II SA/Bd 1457/10

II SA/Bd 1457/10 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2011-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 Nr 23, poz.2008)
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. stwierdza nieważnośc zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20 i 21, § 9, § 10ust. 1 pkt 4 lit. b, § 10 ust. 2, § 21 ust. 1 i 2, § 25, § 26, § 30, § 39 ust. 3 i 4, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku, 3. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XLII/232/2009 z dnia 24 listopada 2009r. Rada Miasta [...] uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miasta[...].
Legalność powyższego aktu prawa miejscowego została zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w [...], który skargą z dnia 26 października 2010 r. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenie postanowień § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2002, nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008) poprzez zawarcie w § 2 pkt 3, 5, 6, 9,13, 15, 17, 20, 21 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]" stanowiącego Załącznik do uchwały XLII/232/2009 Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2009 r. definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie, nie udziela kompetencji Radzie Miasta do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo,
2. naruszenie postanowień § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niezasadne definiowanie na potrzeby regulaminu dalszych własnych definicji pojęć zawartych w § 1 pkt 11, 14 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]" stanowiącego załącznik do uchwały XLII/232/2009 Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2009 r., podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważnienie nie udziela kompetencji Radzie Miasta do konstruowania definicji pojęć na gruncie przepisów uchwały, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo,
3. naruszenie postanowień § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 10 ust 2 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]" zwolnienia właściciela nieruchomości od obowiązku uprzątania chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, choć zwolnienie z tego obowiązku uregulowane zostało w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo,
4. naruszenie postanowień § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w § 9 pkt 4 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]", rozszerzonego obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie piasku lub środków chemicznych nieszkodliwych dla środowiska oraz usuwanie z dachu śniegu i sopli lodowych, które mogą stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, bez upoważnienia ustawowego, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo,
5. naruszenie postanowień § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w § 9 pkt 4 21 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]", obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku robót budowlanych, stanowiącego przekroczenie delegacji ustawowej, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo,
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]" stanowiącego Załącznik do uchwały XLII/232/2009 Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2009 r., jako wydanej z naruszeniem prawa.
Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonej uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] można się dopatrzyć nieprawidłowości związanych z powtórzeniami uregulowań zawartych w ustawach, bez wskazania źródeł cytowanych przepisów:
- w pkt 3 - nieczystości ciekłe - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.),
- w pkt 5 - odpady komunalne - pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach,
- pkt 6 - odpady niebezpieczne - pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach,
- pkt 9 - odpady ulegające biodegradacji - pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach,
- w pkt 13 - stacja zlewna - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
- w pkt 15 - właściciele nieruchomości - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
- w pkt 17 - zbiorniki bezodpływowe - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
- w pkt 21 - zwierzęta gospodarskie - zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002)
- w pkt 20 - zwierzęta domowe - zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
W ocenie prokuratora granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a szczegółowe wskazanie przez ten przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie, wskazuje, że regulamin ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeżeli więc regulamin jest częścią systemu źródeł prawa, to zdaniem Prokuratora, zgodnie z regułami legislacji winien tworzyć całość z innymi elementami tego systemu, tj. ustawami, rozporządzeniami, uchwałami organów samorządu terytorialnego i nie może być opisem ustaw, czy rozporządzeń sporządzanym w celu zapobieżenia sytuacji, w której mieszkaniec gminy zmuszony byłby do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, rozsianych po licznych aktach prawnych, ponieważ zgodnie z treścią § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" akt wykonawczy w postaci uchwały nie może jeszcze raz regulować i powtarzać tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, tj. ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym.
Mając na uwadze treść § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" należy w ocenie strony skarżącej zauważyć, że wprowadzenie w § 10 pkt 2 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...]" zwolnienia właściciela nieruchomości od obowiązku uprzątania chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, choć zwolnienie z tego obowiązku uregulowane zostało w art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, we wskazanym powyżej zakresie rażąco narusza prawo.
Ponadto zauważono, że zgodnie z § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności - które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Nadto, wobec braku w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi również ustalanie przez radę gminy - na potrzeby regulaminu - dalszych własnych definicji takich pojęć jak w § 2 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miasta [...]" w pkt 11 - "odpady zielone".
Wskazano również, że niezasadnie zdefiniowane zostało również w § 2 pkt 14 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miasta [...]" pojęcie "ustawy", którym po pierwsze, regulamin w dalszej części się nie posługuje, po drugie zaś, definicja pojęcia "ustawy" wręcz ogranicza możliwości interpretacyjne regulaminu w zgodzie z całym systemem prawa, zawężając możliwość wykładni systemowej do kręgu jedynie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zdaniem Prokuratora zauważyć należy, iż przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zamieszczenie w § 4 pkt 1 lit b "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miasta [...]" rozszerzonego obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1b tej ustawy poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie piasku lub środków chemicznych nieszkodliwych dla środowiska (chlorek sodu, magnezu, wapnia) i we wskazanym powyżej zakresie rażąco narusza prawo. Kwestia bowiem sposobu usuwania śliskości chodnika w zakresie środków, które powinny być użyte i sposobu ich użycia, została uregulowana w art. 82 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz.U. Nr 230, poz. 1960).
