II SA/Bd 1375/23

II SA/Bd 1375/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych na gruncie 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza G. z [...] lipca 2023 r. nr [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania w drodze decyzji obowiązku przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych na działkach o nr ewidencyjnych ˝, 1/1, 2/1, 18/2 obręb W. oraz 212/1 obręb W..
Kolegium wskazało, że pismem z [...] maja 2019 r. J. B., M. K., S. Ł. i A. M. wnieśli do Burmistrza G. (zwanego dalej "Burmistrzem") o nakazanie spółce pod ?rmą: [...] S.A., przywrócenie stanu pierwotnego zmienionego kierunku odpływu wód opadowych poprzez przywrócenie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych rowem J26 oraz rozbiórkę grobli, pobudowanej bez pozwolenia na budowę, na nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych 1/2, 1/ 1, 2/1 i 18/2, obręb W. oraz 212/ 1, obręb W..
Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] nakazał przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium") decyzją z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku rozpatrzonego sprzeciwu od w/w decyzji Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 105/22 uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz decyzją z [...] lipca 2023 r. znak: [...] umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji o obowiązku przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych na działkach o numerach ewidencyjnych 1/2, 1/1, 2/1 i 18/2, obręb W. oraz 212/1, obręb W..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił uwagę, między innymi, że zmiany w zakresie gospodarki wodnej, na objętym wnioskiem terenie, miały miejsce w latach przedwojennych i powojennych, choć niektóre ekspertyzy wskazują ostatnie 25 lat. Burmistrz wskazał, że wnioskodawcy dowiedzieli się o szkodach wynikających ze zmiany stanu wód w i po roku 2010, Zażywszy na powyższe organ I instancji zastosował się do art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., zwana dalej,,P.w."), który wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu. Zdaniem Burmistrza z tego względu zaszła przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. B., S. Ł. i A. M. zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art.234 § 5 P.w. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w całości wobec przyjęcia, że upłynęło 5 lat od dnia, w którym odwołujący dowiedzieli się o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunty, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołujący wiedzę taką powzięli dopiero w 2017 r., gdy po raz pierwszy doszło do powstania szkody na gruncie S. Ł. wskutek podwyższenia przez [...] S.A. grobli, co miało miejsce w 2017 r., a przed 2017 rokiem żadne szkody nie były zgłaszane,
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 234 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 234 § 3 P.w. poprzez ich niezastosowanie i brak decyzji nakazującej [...] S.A. wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom i ustalenia terminu wykonania czynności pomimo bezspornego ustalenia, że została spełniona przesłanka w postaci zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych w systemie melioracji miejscowości W. poprzez zablokowanie odpływu rowu J26 w kierunku Dopływu spod W., a kolejno do [...] J. ,
3) naruszenie prawa procesowego art. 105 §1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w całości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 234 § 3 P.w.,
4) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art.8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i umorzenie postępowania administracyjnego w całości podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji nakazującej na podstawie art. 234 § 3 P.w.
Niezależnie od powyższego odwołanie wniósł M. K., który podkreślił, że przed nabyciem nieruchomości - działki numer [...], w roku 2017, była wykorzystywana pod uprawę, Wówczas nie widział szkód, które wystąpiły dopiero po podwyższeniu grobli przez [...] S.A. Podobnie szkody wystąpiły w roku 2019, w którym złożony został wniosek do Burmistrza o wydanie decyzji o obowiązku przywrócenia kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych na działkach o numerach ewidencyjnych 1/2, 1/1, 2/1 i 18/2, obręb W. oraz 212/1, obręb W..
Rozważając sprawę Kolegium stwierdziło, że istota problemu prawnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak traktować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 P.w., w sytuacji, gdy właściciel gruntu, na który szkodliwie oddziałują wody, dowiedział się o tym oddziaływaniu przed wejściem w życie tej ustawy, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte już pod jej rządami.
