II SA/Bd 14/24

II SA/Bd 14/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: "PINB") z [...] lipca 2023 r., nr [...] i jednocześnie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023r., poz. 682 ze zm.) wstrzymał G. M. i A. M. budowę wiaty o wymiarach: długości ok. 3m, szerokości ok. 1,60 m i wysokości ok. 2,16 m, zrealizowanej na działce nr [...] położonej w P., gmina G. - z powodu realizacji obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu [...] listopada 2022r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w budynku letniskowym wybudowanym na działce nr [...]. Wszczęcie postępowania poprzedzone zostało oględzinami przeprowadzonymi [...] lipca 2022r.. W protokole kontroli odnotowano stwierdzone nieprawidłowości w zrealizowanym budynku letniskowym, a nadto wskazano na posadowienie na terenie działki, przy granicy z działka nr [...] drewnianej wiaty o ww. wymiarach. Pozyskano również informacje z rejestru gruntów, wskazujące na lokalizację na działce nr [...] trzech odrębnych budynków niemieszkalnych o powierzchniach; 58 m2, 39 m2 oraz 12 m2.
Następnie postanowieniem z [...] lipca 2023r. PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z wiatą - z powodu jej realizacji bez wymaganego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. PINB wskazał na art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 5 p.b.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce o nr geod. [...] pobudowano w 2022r. wiatę drewnianą o wymiarach około 3m x 1,60m i wysokości ok. 2,16m m ze spadem dachu skierowanym w kierunku działki sąsiedniej nr [...].
Organ I instancji doszedł do przekonania, że przedmiotowa inwestycja wymagała dokonania zgłoszenia budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b. - czego inwestorzy nie dopełnili, stanowi więc samowolę budowlaną. Jednocześnie organ powiatowy poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację wraz z dokumentami legalizacyjnymi.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Inwestora WINB wydał zaskarżone postanowienie, opisane na wstępie.
Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązującego w 2020r. (w czasie powstania przedmiotowego obiektu) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2. W myśl zaś art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2 , sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe". W ocenie organu odwoławczego żadne z powyżej wskazanych wyłączeń z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę nie znajduje w sprawie zastosowania albowiem przedmiotowa wiata nie jest wolnostojąca ("przylega do słupa bądź słupów budynku letniskowego"), a działka inwestycyjna nr [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.
Z tego względu w ocenie organu postępowanie legalizacyjne obiektu zostało przez PINB podjęte i prowadzone prawidłowo, jednakże powinno znaleźć oparcie w przepisie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zatem zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w B. G. M. (dalej: Skarżąca) zarzuciła naruszenie:
- art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania,
- art. 28 ust. 2 p.b. poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...],
Art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] posiada cechy wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., podczas gdy konstrukcja tego obiektu nie pozwala na taka kwalifikację (brak slupów jako elementów konstrukcyjnych).
Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2023r., poz. 1634.).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze.
Przechodząc do dalszych wyjaśnień, Sąd przypomina, że 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 – ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 25 ww. ustawy - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazać też trzeba na art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym: do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (21 września 2020 r.) wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast wyjątkiem od tej zasady są przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 28 pkt 1a ustawy nowelizującej).
W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej zostało podane opisane powyżej postanowienie WINB, uchylające postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie wiaty na działce Skarżącej oraz rozstrzygające sprawę co do jej istoty.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ I instancji oparł postępowanie legalizacyjne na przepisach Prawa budowlanego (rozdział 5b) w wersji obowiązującej w chwili wydania postanowienia, przytaczając w podstawach prawnych rozstrzygnięcia aktualny publikator - Dziennik Ustaw z 2023 r. poz. 682. Organ II instancji, powołując się na ten sam publikator zastosował dla oceny zaistnienia samowoli budowlanej przepisy obowiązujące przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 19 września 2020r.
Sąd wskutek analizy kontrolowanego postępowania administracyjnego doszedł do wniosku, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji dla oceny, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, zastosowały odmienne stany prawne. Nie budzi wątpliwości, że dla stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące w chwili powstania samowoli budowlanej. Ponadto zdaniem Sądu organy nie dokonały wystarczającej analizy cech obiektu budowlanego w celu dokonania jego właściwej kwalifikacji.
Podkreślić trzeba, że data powstania obiektu budowlanego jest okolicznością, której ustalenie ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz ewentualnie jaki tryb (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę) powinien być zastosowany. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego zawsze wymaga możliwie precyzyjnego ustalenia daty rozpoczęcia jego budowy, celem zastosowania właściwych przepisów reglamentujących proces inwestycyjny. Tymczasem w niniejszej sprawie wydaje się, że organy nie poddały pod rozwagę powyższej okoliczności. Organ I instancji zastosował przepis dotyczący zwolnienia budowy wiaty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 c p.b.) według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania postanowienia, organ odwoławczy zaś powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 2c p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b., co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 1043/20; z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r., II OSK 1254/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 314/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 109/18 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (vide wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2023 r., II SA/Ol 789/22 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06 – dostępne jw.)
