II SA/BD 148/04

II SA/Bd 148/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-08-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Marzenna Linska-Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Czerwiński
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 134/05 - Wyrok NSA z 2005-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Mariusz Pstruś po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia zakładu budżetowego. oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska G. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G..
W § 1 uchwały postanowiono, że zakład rozpocznie działalność z dniem 01.01.2004 r.
Według § 2 uchwały, celem Zakładu jest bieżąca obsługa gminy miasto G. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych.
W § 3 uchwały przyjęto, że przedmiot działalności, organizację oraz gospodarkę finansową Zakładu ustala statut Zakładu.
Postanowiono też w § 4 i § 5 uchwały, że źródłami przychodów Zakładu są dochody własne, dotacje budżetowe a majątek zakładu stanowią nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności statutowej i środki trwałe stanowiące wyposażenie Zakładu.
Według § 7 uchwała weszła w życie z dniem uchwalenia.
W statucie zapisano, że zakład prowadzi działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach regulujących działalność gospodarczą jednostek samorządu terytorialnego.
W § 5 statutu przyjęto, że przedmiotem działalności zakładu jest wykonywanie zadań gminy-miasto Grudziądz o charakterze użyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej i w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty a w szczególności:
1. utrzymanie układu drogowego łącznie z chodnikami,
2. prowadzenie prac w zakresie utrzymania czystości terenów, dróg, chodników, parków, skwerów oraz konserwacji urządzeń znajdujących się na tych terenach,
3. pielęgnacja i zagospodarowanie terenów zielonych,
4. budownictwo ogólne i wodno-melioracyjne wraz z robotami towarzyszącymi,
5. zarządzanie składowiskiem odpadów komunalnych,
6. zarządzanie cmentarzem komunalnym oraz świadczenie usług związanych z pochówkiem zmarłych,
7. obsługa szaletów miejskich,
8. obsługa Strefy Płatnego Parkowania,
9. realizowanie programów Urzędu Pracy w zakresie ustalonym umowami, w tym organizowanie prac w ramach:
robót publicznych i prac interwencyjnych,
zatrudniania absolwentów,
stażu "pierwsza praca",
"bezpieczna droga",
10. organizowanie pracy dla osób skazanych na karę ograniczenia wolności w zamian za nieodpłatną pracę na cele społeczne,
11. inne zadania gminy-miasto Grudziądz wchodzące w zakres gospodarki komunalnej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...]. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą zakład Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawę gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego stanowi ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.).
W myśl art. 1 ust. 2 przytoczonej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.01.2003 r., sygn. akt SA/Gd 1968/02 (OSS 2003/4/105) podkreślił, że zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Zatem zachodzi konieczność odróżnienia gospodarki komunalnej sprowadzonej do działalności, która nie wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej od działalności, która ze swej istoty ma cel zarobkowy i jednocześnie wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Organ zauważył, że stosownie do przepisu art. 7 wymienionej ustawy działalność wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego nie może prowadzić działalności gospodarczej w formie zakładu budżetowego. Tego rodzaju działalność może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formie spółek prawa handlowego po spełnieniu warunków określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej.
Na tle opisanego wyżej stanu prawnego Rada Miejska G. w cyt. § 3 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G. zadecydowała o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Zakład, co pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami art. 7 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Tym samym przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ nadzoru zauważył, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] rażąco narusza prawo również z tego powodu, że w myśl powołanego § 7 zdecydowano o wejściu jej w życie z dniem uchwalenia, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
W myśl ostatniego z wymienionych przepisów, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Skoro do powołania zakładu komunalnego Gmina Miasta G. została upoważniona w oparciu o przepisy art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), to tym samym przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega wspomnianym przepisom art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w zakresie ogłaszania i wejścia w życie aktów normatywnych.
Wobec tego uchwała powinna wejść w życie w ciągu 14 dni od ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem organu § 7 i w konsekwencji § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały są sprzeczne z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw.
Niezależnie od powyższego, organ nadzoru dopatrzył się naruszenia prawa polegającego na tym, że w § 1 Statutu nie użyto pełnej nazwy opisywanego Zakładu mówiąc o "Zakładzie Robót Publicznych".
