II SA/Bd 1437/23

II SA/Bd 1437/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 30 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwane dalej "Kolegium"), na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b w zw. z art. 16 ust. 1, 3 i 4, art. 24 ust. 4, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 i 1429, zwanej dalej "ustawą COVID-19"), decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. C. z [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od dnia [...] listopada 2021 r. do [...] lipca 2023 r., tj. łącznie [...] zł oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Kolegium ustaliło, że Burmistrz M. C. (zwany dalej "Burmistrzem") decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) przyznał R. N. (tj. Skarżącemu) zasiłek pielęgnacyjny na okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2021 r. Podstawą przyznania świadczenia było załączone do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z którym Skarżący zaliczony został do stopnia niepełnosprawności (umiarkowanego). Orzeczenie wydane zostało na okres do [...] sierpnia 2021 r.
Następnie Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając m.in. na podstawie obowiązującego wówczas art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 zmienił z urzędu przywołaną powyżej własną decyzję z [...] września 2018 r. w ten sposób, że ustalił termin pobierania zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. organ pomocy społecznej uzyskał informację z której wynikało, że Skarżący [...] września 2021 r. uzyskał nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Spowodowało to wszczęcie przez Burmistrza z urzędu postępowania administracyjnego w spawie zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego Skarżącemu i w konsekwencji uznanie wypłaconego w okresie od [...] listopada 2021 r. do [...] lipca 2023 r. świadczenia z tego tytułu za nienależnie pobrane.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W świetle powyższego, Burmistrz C. decyzją z [...] września 2018 r. przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny do ostatniego dnia miesiąca w którym upływał termin orzeczenia o niepełnosprawności tj. do [...] sierpnia 2021 r.
W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 (przepisu obowiązującego w okresie od [...] marca 2020 do [...] sierpnia 2023 r.) z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. P. nieprzerwalnie w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] czerwca 2023 r. na obszarze Rzeczypospolitej [...] ogłoszony był stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2; Burmistrz C. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. zmienił z urzędu własną decyzję z dnia [...] września 2018 r. przyznającemu Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w ten sposób, że ustalił termin pobierania zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Kolegium stwierdziło, że ostatni z obowiązujących na obszarze Rzeczypospolitej [...] - stan zagrożenia epidemicznego - przestał obowiązywać [...] lipca 2023 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg 60-dniowy termin zachowania ważności m.in. orzeczeń o niepełnosprawności określony w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19.
[...] jednak wobec faktu, że [...] września 2021 r. Skarżącemu wydane zostało nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności - z dniem jego wydania utraciło ważność wcześniejsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 r., będące podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie wygasła także decyzja Burmistrza M. C. z [...] sierpnia 2021 r. zmieniająca decyzję z [...] września 2018 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny - w części dotyczącej przedłużenia terminu przyznania tego świadczenia.
Wskazując na treść art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. Kolegium podniosło, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, a następnie ustało, gdy doszło do zmiany sytuacji prawnie istotnej z punktu widzenia przyznanego świadczenia, a wnioskodawca został pouczony o braku prawa do jego pobierania.
Kolegium stwierdziło, że wydanie Skarżącemu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności spowodowało utratę ważności orzeczenia poprzednio wydanego – przedłużonego na mocy ustawy COVID-19. W konsekwencji doprowadziło to do ustania okoliczności będących podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na mocy decyzji z dnia [...] września 2018 r. (zmienionej [...] sierpnia 2021 r.)
Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. tj. Skarżący został prawidłowo pouczony o określonym w art. 25 ust. 1 u.ś.r. obowiązku poinformowania organu wypłacającego świadczenie o przypadkach wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń. Pouczenia te zostało sformułowane zarówno w formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożonego przez Skarżącego [...] sierpnia 2018 r. jak i w pouczeniu decyzji przyznającej świadczenie z [...] września 2018 r. oraz w pouczeniu decyzji zmieniającej z [...] sierpnia 2021 r. Co więcej w sentencji ostatniej z tych decyzji organ pomocy społecznej wprost wskazał, że przyznane świadczenie przysługiwać będzie do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Sądu R. N. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.
