowanie od wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej i systemowej prowadzić będzie nieuchronnie do instrumentalnego stosowania prawa, arbitralności w orzekaniu, pozbawieniu prawa jego gwarancyjnej funkcji, a w konsekwencji uderzy w konstytucyjną zasadę równości. Indywidualne podejście do danej sprawy nie może też oznaczać de facto derogowania przepisu prawa, gdyż jedynie kwestią czasu pozostanie sytuacja, gdy straci on jakiekolwiek znaczenie przy formułowaniu rozstrzygnięcia. Co do zasady odstąpienie od wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej danego przepisu prawa może nastąpić wówczas, gdy jego zastosowanie prowadzi do wniosków rażąco niesprawiedliwych lub niedających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Dzieje się tak na przykład wówczas, gdy przepis generuje konieczność nałożenia na stronę obowiązków, których nie jest ona w stanie wykonać bądź też wprost godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Dobro dziecka bowiem to zespół czynników materialnych i niematerialnych, które składają się na dobrostan dziecka (W. Stojanowska, Władza rodzicielska pozamałżeńskiego i rozwiedzionego ojca. Studium socjologiczno-prawne, Warszawa 2000). Oczywiście, jego zabezpieczenie finansowe jest jednym z najważniejszych składowych tego pojęcia, jako że dzięki niemu możliwe jest utrzymanie dziecka (przez rodziców, gdy realizują obowiązek alimentacyjny lub przy wsparciu państwa, które działa w tym zakresie w oparciu o zasadę subsydiarności). Niemniej na dobro dziecka składa się również zadbanie o to, by jego sytuacja prawna była stabilna i przewidywalna. Tymczasem zauważalna jest prawidłowość, że to na organy administracji publicznej niejako przerzucana jest odpowiedzialność za konwalidowanie potencjalnie wadliwej normy prawnej, zamiast postulat pożądanych zmian w prawie skierować do ustawodawcy.
Drugim stanem jest oczekiwanie od organów administracji publicznej, że zarzucą normę prawną wyrażoną przez ustawodawcę i włączoną do krajowego porządku prawnego na rzecz bezpośredniego stosowania Konstytucji lub prawa międzynarodowego, w tym Konwencji o prawach dziecka. Problem ten jest w doktrynie dostrzegalny od lat (poglądy w tej kwestii uporządkowała M. Jaśkowska, Dylematy stosowania konstytucji przez organy administracji publicznej, [w:] W kręgu nowożytnej i najnowszej historii ustroju Polski, Warszawa 2010, s. 629-646). Autorka zasadniczo nie neguje takiego postępowania, lecz wskazuje na dwie sytuacje, w odniesieniu do których może się to dokonać. Pierwsza z nich dotyczy takich realiów, gdy "ustawa zasadnicza formułuje podstawowe warunki czynności konwencjonalnych, do których upoważnia, a brak jest w tym zakresie ustawy szczególnej". Druga sytuacja odnosi się natomiast do tego, że istniejąca ustawa szczególna jest sprzeczna z Konstytucją. Zdaniem Kolegium nie może to jednak prowadzić do tzw. wykładni prawotwórczej i rozszerzania zamkniętego katalogu wyznaczającego zakres podmiotowy ustawy.
Argumenty podniesione przez Skarżącego nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia, ponieważ organ nie jest uprawniony w tym zakresie do wydawania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że brak było podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 4 i 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wydana na tej podstawie decyzja jest zgodna z prawem. W związku w powyższym orzeczono jak w sentencji.
Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:
art. 7, 77 i 80 kpa mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące niewłaściwym uznaniem, że w niniejszej sprawie interes społeczny ma prymat przed słusznym interesem strony postępowania;
przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej wart. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomimo tego, że zastosowanie literalnego brzmienia powołanych przepisów prawa pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2 i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 20 i 27 Konwencji o Prawach Dziecka.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowych świadczeń (z tym że w stosunku do małoletnich [...] i [...] K. od dnia złożenia wniosku w sprawie do dnia 4.11.2022 r.), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że utrzymanie zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu prawa małoletnich dzieci do otrzymania wsparcia finansowego przewidzianego przepisami prawa tylko dlatego, że opiekun faktyczny nie złożył wniosku o przysposobienie dzieci. Fakt, że ich sytuacja prawna do czasu składania wniosku o przyznanie świadczeń nie została w pełni uregulowana, jest rzeczą całkowicie od nich niezależną, gdyż jako ich faktyczny opiekun złożył wniosek o powierzenie pieczy zastępczej nad małoletnimi, w tym wniosek o zabezpieczenie. Na dzień składania niniejszej skargi Sąd Rejonowy w Ś. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. w drodze zarządzenia tymczasowego orzekł o reprezentowaniu przez Skarżącego małoletnich [...] i [...] K. przed wszystkimi organami administracji publicznej na czas do prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Brak jest jednak analogicznej decyzji w przypadku małoletnich [...] i [...] P. Złożenie wniosku o umieszczenie małoletnich dzieci w pieczy zastępczej wydaje się być optymalnym rozwiązaniem, jeżeli weźmie się pod uwagę sytuację, w której dzieci się znajdują, to jest brak formalnego uregulowania przez ich matkę, a zmarłą żonę Skarżącego, stosunków pomiędzy małoletnimi dziećmi a ich ojcami biologicznymi, którzy wprawdzie nie uczestniczą w życiu dzieci, ale którym w dalszym ciągu przysługują prawa rodzicielskie.