Rada Miejska G. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu:
naruszenie przepisu art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, iż uchwała nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G., jest aktem prawa miejscowego i podlega regulacjom w zakresie wejścia w życie przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718),
naruszenie przepisu art. 6 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej na zasadach określonych w przepisach regulujących działalność gospodarczą jednostek samorządu terytorialnego,
naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe podstawy zaskarżenia skarżąca wniosła o:
uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w całości,
przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przepisie art. 13 powyższej ustawy enumeratywnie wymieniono akty prawa podlegające publikacji.
W powyższym katalogu nie wskazano, iż uchwały jednostek samorządu terytorialnego o utworzeniu samorządowych jednostek organizacyjnych wymagają publikacji. Przepisy szczególne stanowiące podstawę utworzenia zakładu budżetowego przywołane w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały także nie wprowadzają obowiązku publikacji.
Zaliczenie przez organ nadzoru uchwały o utworzeniu zakładu budżetowego jako aktu prawa miejscowego w ocenie skarżącej jest nieuzasadnione.
"Według art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest więc jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Oznacza to, iż akt ten adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach (rozstr. N. Wojew. PN.II.0911-10/3/01 OSS2001/3/88)".
Zdaniem skarżącej postanowienia uchwały Rady Miejskiej G. nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.
Skarżąca kwestionuje też pogląd organu, iż zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej, gdyż działalność taka zastrzeżona jest tylko dla spółek prawa handlowego.
Podnosi, że w doktrynie przyjęto, iż gminy (jednostki samorządu terytorialnego) są osobami prawnymi uprawnionymi do prowadzenia działalności gospodarczej w granicach określonych przepisami prawa. Zakres działalności gospodarczej określa ustawa o gospodarce komunalnej. W konsekwencji tylko działalność zakładu budżetowego (w zawężonym zakresie gospodarstwa pomocniczego) może zostać uznana w ujęciu formalno-prawnym za działalność gospodarczą gminy.
Ponadto skarżąca podkreśla, iż przedmiot działalności określony w Statucie oraz cel wskazany w § 2 uchwały Nr [...] obejmuje sferę, która daje możliwość utworzenia miejsc pracy.
Nadal gospodarka komunalna na terenie Miasta G. prowadzona jest w ramach spółek prawa handlowego oraz umów zawieranych z przedsiębiorcami w trybie zamówień publicznych. Przedmiot działania zakładu budżetowego obejmuje te sfery, które umożliwiają utworzenie miejsc pracy dla osób bezrobotnych uwzględniając złą sytuację na rynku pracy wraz z właściwym wykorzystaniem majątku komunalnego, który służy wykonywaniu zadań z zakresu użyteczności publicznej.
Skarżąca wskazała, iż działania organu nadzoru wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w dniu 6 stycznia 2004 r. i doręczenia zawiadomienia w dniu 8 stycznia 2004 r. oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 7 stycznia 2004 r. - pozbawiły skarżącą możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie. Zwłaszcza, że w zawiadomieniu organ wskazał, iż zapis § 3 Statutu budzi wątpliwości. Tak więc organ nadzoru, bez uwzględnienia stanowiska organu gminy stwierdził nieważność uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli w zakresie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obowiązującym prawem uznał, że akt ten nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie nie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd, nie podzielając w całości argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że w świetle przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z e zm. - zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 1 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm. - zwanej dalej u.g.k.) - organ nadzoru miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego.
Wbrew stanowisku organu nadzorczego, wadliwość przedmiotowej uchwały nie polegała zasadniczo na tym, że Rada Miejska G. zadecydowała o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez zakład, lecz na tym, że określony w uchwale i statucie przedmiot działalności zakładu wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie wskazuje się, że z istoty samorządu terytorialnego, a także sformułowań ustaw samorządowych oraz postanowień ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że działalność gospodarcza jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań użyteczności publicznej jest nie tylko możliwa, ale też konieczna (por. Samorząd terytorialny B. Dolnicki Zakamycze 2003 r., Prawo gospodarcze publiczne J. Ciechanowicz - McLean, A. Powałowski Lexis Nexis Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2003, publikacje: Sławomir Czarnow Komunalna działalność gospodarcza /.../ Samorząd Terytorialny 2002/10/38, Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego jako element gospodarki komunalnej Rejent 2002/2-3/26; Ciepiela Marcin Formy komunalnej działalności gospodarczej - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2001/6/18, Komentarz do Ustawy o gospodarcze komunalnej C. Banasiński, M. Kulesza Dom Wydawniczy ABC 2002).
