II SA/BD 147/21

II SA/Bd 147/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Agnieszka Olesińska /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 7669/21 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...]
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2018 r. S. M. (Skarżący) zwrócił się w trybie art. 145 a § 1 K.p.a. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2016-2017 (52 dni). Mając na uwadze, że wypłata wskazanego roszczenia jest czynnością materialno-techniczną niewymagającą wydania decyzji, Komendant Powiatowy w C. przekazał przedmiotowy wniosek do realizacji Komendantowi Policji jako dysponentowi środków finansowych.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Policji pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował stronę o niemożliwości rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z uwagi na brak przepisów, które uwzględniałyby treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Powyższa informacja nie stanowiła odmowy wypłaty świadczenia.
Komendant Policji przekazał wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. zgodnie z właściwością Komendantowi Powiatowemu P. w C. celem jego rozpatrzenia zgodnie z przepisami.
Komendant Powiatowy P. w C. rozpoznając wniosek decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...]/E odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto Komendant Powiatowy P. w C. w dniu [...] października 2020 r. wydał postanowieniem nr [...], w którym odmówił wznowienia postępowania.
Strona skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2020 r. odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego P. w C. nr [...] do Komendanta Policji w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania oraz zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2020 nr [...] Komendanta Powiatowego P. w C..
Komendant Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].10.2020 r.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 1610, dalej zwana ustawą zmieniającą), która zmieniła brzmienie art. 115a ustawy o Policji na następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Istotne z punktu widzenia niniejszego stanu faktycznego jest brzmienie art. 9 ustawy zmieniającej zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."
Organ wskazał, że mając na względzie art. 9 ustawy zmieniającej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w roku 2017.
W związku z powyższym w ocenie organu w sprawie nie ma podstawy prawnej uprawniającej do wypłaty wyrównania wysokości ekwiwalentu do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Tym samym zdaniem organu zasadne pozostaje utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Komendanta Powiatowego P. we C. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres lat 2016-2017.
Ponadto Komendant Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego P. w C.
Skarżący złożył do tut. Sądu skargę na decyzję Komendanta Policji nr [...] dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego P. w C. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2016/2017 (52 dni). W skardze wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.
Zarzucił naruszenie:
- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,
- działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, (zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach) – z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15,
- całkowitą ignorancję podczas rozpatrywania jego zażalenia i odwołania w kwestii przez niego podnoszonej dotyczącej przepisu Ustawy o Policji opisanego w art. 107 pkt 1 – "brak jakiejkolwiek wzmianki przez obu Panow Komendantów w wydanych postanowieniach i decyzjach świadczyć może o lekceważeniu pism do nich kierowanych bądź też o celowym działaniu w z góry powziętym przekonaniem o odmowie wznowienia postępowania".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 27). Przed wydaniem wyroku skarżącemu umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący zakończył służbę w Policji z dniem [...] października 2017 r., przechodząc na emeryturę. Wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 52 dni niewykorzystanych urlopów, na podstawie art. 115a UoP w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W dacie zwolnienia Skarżącego ze służby obowiązywał więc przepis art. 115a ustawy o Policji, który stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 2001. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzekł: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Skarżący, żądając wyrównania wypłaconego mu z chwilą zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powołał się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Poza sporem jest to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 UoP w zw. z art. 114 tej ustawy). Ten warunek jest spełniony.
Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy (1/30) uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pozostała natomiast w systemie prawnym regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.
Podkreślenia nadto wymaga, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to w niniejszej sprawie datę wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji... (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), wprowadzającej do ustawy o Policji przepis art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy.
Przepis art. 115a ustawy o Policji w wyniku wyroku Trybunału został zmieniony na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") i otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie jednak z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. Z tych też względów organy obydwu instancji uznały żądanie wyrównania ekwiwalentu za bezzasadne.
Należy zauważyć, że we wskazanym wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ponadto Trybunał zaznaczył, że obowiązek wypłaty ekwiwalentu, w tym za niewykorzystane urlopy, "obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W wyroku tym stwierdzono też, że określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu płatnego, a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie orzeczeń w moc powszechnie obowiązującą oznacza związanie ich treścią nie tylko uczestników konkretnego postępowania zakończonego wydaniem przez sąd konstytucyjny rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale również wszystkich innych podmiotów prawa. Powoduje to również, że nikt - a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. II, Lex/el 2021, Komentarz do art. 190). W orzecznictwie sądowym podkreśla się zarazem, że norma wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji ma charakter samowykonalny, co oznacza obowiązek uwzględniania z urzędu treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., II OSK 1004/06). Podporządkowanie się orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań sprzecznych z jego treścią. Jego naruszenie oznacza złamanie norm konstytucyjnych (P. Tuleja, j.w.).