Zaskarżonej decyzji Kolegium Skarżący zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID – 19 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rzeczony przepis miał zastosowanie przed odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii co spowodowało uznanie, że orzeczenie o niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 roku straciło ważność wskutek uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przez Skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji gdy odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stan pandemii, co oznacza, że orzeczenie o niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 roku jest nadal orzeczeniem ważnym tj. nie wygasło pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że pobrane przez Skarżącego świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym;
2) art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ust. 2b w zw. z art. 16 ust. 1,3, i 4 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżący pobrał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od [...] listopada 2021 r. do [...] lipca 2023 r. i zobowiązanie Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, w sytuacji gdy Skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny na podstawie ważnego orzeczenia o niepełnosprawności z [...] sierpnia 2018 r. ;
3) art. 25 ust. 1 u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący sprzeniewierzył się obowiązkowi informowania organu wypłacającego świadczenie o przypadku wystąpienia zmiany w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innej zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, w sytuacji gdy Skarżący nie był zobligowany informować organ o uzyskanym orzeczeniu o niepełnosprawności, albowiem pierwotne orzeczenie pozostawało w mocy i było podstawą do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., w skrócie "k.p.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza M. C., w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje Skarżący.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zasiłek pielęgnacyjny wypłacony Skarżącemu od [...] listopada 2021 do [...] lipca 2023 r. był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uwarunkował uznanie przedmiotowego świadczenia za niezależnie pobrane od świadomości świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, czy miało charakter świadczenia nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21 – dostęp na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W niniejszej sprawie podstawą uznania pobranego przez Skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane była okoliczność niepoinformowania przez Skarżącego o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 15h ustawy COVID-19 wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności powoduje utratę ważności orzeczenia poprzedniego, co spowodowało wygaśnięcie przyznanego wcześniej Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący w decyzji Burmistrza z [...] września 2018 r. (przyznającej zasiłek pielęgnacyjny) został pouczony o konieczności niezwłocznego informowania organu o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do otrzymywanego świadczenia rodzinnego, w tym na jego wysokość – zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach" ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia.
Zauważyć należy jednakże, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącego pozostaje bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że jest on nadal osobą niepełnosprawną (co jest przesłanką otrzymania świadczenia, a nie jego utraty). Pouczenie sformułowane jak powyżej zakłada jedynie potencjalną możliwość wystąpienia negatywnych przesłanek w zakresie prawa do świadczenia i nie wskazuje żadnych konkretnych przypadków jego ewentualnej utraty. To z kolei wskazuje, że Skarżący w sposób uprawniony mógł wnioskować, że w przypadku wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na prawo do świadczenia.
Należy mieć na uwadze, że dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19). Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy u.ś.r. warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych. Sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru.
Niezasadne jest przy tym stanowisko Kolegium, że obowiązek o poinformowaniu o nowym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wynika z samej sentencji decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. przedłużającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z sentencji tej decyzji wynika tylko do jakiego momentu prawo to zostało przedłużone. W sentencji nie wskazano, że prawo ulega przedłużeniu "do momentu wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, o którym uprawniony powinien powiadomić organ". Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że przedłużenie prawa do świadczenia nastąpiło nie na podstawie przepisów u.ś.r., ale na podstawie ustawy wydanej w szczególnym czasie związanym z epidemią COVID-19, która w samym tytule stwierdza, że jest ustawą "o szczególnych rozwiązaniach". Szczególne rozwiązania mogły równie dobrze polegać na tym, że to organ wydający nowe orzeczenie o niepełnosprawności winien powiadomić o tym z urzędu organ, który orzekł o przedłużeniu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji sentencji ww. decyzji nie można przyznać waloru pouczenia wymaganego przez art. 25 ust. 1 u.ś.r.
Niezasadne jest natomiast stanowisko Skarżącego, jakoby przepis art. art. 15 h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID – 19 należy wykładać w ten sposób, że przedłużenie ważności dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności zawsze obejmuje okres do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, niezależnie od tego, że przed tym momentem zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Wykładnia taka jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem przepisu, ale także z założeniem racjonalności ustawodawcy, gdyż prowadziłaby do uznania, że w okresie od momentu uzyskania nowego orzeczenia niepełnosprawności do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia obowiązywało zarówno stare jak i nowe orzeczenie o niepełnosprawności (ustawodawca nie odroczył wejścia do obrotu prawnego nowego oczenia o niepełnosprawności) – nawet jeżeli ich treść byłaby sprzeczna np. w nowym orzeczeniu stwierdzono, że dana osoba nie ma już statusu osoby niepełnosprawnej.
Tym niemniej, mając na względzie wcześniejsze rozważania należy stwierdzić, że przedstawione przez organy okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez Skarżącego nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów u.ś.r.
Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zastosować się do powyższego stanowiska Sądu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).