Należy podzielić pogląd, że możliwość podejmowania działalności gospodarczej przez gminę wynika z art. 9 u.s.g., z tym, że musi być ona ograniczona do zadań o charakterze użyteczności publicznej, a więc zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Jeżeli działalność gospodarcza miałaby wykroczyć poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, to wówczas zastosowanie znalazłby przepis art. 10 ust. 1 u.g.k., który stanowi, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli zostaną spełnione warunki tym przepisem ustanowione.
Również na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) należy wnioskując a contrario przyjąć, że powiat może prowadzić działalność gospodarczą nie wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (por. Samorząd terytorialny w Polsce J. P. Tarno i inni, Lexis Nexis Wydawnictwo Prawnicze W-wa 2004).
Pogląd o dopuszczalności prowadzenia przez gminy działalności gospodarczej znajduje potwierdzenie m.in. w orzeczeniach Sądu Najwyższego t.j. w uchwale z 30.11.1992 r. III CZP 134/92 OSNCP 1993 Nr 5, poz. 79 i w postanowieniu z 19.10.1999 r. III CZP 112/99 OSNCP 2000 Nr 4, poz. 78.
W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Najwyższy zróżnicował działalność gminy prowadzoną "na etapie realizacji zadań ustawowych", która nie jest działalnością gospodarczą, oraz wykonywaną "w następnym etapie" przez jednostkę gminną w zakresie objętym ustawą o gospodarce komunalnej.
W tym ostatnim zakresie Sąd uznał działalność polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług powszechnie dostępnych za działalność gospodarczą.
Trudno natomiast do końca podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 09.01.2003 r. SA/Gd 1968/02 OSS 2003 Nr 4, poz. 105, prowadzący do rozróżnienia gospodarki komunalnej od działalności gospodarczej.
Brak bowiem w obecnym stanie prawnym przeszkód do tego, aby jednostki samorządu terytorialnego realizowały cele gospodarki komunalnej poprzez podejmowanie działalności gospodarczej, oczywiście przy uwzględnieniu ograniczeń płynących z ustaw.
Z przyczyn podanych wyżej nie do zaakceptowania jest również pogląd, wedle którego przepis art. 9 ust. 2 u.s.g. dopuszcza tylko możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poza zadaniami o charakterze użyteczności publicznej (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Lexis Nexis Wyd. Prawnicze K. Bandarzewski i inni Warszawa 2004 str. 112-113, 117; Działalność gospodarcza Uregulowania prawne K. Sobczak Lexis Nexis Warszawa 2004 str. 397-406).
Przyjmując możliwość działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej jednocześnie zastrzec należy, że taka działalność gospodarcza gmin, powiatów czy województw nie podlega przepisom prawa działalności gospodarczej. Podmioty te, choć pośrednio lub bezpośrednio uczestniczą w obrocie gospodarczym, nie są przedsiębiorcami, a ich zadania nie polegają na prowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 prawa działalności gospodarczej.
W piśmiennictwie wskazuje się często, że specyfiką działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego jest to, że: nie jest ona ukierunkowana na osiąganie zysku, jej celem jest przede wszystkim zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej, zakres przedmiotowy tej działalności wyznaczają zadania publiczne nałożone na jednostki samorządu terytorialnego, i że działalność ta nie jest realizowana w warunkach wolności gospodarczej.
W świetle tego, co zostało powiedziane, za nietrafne należało uznać stanowisko organu nadzoru sprowadzające się do stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego nie może prowadzić działalności gospodarczej w formie zakładu budżetowego.
Regulacja ustaw samorządowych i ustawy o gospodarce komunalnej pozwala przyjąć, że komunalny zakład budżetowy jest dopuszczalną formą prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego działalności gospodarczej w sferze zadań o charakterze użyteczności publicznej.