Celem świadczeń rodzinnych i dodatków do nich jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W niniejszej sprawie tak naprawdę nie ma jednak osoby, która z wnioskiem o przyznanie takiego świadczenia mogłaby wystąpić. Ojcowie biologiczni nie uczestniczą w życiu dzieci, matka nie żyje, a Skarżący jako opiekun faktyczny nie wystąpił do sądu z wnioskiem o przysposobienie. Jednocześnie w obliczu wielkiej tragedii, która spotkała dzieci - niespodziewana śmierć matki, która zginęła w wypadku komunikacyjnym, nie powinno być tak, że z uwagi na rygorystyczne brzmienie przepisów prawa pozbawione są określonych środków materialnych. Czy zatem nie powinno być tak, że osoba sprawująca faktyczną pieczę nad dziećmi, osoba którą dzieci traktują jak ojca (i tak też do niej się zwracają) z racji wspólnego zamieszkiwania przez ponad 8 lat, a tym samym więź emocjonalno-uczuciową, która się pomiędzy nimi wykształciła, ma prawną możliwość wystąpienia z takim wnioskiem, realizując przy tym uzasadniony interes małoletnich dzieci? Przyjęcie przeciwnego rozwiązania prowadzi nieuchronnie do wniosku, że dzieci wskutek przyczyn od siebie niezależnych pozbawione są pomocy ze strony państwa, która z jednej strony jest im ustawowo przyznana, jednakże z drugiej strony z powodu przeszkód natury formalnej wynikających z sytuacji faktycznej, w której się znalazły, nie może zostać zrealizowana. Wniosek powyższy wydaje się być absurdalny, jeżeli weźmie się pod uwagę brzmienie konstytucyjnych zasad, o których mowa poniżej.
Ubiegając się o zasiłek rodzinny oraz dodatki na rzecz małoletnich, Skarżący traktuje je jako uzupełnienie kosztów utrzymania dzieci, dodatkowe środki, które może przeznaczyć na zaspokojenie ich potrzeb. Wspólnie tworzą siedmioosobową rodzinę (czwórka dzieci zmarłej żony z poprzedniego małżeństwa oraz dwójka wspólnych dzieci), w związku z czym kwota przeznaczana na zaspokojenie potrzeb egzystencjalno-bytowych jest znacząca.
Zaskarżona decyzja narusza podstawowe prawa małoletnich dzieci. Zgodnie z art. 8 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka i każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Natomiast dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jest zatem wynikające z art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób, które z jednej strony faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Zawężenie to narusza nakaz równego, jednakowego traktowania adresatów charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Nie znajduje ono uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z celami ustawy i funkcjami zasiłku rodzinnego.
Nadto odmowę przyznania zasiłku rodzinnego osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem, należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z art. 20 i art. 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka. Wskazać należy, że racjonalność art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest co najmniej wątpliwa. Stosując literalnie ten przepis, organ powinien przyznać uprawnienie do świadczenia tylko z samego faktu złożenia wniosku, niezależnie od spełnienia jakichkolwiek warunków prawnych, co oznacza, że dotyczyłoby to także osoby, która nie spełnia nawet podstawowych warunków adopcji i z góry "wiadomo", że wniosek nie może być uwzględniony, jeśli formalnie złożyła taki wniosek i faktycznie opiekuje się małoletnim. Ustawa daje zatem preferencję opiekunowi faktycznemu, którego wykazywane prawo do opieki jest "słabsze", niż opiekunowi faktycznemu, który opiekę sprawuje na mocy orzeczenia sądowego.
Z tych względów należy uznać, że pozbawienie Skarżącego, który faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi, dostępności do zasiłku rodzinnego i dodatków z nim związanych poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o formalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględnia istoty świadczeń rodzinnych oraz praw wynikających z Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka, co stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza tym utrzymanie w mocy decyzji stanowiącej przedmiot niniejszej skargi w sposób nieuzasadniony daje prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była zasadna.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1), a wśród nich - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:
1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
3) osobie uczącej się.