Przekraczającym również delegację ustawową jest w ocenie strony skarżącej nałożenie w § 9 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy miasta [...] obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stosuje się do aktów prawa miejscowego jedynie odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki tych aktów i z poszanowaniem zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, dlatego też zakaz zawarty w § 18 rozporządzenia, a dotyczący powtarzania przepisów ustaw upoważniających i innych aktów normatywnych, odnosi się do powtarzania ich treści. Powtórzenie w ocenie strony przeciwnej miałoby zatem miejsce, gdyby regulamin stanowił całkowite powielenie ustawy, a więc wprost przytoczenie jej zapisów, co nie ma miejsca. Odpowiednie zapisy regulaminu nie są powtórzeniem, lecz w oparciu o regulacje prawne i w zgodzie z nimi wskazują odpowiednie rozwiązania i tym samym określają prawa i obowiązki.
Niezależnie od powyższego strona przeciwna wskazała na niekonsekwencję skarżącego, który z jednej strony zarzuca Gminie naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez formułowanie w akcie powtórzeń, a z drugiej strony wskazuje, że niezgodnie z treścią art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Gmina stworzyła na potrzeby aktu prawa miejscowego własne definicje regulujące zagadnienia wchodzące w zakres w/w przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a.
N wstępie zwrócić należy uwagę, że obowiązek opracowania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nakłada na organy stanowiące gmin znowelizowana ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – zwana dalej u. c. p. g., (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jako akt prawa miejscowego, po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1561), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
Uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r.) zawartego w art. 4 ust.1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może jednak wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w cyt. wyżej przepisie art. 4 ust. 2 przywoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie Rada Miasta mogła podjąć uchwałę ustanawiającą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca jednoznacznie określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa (czyli akt wyższego rzędu), która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów, a jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 przywoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią rażące naruszenia prawa.
Oceniając legalność zaskarżonego regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908), określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów. Także sprzeczne z prawem jest w świetle § 116 i § 136 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia dokonywanie zmian w innych przepisie powszechnie obowiązujących (modyfikowanie ich treści), bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.
Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały należy przychylić się do stanowiska skarżącego prokuratora i stwierdzić, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...] dokonano powtórzeń definicji występujących w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj.:
1. w § 2 pkt 3 regulaminu zdefiniowano pojęcie - "nieczystości ciekłe" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u. c. p. g.,
2. w § 2 pkt 5 regulaminu zdefiniowano pojęcie - "odpady komunalne" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z odesłaniem do art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – (tekst jednolity Dz. U. Nr 39, poz. 251 z 2007 r.),
3. w § pkt 6 wprowadzono pojęcie "odpady niebezpieczne" - pojęcie już zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach,
4. w 2 § pkt 9 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegradacji", którego znaczenie określa już art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach,
5. w § pkt 13 wprowadzono pojęcie "stacja zlewna" - zdefiniowane w art. 2 ust 1 pkt 3 u. c. p. g.,
6. w §2 pkt 15 wprowadzono pojęcie "właściciele nieruchomości", zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u. c. p. g ,
7.w § 2 pkt 17 zdefiniowano pojęcie " zbiorniki bezodpływowe" - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u. c. p. g.,
8. w § 2 pkt 21 zdefiniowano określenie " zwierzęta gospodarskie", którego znaczenie okresla art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002),
9. w §2 w pkt 20 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe " uprzednio zdefiniowane w art. 2 - zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt.
Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) z urzędu Sąd dostrzegł, iż z tych samych powodów, które skutkowały stwierdzeniem nieważności w/w paragrafów Regulaminu, stwierdzenia nieważności wymagają także nie wskazane przez skarżącego § 2 pkt 7, 10, 16,19 Regulaminu:
-w § 2 pkt 7 znajduje się definicja "odpadów opakowaniowych" – określona wcześniej przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; z późn. zm.);
- w § 2 pkt 10 zdefiniowano pojęcie "odpadów zawierających azbest", które jest już zdefiniowane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest(Dz.U nr 71, poz.649 ze zm.)
- § 2 pkt 16 zdefiniowano pojęcie "zbiorników bezodpływowych" - uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.,
-w § 2 pkt 19 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta bezdomne" – określone wcześniej przez ustawodawcę w art.2 pkt 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2005r. o doświadczeniach na zwierzętach(Dz.U nr 33, poz.289 ze zm.).
Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 2 pkt 4 i 11, przez Radę na potrzeby Regulaminu oznaczenia określeń: odpady budowlane i odpady zielone. Nadto definiowanie odpadów budowlanych jako pochodzących z remontów i budów było zbędne, skoro w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. jest mowa tylko o zbieraniu opadów z remontów. Brak jest zatem upoważnienia gminy do samodzielnego zdefiniowania tego pojęcia w oderwaniu od materii, która zgodnie z wolą ustawodawcy ma być treścią Regulaminu.