W okolicznościach niniejszej sprawy ma to istotne znaczenie, albowiem należy stwierdzić, że data powstania obiektu (wiaty lub - jak twierdzi Skarżąca – innego obiektu zwolnionego z obowiązku zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę) będzie miała wpływ na ocenę, czy w stosunku do niego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia. Data realizacji spornego obiektu nie została jednakże wskazana w żadnym miejscu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zarówno organu I jaki i II instancji. Co prawda wskazano na rok 2022r. (PINB) i rok 2020 (WINB) jednak nie podjęto próby dokładnego i jednoznacznego ustalenia tej daty. W konsekwencji braku powyższego ustalenia nie wiadomo jakie przepisy należy uwzględnić przy ocenie zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej. W świetle powyższego, brak jest także podstaw do kategorycznego twierdzenia, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę.
Sąd podkreśla wagę ustalenia daty (okresu) powstania samowoli budowlanej oraz analizy rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego, a jednocześnie zwraca uwagę na konieczność położenia na te kwestie właściwego ciężaru dowodowego. Ustalenie w sposób jednoznaczny czy realizacja spornego obiektu w dacie jego powstania wymagała pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia ma wpływ na tryb legalizacji, w tym także na ewentualne zastawanie odpowiednich przepisów przejściowy w związku z licznymi w ostatnim czasie nowelizacjami ustawy Prawo Budowlane. Poczynione w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Nadmienić trzeba, że na potrzeby ustalenia daty budowy nie jest wykluczone oparcie się na oświadczeniu inwestora wskazującego, że budowę zakończono w 2020r., zwłaszcza gdy kwestia ta pozostaje bezsporna, jednakże w przypadku istotnych wątpliwości co do daty budowy organ ma do dyspozycji różnego rodzaju środki dowodowe, takie jak zeznania świadków, zdjęcia lotnicze, ortofotomapa. Podkreślić trzeba, że z uwagi na zasady ogólne procedury administracyjnej, wynikające choćby z art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 9 k.p.a., rolą organu jest poparcie ustaleń na wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać trzeba, że Skarżąca zarzuca organom błędną kwalifikację obiektu budowlanego posadowionego na jej działce, argumentując, że nie stanowi on wiaty.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły wyczerpującego uzasadnienia dla przyjętej kwalifikacji prawnej obiektu jako wiaty. Pojęcie wiaty występuje w przepisach Prawa budowlanego, to jednak ustawa nie definiuje tego pojęcie. Tym niemniej istnieje bogate orzecznictwo sądowe, wskazujące na podstawowe cechy obiektu, który miałby zostać zakwalifikowany jako wiata. Wyjaśniając pojęcia wiaty orzecznictwo odwołuje się do znaczenia słownikowego, w języku powszechnym (co jest w pełni zrozumiałe wobec braku definicji legalnej), akcentując, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowę trwale z gruntem oraz (zasadniczo) brak trwałych ścian (por. przykładowo wyroki NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 603/19; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; z 26 marca 2021 r., II OSK 1594/18 – dostępne jw.). W świetle poglądów orzecznictwa, jedną z kluczowych cech wiaty jest samoistny charakter, wyrażający się w braku trwałego powiązania konstrukcyjnego z innym obiektem (wiata to konstrukcja samonośna).
Twierdzenie, że sporny obiekt spełnia cechy konstrukcyjne pozwalające na kwalifikację jako wiaty nie został właściwie uargumentowany i udokumentowany przez organy. Z protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB wynika, że na działce Skarżącej usytuowana została "wiata drewniana przy granicy z działką [...] o wymiarach 3,00m x 1,60m i wysokości 2,16m" (protokół z oględzin z [...] lipca 2022r.). Do protokołu dołączono odręczny rysunek – trudny do odkodowania. Ponadto w aktach zgromadzono dokumentację fotograficzną, ale bez jakiegokolwiek opisu. Organ II instancji, w oparciu o tak zebrany materiał ustalił natomiast, że przedmiotowy obiekt nie jest wolnostojący. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak w oparciu o jakie dowody uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany został połączony konstrukcyjne z innym obiektem (budynkiem letniskowym). W żaden sposób taka jednoznaczna konkluzja nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Dlatego też, wobec braku kluczowych ustaleń w niniejszym postępowaniu, w zakresie daty powstania samowoli budowlanej i przepisów obowiązujących w czasie jej powstania, a także kwalifikacji obiektu budowlanego, ocenę zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 p.b. uznać należy za przedwczesną – dokonana z naruszeniem przepisów k.p.a. - w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3.
Z uwagi na powyższe uchybienia powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia bezcelowe byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych i rozstrzygnie niniejszą sprawę stosownie do dokonanych ustaleń.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w pkt 2, oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.ps.a., zasądzając na rzecz Skarżącej od organu kwotę [...]zł, na którą składa się koszt wpisu od skargi.