II SA/BD 145/04

II SA/Bd 145/04 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grażyna Malinowska-Wasik
Wiesław Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 90 poz 1006
par. 3 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach.
Tezy
Działania uprawnionych podmiotów związanych z organizacją ruchu nie są określane w drodze decyzji administracyjnej, a w drodze czynności organizacyjno-technicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta I. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie organizacji ruchu postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta I. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie dodatkowych warunków dopuszczenia pojazdów komunikacji miejskiej do poruszania się ul. K., J., Ks. Z. i L. w I. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty I. z dnia [...] sygn. akt [...] lub o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 1 Kpa, § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
W odpowiedzi na odwołanie Miasta I. na decyzję Starosty I. z [...] w sprawie dodatkowych warunków dopuszczenia pojazdów komunikacji miejskiej do poruszania się ulicami K., J., Ks. Z. i L. w I., Wojewoda [..] w piśmie z 14 stycznia 2004 r. stwierdził, że wprowadzenie warunków w zakresie dopuszczenia pojazdów komunikacji miejskiej do ruchu w/w ulicami należy uznać za spełniające oczekiwania społeczności lokalnej.
Zdaniem skarżącego, pisma Starosty I. i Wojewody [...] nie zawierają wszystkich składników decyzji określonych w art. 107 Kpa, natomiast zdaniem wnoszącego skargę należy je uznać za decyzje, ponieważ zgodnie z wyrokiem NSA z 20.07.1981 r. (SA 1163/81) "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji".
Zdaniem skarżącego, zatwierdzenie projektu organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem, jest aktem o charakterze władczym, a więc wymaga formy decyzji administracyjnej.
Skarżący zarzucił, że Wojewoda nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów formalnych zawartych w odwołaniu z [...] przez co nie wiadomo, czy Wojewoda uznaje te zarzuty za zasadne, czy też odrzuca je.
Wojewoda powołuje się na wizję lokalną, która była przeprowadzona bez udziału strony, co stanowi naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Sprzeczne z przepisami jest stwierdzenie Wojewody, że brak opinii zarządcy drogi nie jest żadnym uchybieniem ze strony organu sporządzającego projekt organizacji ruchu. Brak opinii, zdaniem skarżącego, skutkuje nieważnością projektu. Starosta I. nie wykazał, że wprowadzenie ograniczenia dopuszczalnej masy całkowitej autobusów do 7000 kg nie będzie miało negatywnego wpływu na stan ulic w rejonie objętym organizacją ruchu.
Skarżący nie wnosi natomiast zastrzeżeń do uzgodnień dokonanych w listopadzie 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] poinformował, że nie wydawał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 Kpa, lecz udzielił odpowiedzi w przedmiotowej sprawie w formie pisma informującego o zajętym stanowisku. Organ uznał, że przyjęta forma odpowiedzi będzie wystarczająca i satysfakcjonująca zainteresowane strony, tym bardziej, że Prezydent Miasta nie wnosi zastrzeżeń do uzgodnień dokonanych w listopadzie 2003 r. dotyczących projektu czasowej organizacji ruchu w omawianej strefie.
Rozpatrując sprawę, dokonano oceny określonych przez Starostę w piśmie z [...] dodatkowych warunków dopuszczenia pojazdów komunikacji miejskiej do ruchu na w/w ulicach w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interesu ogólnospołecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżący powołując się na dotychczasowe orzecznictwo słusznie wskazuje, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 Kpa. Należy zatem rozważyć, czy sprawa określona jako przedmiot skargi podlega załatwieniu w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, czy warunki określone w piśmie Starosty I. odnośnie dopuszczenia pojazdów komunikacji miejskiej do poruszania się określonymi ulicami, a polegające na wprowadzeniu ograniczenia gabarytów pojazdów – max dł. 8 m, wprowadzeniu dopuszczalnej masy całkowitej autobusów – max 7000 kg, zlikwidowanie postoju na przystanku końcowym na ul. K. – wprowadzić przystanek przelotowy, jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, podlegającej załatwieniu w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej.
Łączy się z tym problem właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie każdy przejaw aktywności organów administracji publicznej podlega kontroli sądowej. Ustawa konstytucyjna zawiera tutaj wyraźne ograniczenie. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej "w zakresie określonym ustawą". Ustawą, która zakreśla zakres kontroli administracji publicznej, jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W art. 3 tej ustawy wskazany jest zakres spraw, w których sąd administracyjny orzeka.
Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że pismo Wojewody, będące przedmiotem zaskarżenia, ma charakter decyzji administracyjnej. Sądowi znane jest oczywiście cytowane w skardze orzeczenie NSA z dnia 20.07.1981 r. SA 1163/81. Zapadło ono w początkowym okresie działania sądownictwa administracyjnego, gdy organy administracji, jak również ustawodawca, unikali niekiedy nazwania rozstrzygnięcia sprawy decyzją, aby uniknąć kontroli instancyjnej, jak i sądowej. Ustawodawca wyciągnął wnioski z dorobku orzecznictwa NSA i w chwili obecnej, jeżeli rozstrzygnięcie ma zapaść w formie decyzji, to z reguły jest to wyraźnie wskazane.
Może to nastąpić w formie bezpośredniej, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydaje się decyzję, albo w sposób pośredni, przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu (przydziela, zezwala, stwierdza).
W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę.
Treścią decyzji jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej, skierowanej do konkretnie oznaczonego adresata. Jest to jednocześnie akt o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 3 wydania, B. Adamiak, J. Borkowski str. 415).
Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12.10.1998 r. sygn. OPS 6/98 (ONSA 1999 z. 1, poz. 18) za decyzję uznaje jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek.
Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) wskazują, kto zarządza ruchem na drogach publicznych i kto sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem (art. 10 ust. 1 do 10).
Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach reguluje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1006). Na potrzeby tego rozporządzenia, zdefiniowano określenie "organizacja ruchu". Oznacza ono sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów mających wpływ na ruch drogowy. "Organizacja ruchu" w powyższym rozumieniu nie jest skierowana do imiennie oznaczonego adresata, jak to jest wymagane przy decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, organizacja ruchu jest adresowana do nieoznaczonej liczby osób. Każdy kto znajdzie się w określonym układzie sytuacyjnym, jako uczestnik ruchu (pieszy, kierujący, a także inne osoby przebywające w pojeździe lub na pojeździe znajdującym się na drodze – art. 2 pkt 47 ustawy z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym) musi zastosować się do jej organizacji. Przemawia to przeciwko traktowaniu organizacji ruchu jako decyzji administracyjnej.
Cytowane rozporządzenie określa wprost działania w zakresie zarządzania ruchem, jako czynności organizacyjno-techniczne. Są to czynności wewnątrz organów administracji, jakkolwiek o skutkach dla każdego uczestnika ruchu drogowego.
Ich treścią jest opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem, nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności i nadzór nad zarządzaniem ruchem.
Tego rodzaju czynności nie mogą być traktowane jako treść decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazano m.in., że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z 21.12.1987 r. sygn. SAB/Wr 26/87, ONSA 1987/2/92). Ustawienie znaku drogowego jest elementem organizacji ruchu. Należy także wskazać, że organizacja ruchu nie odbywa się w trybie Kpa. Całość procedury w tym zakresie określa cytowane rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10.10.2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 90, poz. 1006). Rozporządzenie to wskazuje m.in., jaki podmiot może sporządzić projekt organizacji ruchu, co powinien zawierać, jakie opinie powinny być załączone, jaki jest tryb jego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem może zatwierdzić projekt albo odrzucić go. Cytowane rozporządzenie nie wspomina o formie zatwierdzenia lub odrzucenia projektu. Należy przyjąć, że jest to czynność materialno-techniczna, tak jak czynności organizacji ruchu są czynnościami organizacyjno-technicznymi (§ 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Cytowane rozporządzenie nie przewiduje "środków odwoławczych" od organizacji ruchu.
Uprawnienia nadzorcze posiada natomiast Wojewoda. Ustawa z 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) przyznaje Wojewodzie uprawnienie do sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie.
Uprawnienie Wojewody nad działalnością komunalną wynika z art. 171 ustawy z 02.04.1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który przewiduje, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a jednym z organów nadzoru jest Wojewoda. Nadzorowi podlega cała działalność komunalna, a przez określenie nadzoru należy rozumieć zakres, kryteria, środki, tryb i organy sprawujące nadzór (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 27.09.1994 r. W 10/93, OTK z 1994 r. Nr 2, poz. 46).
Wojewoda może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 Prawa o ruchu drogowym).
Działania Wojewody związane są z działaniami faktycznymi (nakazuje zmianę organizacji ruchu). Kryteria tych działań mają charakter ogólny. Są nimi ważny interes ogólnospołeczny oraz zapewnienie płynności ruchu tranzytowego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że działania uprawnionych podmiotów związanych z organizacją ruchu nie są określane w drodze decyzji administracyjnej, a w drodze czynności organizacyjno-technicznych.
Tym samym skargę na te czynności, w ocenie Sądu, należy uznać za niedopuszczalną. Właściwość Sądu nie wynika także z treści art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, muszą być skierowane do imiennie oznaczonego adresata.
Uzasadnia to, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) odrzucenie skargi.