Zdaniem Kolegium przepis ten, w istocie będąc regulacją procesową, zawiera w sobie termin o charakterze prekluzyjnym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania. Obecnie obowiązująca ustawa, w omawianym zakresie, weszła w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), uchylonej mocą art. 573 P.w., analogiczny instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się W art. 29, przy czym, przepis ów nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu.
W rozpoznawanej sprawie, pismem z [...] maja 2019 r., J. B., M. K., S. Ł. i A. M. wnieśli o nakazanie spółce [...] S.A., przywrócenie stanu pierwotnego zmienionego kierunku odpływu wód opadowych poprzez przywrócenie kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych rowem J26 oraz rozbiórkę grobli pobudowanej bez pozwolenia na budowę.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że o zmianie stosunków wodnych, ze szkodą dla należących doń gruntów strony dowiedziały się w roku 2010. Z tego faktu wywiódł, że w momencie złożenia wniosku w 2019 r. upłynął już termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 P.w., co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Kolegium przyjęta przez organy interpretacja powołanego wyżej przepisu prawa jest sprzeczna nie tylko z art. 7 i art. 8 K.p.a. lecz przede wszystkim z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz z podstawowymi regułami prawa międzyczasowego. Prezentowane przez Burmistrza stanowisko w istocie prowadziłoby do stwierdzenia, że przepisy ustawy, która weszła w życie w 2018 r. działają z mocą wsteczną. Jak słusznie podniósł w uzasadnieniu swojego wyroku z 8 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt ll SA/G l 279/21) - wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne próżno jest szukać takich, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja organów, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych - lex retro non agit. Jakkolwiek zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji, to jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej materii ugruntowane i wywodzi ją z zasady praworządności materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK 1988, Nr 1, poz. 6; z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 8).
Kolegium wskazało, że podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z 18 października 1995 r., sygn. akt I AZP 29/95 OSNAP 1996/8/ 107; uzasadnienie wyroku TK z 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89) ; uzasadnienie uchwały NSA z 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/ 101; wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II 408/18). Sam ustawodawca co prawda dopuścił możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie mniej jednak jest to możliwe tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, w pewnych szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., sygn. K 26/99, OTK 2000, Nr 6, poz. 186).
Kolegium uznało, że błędem organu I instancji było oparcie się wyłącznie na wykładni językowej. Przyjęte przez organ I instancji rozumienie art. 234 ust. 5 P.w. jest skrajnie niekorzystne dla odwołujących, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela lub innego podmiotu prawa (strony) zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. W wyniku ograniczenia się przez organ wyłącznie do wykładni językowej doszło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego (własności nieruchomości), bez wskazania wyraźnej podstawy do takiego zabiegu. Tymczasem, sięgniecie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwoliłoby stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że złożenie wniosku w 2019 r., było skuteczne i otwierało stronie drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Organ I instancji, w nie pochylił się nad zagadnieniem intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie, a priori zakładając, że przywołany przepis Prawa wodnego swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), której manifestacją jest organ orzekający w konkretnym postępowaniu. Wspomniana zasada nie rozciąga się wyłącznie na regulacje o charakterze procesowym (kodeksowe), lecz swoim zakresem oddziałuje również na prawo materialne, jakie leży u podstaw nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Kolegium podzieliło pogląd, że stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne, wiążące organ powinności (por. D. Dąbek: Ochrona zaufania - zasada działania i wzorzec kontroli współczesnej administracji (w:) B. Jaworska - Dębska (red.), Kledzik P. (red.) Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, Warszawa 2020 r., 74 - 75). W ocenie tut. Kolegium jedną z tego rodzaju powinności jest poszukiwanie przez organ takich metod wykładni przepisu, które przy jego niejednoznaczności lub przy problemach z kwali?kacją stanu faktycznego dadzą rezultat pozwalający zadośćuczynić potrzebie ochrony interesu strony. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że wykluczone jest w takich sytuacjach sięganie po wykładnię contra legem, nie mniej jednak oparcie się wyłącznie na wykładni językowej i bezkrytyczna aprobata jej negatywnego dla strony rezultatu w bezsporny sposób godzą we wspomnianą zasadę.