Należy też podkreślić, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. Od tego momentu nie wyznacza nakazów, ani zakazów. W rezultacie, z dniem opublikowania wyroku Trybunału, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21). Innymi słowy, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Zatem przepis taki nie może być stosowany przez sądy i inne organy także w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2264/19).
Jak wyjaśnił znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010/5/81), art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Dalej NSA wskazał, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".
Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd WSA w Gdańsku, zawarty w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19 (Lex nr 2678704), że uprzednia czynność przyznania ekwiwalentu Skarżącemu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz że konstytucyjnej gwarancji funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wynikającej z powyższego przepisu Konstytucji RP nie może unicestwić brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.
Zdaniem Sądu, w istniejącym stanie prawnym możliwe jest zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.
Trzeba również zauważyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii niekonstytucyjności przesądza o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku Trybunału prawa ukształtowanego tym wyrokiem. Wspomniana supernorma intertemporalna nie jest wytworem Trybunału, a jej podstawę stanowią art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji. Tym zresztą różni się derogacja trybunalska od derogacji "zwykłej". W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 33). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy "zwykła" regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Ponadto, przyjęcie za prawidłową wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie powodowałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2, s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.
Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu, regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wymaga wzięcia pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Sejm IX kadencji, druk sejmowy 432). Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. oznacza obowiązek obliczenia go według zasad wskazanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21).
W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.
Wyjaśnić należy przy tym, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, publ. CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).
Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej bowiem sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności, z którą zdaniem Sądu w mamy do czynienia w przypadku regulacji ukształtowanej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.
Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.
W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, dostępne na CBOSA).
W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o oczywistej, wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Norma zrekonstruowana bowiem z tych przepisów nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Narusza ona także, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, prawo jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności w następstwie wyroku TK (nie stanowi realizacji tego prawa ponowne uksztaltowanie sytuacji policjanta na podstawie normy o tożsamej treści, którą Trybunał uznał za niekonstytucyjną). Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.
Przedstawiony wyżej pogląd prawny powoduje, że Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, fakultatywnego zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego zadane przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 866/20. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej odnośnie ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przyjęcie w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, oznacza że istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje aktualna i wiążąca, mimo ustanowienia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych, odnośnie których jedynie formalnie nie wypowiedział się Trybunał. Faktycznie zaś do nowych unormowań mają odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku. Dlatego też Sąd uznał ze wskazanych przyczyn, że stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanym przytoczonym powyżej pytaniem prawnym i zawieszenia postępowania sądowego.
W sprawie nie można też mówić o przedawnieniu prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjność normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. Nie można bowiem przez instytucję przedawnienia unicestwiać, opartego o treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W konsekwencji powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowaniem normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Takie stanowisko wynika z przyjęcia oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji ustawy nowelizującej i pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do przywrócenia stanu konstytucyjności po wyroku TK.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak jest natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania wypłaty wyrównania finansowego równoważnika w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co wnosił Skarżący w treści skargi. Uwzględnienie wniosku Skarżącego przez organ nie sprowadza się bowiem do wydania decyzji czy też postanowienia (w myśl art. 145a par. 1 p.p.s.a.), lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powołany art. 145a par. 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do zobowiązania organu do dokonania wypłaty.
Niezależnie od tego zaznaczyć należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy szczególnych rozwiązaniach.
Rzeczą organów w dalszym toku postępowania będzie wyliczenie i wypłata części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału i że były policjant ma prawa wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do przywrócenia stanu konstytucyjności po wyroku TK. Oznacza to, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie będzie mógł stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. i że tym samym przy obliczeniu należnego stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należy przyjąć stawkę wynikającą z obowiązującego art. 115 a ustawy o Policji, tj. stawkę za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd wykorzystał argumentację przedstawioną na tle podobnych spraw w wyrokach tut. Sądu w sprawach o sygn. II SA/Bd 169/21, II SA/Bd 175/21 oraz II SA/Bd 189/21.
Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.