W treści art. 4 ust. 2 oraz art.6 ust.1a u.c.p.g. nie znajduje także uzasadnienia nałożenie w § 30 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku przechowywania umów o odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz dowodów zapłaty za wykonaną usługę przez okres jednego roku. Powyższe unormowanie nie mieści się w materii upoważnienia ustawowego. Przepis art. 6 ust. 1 u.c.p.g. ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości zobowiązując ich do okazywania umów o korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz do okazywania dowodów płacenia za takie usługi. Ustawa nie zawiera delegacji dla rady gminy do dookreślenia tego obowiązku, w szczególności do określenia okresu przechowywania tych dokumentów.
Jak już wcześniej zostało wyjaśnione, powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. W świetle powyższych rozważań za naruszenie prawa uznać należy określenie przez Radę obowiązków, które wynikają z odrębnych aktów rangi ustawowej lub wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u. c. p. g. Brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie, co w przedmiotowej uchwale nastąpiło poprzez powtórzenia w § 9 ust. 1 i 2 uchwały uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stworzony w regulaminie wymóg wyposażenia nieruchomości przez ich właścicieli w niezbędną ilość urządzeń służących do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych i gromadzonych selektywnie oraz utrzymywania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy wskazać, iż upoważnienie ustawowe w tym zakresie zawarte zostało w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i dotyczy ono szczegółowego określenia przez radę gminy rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz warunków ich rozmieszenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, co też zostało przez radę określone w dalszych przepisach regulaminu. Zatem niezgodność z prawem tej regulacji wynika z powielania zapisu ustawowego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, co istotnie narusza w/w przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz konstytucyjny porządek prawny. Uwagi te odnoszą się również do regulacji §9 ust. 3 Regulaminu nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorstwem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych- obowiązek ten wynika z art. 6 ust.1 u.c.p.g. Z taką samą sytuacją, a więc z powtórzeniem niemalże dosłownym przepisu ustawowego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, mamy do czynienia także w przepisie § 21 ust. 1 i 2 uchwały, w którym określa się obowiązek utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, oraz ich okresowego dezynfekowania. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości identyczne obowiązki.
Z kolei w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania w czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości, obligując właścicieli tychże nieruchomości do uprzątnięcia z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym możliwości ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1b nałożenia na nich obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających lub ograniczających śliskość chodnika (np. przez posypywanie piaskiem lub z zastosowaniem środków chemicznych), jak to uczyniono w § 10 ust.1 pkt 4 lit.b Regulaminu.
Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa dokładny zakres, w jakim właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku co do uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń. Obowiązek ten w ustawie jest sprecyzowany co do obszaru chodników położonych wzdłuż takiej nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Nadto ustawa zastrzega, że właściciel nie jest obowiązany do sprzątania chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Taka sama regulacja znalazła się w § 10 ust.2 Regulaminu, co skutkuje stwierdzeniem, że dokonane powtórzenie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego.
Z sytuacją powtórzenia regulacji zawartych lub wynikających z innych przepisów powszechnie obowiązujących mamy także do czynienia w przypadku regulacji zawartych w przepisach § 39 ust. 3 uchwały, gdzie powtórzono nakazy wynikające z art. 10 ust.1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 106, poz.1002 ze zm.).
Zakwestionować należy także, zadaniem Sądu, przepis § 26 regulaminu. W tym zakresie bowiem rada gminy nakładając obowiązki na organizatora imprez masowych, zgromadzeń o charakterze publicznym, czy targowisk, wyszła poza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem adresatem nałożonych regulaminem obowiązków uczyniła wszystkie podmioty będące organizatorami wskazanych wydarzeń, niezależnie od tego czy są one właścicielami nieruchomości, na których mają mieć one miejsce, a ponadto brak było podstaw do ich ustalenia w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązki organizatora imprez masowych zostały już unormowane w akcie ustawowym tj. ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.).
W ocenie Sądu, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisy § 39 ust.4 uchwały wykraczają poza ramy tegoż upoważnienia do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Upoważnienie to nie obejmuje możliwości ustalania zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi.
Odnosząc się do wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj. Dz.U. z 2003r.Nr 24, poz.199) w zakresie zawartego w nim upoważnienia do wydawania przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia regulującego zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego z art. 92 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności wymienionych przepisów z Konstytucją uznając tym samym wniosek za niezasadny.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 98),wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej uprawniającej Prezesa Rady Ministrów do ustalania zasad techniki prawodawczej, która została zawarta w art. 14 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów. Obejmuje ono wskazanie technicznych sposobów redagowania projektów aktów prawnych i wprowadzania w nich zmian. Kwestionowane przez stronę jako niekonstytucyjne upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy. o Radzie Ministrów nie zawiera zatem reguł stanowienia prawa, a tym samym nie wkracza w materię zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego zastrzeżoną w art. 94 Konstytucji RP dla ustawy. Rozporządzenie to nie normuje kompetencji prawotwórczych, tylko jest zbiorem reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww ustawy.