Zdaniem Kolegium podzielić należy tym samym stanowisko, zgodnie z którym chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia, nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zwery?kowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej, logicznej, konstytucyjnej, czy funkcjonalnej. Dopiero wykorzystanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezre?eksyjności (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21).
Kolegium uznało ponad, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek stać na straży praworządności. Powinność ta nie ogranicza się jedynie do kwestii przestrzegania prawa (legalizmu), która jest uregulowana w art. 6 K.p.a. lecz obejmuje swoim zakresem również analizę konsekwencji działań organu, tak z perspektywy przepisów prawa procesowego jak i materialnego, przy czym organ winien brać pod uwagę całe spektrum przepisów, z normami konstytucyjnymi włącznie. W tym aspekcie organ w żadnym stopniu nie rozważył następstw, jakie pociąga za sobą umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której zastosowanie art. 234 ust. 5 P.w. było wątpliwe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Co więcej, obowiązek ochrony praworządności, w sytuacji braku jednoznaczności normy prawnej, wymagał również sięgnięcia do reguł wykładni wynikających z bogatego dorobku Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów, jak również doktryny. Powołane wcześniej orzeczenia Trybunału, dają podstawę przynajmniej do poszukiwania alternatywnych metod wykładni i zdecydowanie bardziej pogłębionej argumentacji w uzasadnieniu wydanych decyzji.
Wskazane okoliczności zdaniem Kolegium musiały skutkować uchyleniem decyzji wydanej przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji uwzględni rozważania Kolegium, co winno skutkować przeprowadzeniem postępowania z art. 234 P.w. ad meritum.
Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła spółka [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.
Zdaniem Skarżącej decyzja organu pierwszej instancji, mimo iż była obarczona uchybieniem wytkniętym przez organ odwoławczy, który to polegał na tym, że mając na uwadze art. 7 k.p.a. termin przedawnienia roszczenia wskazany w art. 234 ust. 5 P. w. najwcześniej rozpoczął się z dniem [...] stycznia 2018 r. – to Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę, że organ I instancji jako podstawę do umorzenia postępowania wskazał także inne przyczyny, których zaistnienie w przedmiotowej sprawie stwierdził, tj. to, że przedmiotowe wody nie są wyłącznie wodami roztopowymi lub opadowymi lecz mieszaniną także innych wód oraz to, że nie doszło do zmiany kierunku odprowadzania tych wód, a w konsekwencji ustalił, że wody nie są odprowadzane w innym kierunki niż poprzednio.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że Kolegium nie przeanalizowało wszystkich podstaw, które skutkowały umorzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy nie uwzględnił poczynionych w przedmiotowej sprawie ustaleń zgodnie ze sporządzonymi opiniami biegłych co do okoliczności, że wniosek wszczynający postępowanie w rzeczywistości nie dotyczył wyłącznie wód opadowych i roztopowych, lecz mieszaniny także innych wód. Okoliczność tą organ I instancji uwzględnił także w kierunku przyjęcia jako podstawy do umorzenia postępowania. Skarżąca podniosła, że organ I instancji, zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji Kolegium, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 maja 2022 r. sygn. akt: ll SA/Bd 105/22 – był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy tę okoliczność zbadać w pierwszej kolejności.
Zdaniem Skarżącej sama potwierdzona przez biegłych okoliczność, że mamy do czynienia z mieszaniną różnych cieczy i substancji, a nie jedynie z wodami opadowymi i roztopowymi, spowodowała umorzenie postępowania albowiem w tym postępowaniu organ nie mógł zajmować się niczym więcej, jak tylko zmianą kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych.