Wadliwość uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym polegała natomiast na tym, że określony w niej cel zakładu (§ 2) oraz ustalony w statucie przedmiot działania zakładu (§ 5) wykroczył poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej i zadania spoza tej sfery (art. 1 ust. 2 i art. 10 u.g.k.).
Zgodnie z art. 7 u.g.k. działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego.
Naruszenie wymienionych przepisów uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały.
Słusznie ponadto organ nadzorczy zakwestionował treść § 7 przedmiotowej uchwały stanowiącego, że wchodzi ona w życie z dniem uchwalenia.
Uwzględniając zakres przedmiotowy uchwały należało dojść do wniosku, że stanowi ona akt prawa miejscowego, a w konsekwencji podlega przepisom ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.)
W ocenie Sądu pogląd taki znajduje oparcie w art. 40 ust. 2 u.s.g., nie zaś we wskazanym przez organ art. 40 ust. 1 u.s.g.
Niewątpliwie rozstrzygnięcie omawianego zagadnienia jest utrudnione z uwagi na to, że ustawodawca nie dostarcza generalnie wskazówek pozwalających na jasne wyodrębnienie aktów prawa miejscowego spośród ogółu uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Badając treść przedmiotowej uchwały należało dojść do przekonania, że jej przedmiot mieści się zasadniczo w zakresie pojęcia "zasad zarządu mieniem gminy" objętym pkt 3 ust. 2 art. 40 u.s.g.
Dostrzec bowiem trzeba, że zakład gospodarki budżetowej prowadzi działalność w oparciu o majątek publiczny wydzielony przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Ważne jest to, że majątek, w który zakład wyposażany jest w momencie jego tworzenia, pozostaje własnością danej jednostki samorządu terytorialnego.
W obrocie gospodarczym zakład budżetowy działa samodzielnie, lecz w granicach upoważnienia udzielonego przez podmiot tworzący, w imieniu którego podejmowane są czynności prawne i który ponosi odpowiedzialność za zaciągnięte przez zakład zobowiązania.
Skoro zakład swoją działalność prowadzi w imieniu i na rachunek podmiotu samorządowego, odpowiedzialnego za wykonanie zadań publicznych, to podmiot ten musi mieć wpływ na jego funkcjonowanie. Wyraża się to między innymi w tym, że jednostka samorządu terytorialnego określa zasady gospodarowania mieniem wydzielonym w postaci zakładu.
Nie bez znaczenia jest też to, że zakład budżetowy może otrzymywać dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto zakład budżetowy pozostając w pełnej zależności od gminy, musi realizować zadania przez nią przypisane w ramach planu finansowego, będącego częścią budżetu gminy.
W okolicznościach konkretnej sprawy zwrócić należy też uwagę na szeroki wpływ przedmiotowej uchwały na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej. Niewątpliwie uchwała ta znacząco rzutuje na interesy faktyczne i prawne osób, które będą odbiorcami usług świadczonych przez zakład oraz podmiotów gospodarczych zainteresowanych oferowaniem usług w zakresie mającym stanowić przedmiot działania zakładu.
Z tych względów należało uznać, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie utworzenia zakładu budżetowego, mającego realizować zadania gospodarki komunalnej o charakterze użyteczności publicznej - podlega jako akt prawa miejscowego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Tym samym umieszczenie w wymienionej uchwale zapisu, że wchodzi ona w życie z dniem uchwalenia, narusza przepis art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że akty normatywne, (...) ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Była więc to kolejna przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.
Odnosząc się do treści skargi, należało uznać, że nie miało wpływu na wynik sprawy zarzucone naruszenie przez organ nadzoru przepisów prawa procesowego, konkretnie art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 4 Kpa.
Zauważyć bowiem trzeba, że wprawdzie formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały pochodzi z dnia 06.01.2004 r., to jednak Przewodniczący Rady Miejskiej G. był poinformowany pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24.12.2003 r. o zastrzeżeniach organu nadzoru i konieczności przedstawienia wyjaśnień dotyczących przedmiotowej uchwały.
W rezultacie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca w piśmie z dnia 29.12.2003 r. przedstawiła stanowisko w sprawie oraz przekazała stosowną dokumentację.
Brak więc podstaw by uznać, że działania organu nadzoru naruszyły uprawnienia procesowe skarżącej w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.