Do zasiłku rodzinnego omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje między innymi dodatki: z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a) i rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6) oraz ponadto w związku z dojazdem dziecka z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (art. 15 ust. 1 pkt 2). Przy czym możliwość przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.
Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują.
Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma niestety zastosowania, ponieważ Skarżący nie jest ojcem małoletnich. Ich matka nie żyje, natomiast ojcowie biologiczni żyją i przysługuje im pełnia władz rodzicielskich, której jednak nie wykonują. Skarżący wystąpił na podstawie art. 1125 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z wnioskiem o ustanowienie tymczasowej pieczy zastępczej dla małoletnich na jego rzecz. Małoletni [...] i [...] K. postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] .11.2022 r. w drodze zarządzenia tymczasowego zostali umieszczeni w niezawodowej rodzinie zastępczej u Skarżącego. Natomiast już po wydaniu zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia [...] .12.2022 r. w sprawie [...] Sąd Rejonowy w Ś. ograniczył ojcu ww. małoletnich władzę rodzicielską poprzez umieszczenie ich w niezawodowej rodzinie zastępczej u Skarżącego i rozszerzając uprawnienia niezawodowej rodziny zastępczej do reprezentowania małoletnich, w tym m.in. do reprezentowania przed organami administracji publicznej we wszystkich postępowaniach administracyjnych. Natomiast w stosunku do małoletnich [...] i [...] P. brak jest podobnego rozstrzygnięcia.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny wskazała w art. 4 ust. 2 opiekuna faktycznego dziecka. Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy - opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym ustawa pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, a który nie wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. m.in. wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 595/19, II SA/Gl 803/19 czy II SA/Gl 700/21). Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania tych świadczeń wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, która sprawuje pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania.
Kwestionowaną decyzją orzekające w sprawie organy odmówiły jednak wnioskowanych świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Pozbawienie dziecka dostępności do wnioskowanych świadczeń stanowi istotne naruszenie praw wynikających wprost z Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14), której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powyższe działanie organów nie uwzględnia faktu sprawowania przez Skarżącego bieżącej pieczy nad dziećmi, podjęcie się przez niego w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dzieci, zapewnienia im bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia w dostępności do tego świadczenia na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Sąd dostrzegł nadto, że literalna wykładnia wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza także art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, które stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. W niniejszej sprawie sprowadzałoby to się do odmówienia małoletnim przysługującym im świadczeń tylko z tego powodu, że ich faktyczny opiekun (Skarżący) nie wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o ich przysposobienie. Podkreślenia wymaga, że małoletni na skutek utraty matki tym bardziej potrzebują wsparcia i pomocy ze strony Państwa. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że Skarżący sprawuje opiekę nad szóstką dzieci (w tym czworgiem, których nie jest biologicznym ojcem), co dodatkowo wzmacnia argumentację za koniecznością udzielenia rodzinie pomocy ze strony Państwa.
Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez orzekające w tej sprawie organy czysto literalna wykładnia wymienionych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka. W niniejszej sprawie przepis art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza z kręgu uprawnionych do uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków osób, które faktycznie (rzeczywiście) tę opiekę sprawują nad dziećmi wykazującymi cechy sprecyzowane w tym przepisie, w warunkach w nim określonych, ale nie są ich rodzicami ani opiekunami faktycznymi w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy. Prawo do otrzymania wnioskowanego świadczenia będą więc miały nie tylko osoby, które złożyły wniosek o przysposobienie małoletnich, ale także osoby, które prawomocnie już je przysposobiły oraz osoby, które w prawnej formie rzeczywiście opiekują się takimi osobami lub dążą do zalegalizowania takiego stanu faktycznego w tym kierunku. Skutkiem takiej interpretacji Skarżący jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłków rodzinnych (wraz z dodatkami) z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi, nad którymi sprawuje pieczę.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka oraz przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Równocześnie organ ustali, jaki jest aktualny stan spraw z wniosku Skarżącego o ustanowienie tymczasowej rodziny zastępczej nad małoletnimi.
Na marginesie wskazać należy, że Skarżący (prawdopodobnie wskutek oczywistej omyłki) mylnie powołał się na naruszenie przez organ art. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w cyt. ustawie brak jest takiego przepisu, natomiast z treści skargi wynika, że miał on na myśli niewątpliwie art. 3 pkt 14 cyt. ustawy.
W nawiązaniu do treści skargi wskazać w tym miejscu trzeba, że Sąd nie mógł orzec merytorycznie o istocie sprawy, albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w ich działalności. Trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady, sąd administracyjny nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja, postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 146 § 2 ppsa. Przepis ten, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie mógł zostać zastosowany przez sąd w sprawie.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.03.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.