W ramach prowadzonego postępowania na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. organ nie zajmował się całokształtem problematyki wód opadowych i roztopowych, a zajął się jedynie kwestią, czy doszło do zmiany kierunku odpływu tych wód. Prowadząc postępowanie administracyjne organ był zobowiązany ustalić, w jakim kierunku wody opadowe i roztopowe były odprowadzane. Następnie winien był ustalić, czy doszło do zmiany kierunku odprowadzania tych wód, a W konsekwencji winien był ustalić, czy wody są odprowadzane w innym kierunki niż poprzednio. W dalszej kolejności winien był ustalić, jakie konkretnie i precyzyjnie zdarzenia prawne, sytuacje, okoliczności spowodowały, że do takiej zmiany doszło i dopiero w dalszej kolejności mógłby ustalać, kto za te zmiany ponosi odpowiedzialność. Procedowanie w tej sprawie wymagało od organu ustalenia, czy, a jeżeli tak, to w którym dokładnie momencie doszło do zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Ustalenie tej daty wiąże się z ewentualnym nałożeniem obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, czyli stanu sprzed zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Organ I instancji takie ustalenia poczynił zgodnie z ustaleniami biegłych, gdyż zbadanie powyższych istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności wymagało wiadomości specjalnych. W wyniku stwierdzenia niezaistnienia ww. przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, organ umorzył postępowanie. Z tych przyczyn, nie zaistniały podstawy do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie pełnych ustaleń, gdyż odniósł się jedynie do jednej z wskazanych przez organ przyczyn umorzenia postępowania.
Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie wziął pod uwagę wszystkich ustaleń organu pierwszej instancji co do istotnych okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, które legły u podstaw umorzenia postępowania. Ekspertyza wykonana przez inż. J. C. w listopadzie 2022 - styczeń 2023 na zlecenie Gminy G. w ramach przedmiotowego postępowania, tj. z art. 234 obowiązującego Prawa wodnego opisuje czas usankcjonowania stosunków wodnych w obrębie W. i W. w zlewni [...] [...] datując decyzje wpływające na stosunki wodne na rozpatrywanym terenie na lata 1978- 1994. W tym okresie Wnioskodawcy J. B., S. Ł., A. M. i M. K. nie byli właścicielami gruntów rozpatrywanych w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza G.. Wnoszący odwołanie byli więc osobami, które kupiły nieruchomości gruntowe z obowiązującym na tym terenie stanem prawnym, sytuacyjnym i stosunkiem wodnym zatwierdzonym decyzjami prawnymi. Skarżąca Spółka opisując stan przedmiotowych terenów w zakresie stosunków wodnych wskazała, że istnieje on co najmniej od 1975 r. Skarżąca podkreśliła, że według opracowania biegłego inż. J. C. wykonawcą zmian mających wpływ na stosunki wodne był WZIR I., a nie Skarżąca Spółka., zatem Skarżąca nie powinna być adresatem skierowanych przez zawiadamiających żądań
Skarżąca nadmieniła, że sytuacja na rozpatrywanym terenie jest tylko pośrednio związana z pracami wykonanymi w latach 1978-1994, gdyż to były prace mające na celu odprowadzić pewną nadwyżkę wód opadowych z terenu, ale nie całą, gdyż większe odprowadzenie wody zgodnie z ekspertyzą wymagałoby budowanie pompowni.
Wobec tego Skarżąca uważa, że decyzja wydana przez Burmistrza G. jest merytorycznie słuszna i zgodna z art. 234 P. w., jak i z duchem tego prawa i praw naturalnych zjawisk występujących na rozpatrywanym terenie. Nie można bowiem przypisać Skarżącej winy, ponieważ nie przyczynia się do występowania opadów na rozpatrywanym terenie, nie odpowiada za stan techniczny urządzeń odwadniających, które są wykonane w latach 1974 - 1994 i są zlokalizowane na terenach odwołujących się, wykonuje prace remontowe nie wpływające na stosunki wodne usankcjonowane w XX Wieku. Co więcej istniejące na terenach podmokłych urządzenia odpowiedzialne za odwodnienie były wykonane ponad 50 lat temu i mogły według ekspertyzy ulec degradacji. Skarżąca jako właściciel pozostałych urządzeń na jej terenach odwadniających teren dba o urządzenia na swoim terenie. Skarżąca prowadząc naprawę grobli - wyrównywanie ich rzędnych, uszczelnianie, nie wpływa na zalewanie działek poza groblami (gdyż uszczelnia groble). Domniemane podniesienie grobli są pracami powyżej zwierciadła wody, nie są pracami w wodzie, nie są więc pracami związanymi z dyspozycją przepisu art. 234 P. w., gdyż nie zawracają wody i nie kierują na sąsiednie działki, a tylko powstrzymują w działkach należących do właściciela, czyli [...] S.A. w ramach ustalonego stosunku wodnego w XX Wieku.
Z tych przyczyn zdaniem Skarżącej brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, że zaistniały przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania, tj. to, że przedmiotowe wody nie są wyłącznie wodami roztopowymi lub opadowymi, lecz mieszaniną także innych wód oraz to, że nie doszło do zmiany kierunku odprowadzania tych wód, a w konsekwencji organ ustalił, że wody nie są odprowadzane w innym kierunki niż poprzednio. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny.
Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść cytowanego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Ponadto przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA).
Z powyższego wynika, że o ile sprawa w kształcie przedstawionym organowi odwoławczemu może być zakończona, to organ odwoławczy jest zobowiązany ją zakończyć, a tylko wyjątkowo może skierować ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprawę może zakończyć także decyzja o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji rozważanych jest kilka niezależnych podstaw do umorzenia postępowania, to organ odwoławczy nie może poprzestać na wypowiedzi tylko co do jednej z nich i stwierdzając jej brak, wydać decyzję kasatoryjną.
Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Jak wynika z treści str. 97 – 100 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji organ ten w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne dostrzegał dwie przyczyny umorzenia postępowania.
Pierwszą przesłanką umorzenia organ wskazał na str. 97 – 99 swojej decyzji stwierdzając, że "W analizowanym przypadku nie mamy do czynienia jedynie z wodami opadowymi i roztopowymi, co wykazała zebrana dokumentacja oraz dowody w sprawie, co między innymi stanowi podstawę umorzenia postępowania. Mamy tu do czynienia z mieszaniną wód opadowych i roztopowych, a ponadto jak już wcześniej wspominano przywrócenie gospodarki wód do stanu pierwotnego związany byłoby ściśle z likwidacją ogroblowania, co spowodowałoby emisję ścieków do gruntu". Dalej zaś organ pierwszej instancji na str. 98 stwierdza że "Jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wody przesiąkające przez groble (...) są ściekami przemysłowymi. Tymczasem dyspozycja cytowanego przepisu [ tj. art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w.] dotyczy tylko i wyłącznie wód opadowych i roztopowych".
Druga przesłanka umorzenia wynika z dalszych ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji. Mianowicie na str. 98 uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazuje, że pośrednio pobudowanie ogroblowania "doprowadziło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód powierzchniowych w sposób naturalny" oraz rozważał datę budowy grobli (1994 r.), datę jej ujawniającego się wpływu na grunty sąsiednie (2008 r.) i datę w której wnioskodawcy dowiedzieli się o szkodliwym dzianiu na grunty sąsiednie (2010 r.). W tym zakresie organ pierwszej instancji dokonał oceny, iż istnieje konieczność zastosowania art. 234 ust. 5 P.w., który wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, a zatem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania.
W zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się jedynie do drugiej ze wskazanych przesłanek umorzenia. Kolegium natomiast pominęło w ogóle ustalenia organu pierwszej instancji, że ze względu na rodzaje cieczy oddziałujących na grunty wnioskodawców tj. oprócz wód roztopowych i opadowych także ścieki przemysłowe - nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy na gruncie art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. (tj. stanu faktyczny nie odpowiada zakresowi dyspozycji tegoż przepisu, co skutkuje brakiem merytorycznej możliwości działania organu). Kolegium, wbrew wymogowi art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazało, że w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie zatem Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, kiedy nie zakwestionowało, że sprawa jest dostatecznie zbadana, aby rozstrzygnąć o jej umorzeniu. Uchylenie się od orzeczenia w tym zakresie, bez wskazania przesłanek takiego postępowania opartych na treści art. 138 § 2 k.p.a. należy kwalifikować jako naruszenie tegoż przepisu.
Z tych też względów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.