II SA/Bd 1352/15

II SA/Bd 1352/15 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 ust. 1 pkt 1,  art. 29 ust. 1  pkt 2,  art. 30  ust. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 roku sprawy ze skargi T. T. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej zwana P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej zwana K.p.a.) nakazał inwestorowi T. T. dokonać rozbiórki realizowanego obiektu budowlanego - oranżerii (ogrodu zimowego) na terenie działki nr [...] przy ul. T. [...] w Z. K. poprzez rozebranie trzech ścian zewnętrznych od strony południowej, wschodniej i zachodniej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalono, iż inwestor i równocześnie właściciel kontrolowanej nieruchomości, prowadzi roboty budowlane polegające na dobudowie tzw. oranżerii (ogrodu zimowego) do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego.
Inwestor przedłożył zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę złożone w Starostwie Powiatowym [...] czerwca 2014 r. polegających na budowie przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego), od którego nie został wniesiony sprzeciw. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło planowanej budowy przydomowej oranżerii o lekkiej konstrukcji stalowej wypełnionej szkłem, posadowionej na słupach stalowych zabetonowanych w szklankach betonowych, o wymiarach w rzucie poziomym 5,0 x 5,0 m i wysokości 3,0 m, dachem o konstrukcji stalowej, jednospadowym pokrytym przezroczystymi panelami z PCV. Od strony zachodniej, wzdłuż ściany szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego, zaplanowano ścianę murowaną o grubości 25 cm na własnym fundamencie.
W dniu [...] października 2014 r. przeprowadzono kolejną kontrolę nieruchomości. Ustalono, że wykonywany obiekt realizowany jest w technologii tradycyjnej: ściany murowane pełne z otworami okiennymi i drzwiowymi z cegły pełnej posadowione na ławach fundamentowych, zakończone wieńcem żelbetowym. Od strony zachodniej - wzdłuż ściany szczytowej budynku sąsiedniego wymurowano ścianę pełną z cegły i pustaków grubości 25 cm. Wymiary zewnętrzne realizowanego obiektu w rzucie poziomym wynoszą 4,16 x 5,96 m. Inwestor oświadczył, że roboty prowadzone są na podstawie zgłoszenia z [...] czerwca 2014 r. i zgłoszenia z [...] sierpnia 2014 r. wprowadzającego poprawki do w/w zgłoszenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził, że nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie do wniesionych poprawek objętych zgłoszeniem. Wniesione poprawki do pierwotnego zgłoszenia dotyczą rodzaju konstrukcji i wysokości obiektu. Jednakże projekt nie precyzuje rodzaju konstrukcji: w pkt 1.1. mowa jest o konstrukcji murowanej wypełnionej szkłem, a w pkt 3 mówi o konstrukcji drewnianej wypełnionej szkłem. Zmieniono również wysokość kalenicy w granicach 3,60 do 4,00 m.
Postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nakazano inwestorowi wstrzymać prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i jednocześnie nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym inwentaryzacji rzeczonej inwestycji wraz z oceną techniczną zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, a w razie potrzeby - ze wskazanymi rozwiązaniami, celem doprowadzenia realizowanej budowy do stanu zgodnego z przepisami, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
Z przedłożonej przez inwestora robót oceny technicznej wynika, że obiekt realizowany jest zgodnie z zaplanowanym zgłoszeniem oraz zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Jednakże oględziny obiektu potwierdziły, że inwestor realizując budowę zmienił wymiary obiektu z projektowanych 5,0 x 5,0 m na faktycznie wykonane 5,96 x 4,16 m. Ściany posadowiono na fundamentach betonowych, a nie na słupach wsporczych, wykonano wieniec żelbetowy pod konstrukcję drewnianą dachu, który ma być pokryty deskami i papą oraz gontem, natomiast według zgłoszenia dach miał być przezroczysty z PCV.
Ponadto, budynek nie spełnia norm przeciwpożarowych oraz został dobudowany do budynku, który w zakresie obejmującym część mieszkalną użytkowany był nielegalnie, ponieważ część mieszkalna powstała z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., możliwa jest dobudowa oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2 (do dnia 28 czerwca 2015 r., przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane, o powierzchni zabudowy do 25 m2) do istniejącego budynku mieszkalnego, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Na przedmiotowej działce znajduje się tymczasem więcej obiektów.
Ponadto, realizowany obiekt nie spełnia cech oranżerii (ogrodu zimowego). W pierwotnej dokumentacji dostarczonej do Starosty w dniu [...].06.2014 r. inwestor zgłosił zamiar budowy obiektu o lekkiej konstrukcji stalowej, wypełnionej szkłem, z dachem przezroczystym. Obecnie realizowany jest obiekt o konstrukcji tradycyjnej murowanej, z oknami i drzwiami, z dachem, który ma być o konstrukcji drewnianej pokryty papą. Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia "oranżerii", lecz według innej branżowej literatury, m.in. leksykonu architektoniczno-budowlanego (wydawnictwo "Arkady" z 2008 r.) - jest to przeszklony obiekt parterowy, budynek ogrodowy lub pomieszczenie przydomowe połączone z budynkiem głównym; budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami, głównie do przechowywania roślin. Niemniej, nawet w przypadku realizacji obiektu budowlanego innego niż "oranżeria" (ww. rozumieniu tego pojęcia), to w przypadku dokonania przez inwestora stosownego zgłoszenia i braku sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowalnej, zastosowanie mają przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 P.b.
Na skutek odwołania złożonego przez inwestora decyzją z [...]września 2015 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do sentencji decyzji, poprzez zastąpienie wyrażenia: "nakazuję inwestorowi Panu T. T. dokonać rozbiórki realizowanego obiektu budowlanego - oranżerii (ogrodu zimowego) na terenie działki nr [...] przy ul. T. [...] w Z. K. poprzez rozebranie trzech ścian zewnętrznych od strony południowej, wschodniej i zachodniej" na następujące orzeczenie: "nakazuję inwestorowi Panu T. T. wykonać rozbiórkę realizowanego obiektu budowlanego - oranżerii (ogrodu zimowego) - o wymiarach w rzucie poziomym ca 5,96m x 4,16m, znajdującego się na działce o nr ewid. [...], przy ul. T. [...] w Z. K., usytuowanego przy granicy z działką o nr ewid. [...], poprzez rozebranie trzech ścian zewnętrznych, tj. ściany od strony południowej, wschodniej i zachodniej" i utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowy wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.
Z treści przywołanego przepisu (art. 29 ust. 1 pkt 2) wynika, że oranżeria jest przydomowym obiektem budowlanym, tzn. związanym z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na danej działce budowlanej. Natomiast na działce nr [...] istnieje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa, ale powstała nielegalnie, tzn. bez pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na owej nieruchomości tylko budynek gospodarczy o wymiarach 6,0 x 14,0 m powstał w oparciu o pozwolenie na budowę. Pozostałe obiekty oraz rozbudowa budynku gospodarczego powstała w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego inwestor nie posiadał uprawnień do dokonania zgłoszenia zamiaru budowy przydomowego ogrodu zimowego, bowiem nie posiadał budynku mieszkalnego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewiduje legalnej dobudowy bądź rozbudowy w stosunku do powstałego wcześniej budynku w warunkach samowoli budowlanej, zatem przepisy zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 2 odnoszą się tylko do istniejącej zabudowy mieszkaniowej powstałej w sposób legalny. W związku z powyższym już pierwsze zgłoszenie obarczone jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj. z rażącym naruszeniem prawa).
Z kolei wniesienie poprawek do pierwszego zgłoszenia, w trakcie realizacji obiektu budowlanego (po przeprowadzeniu kontroli przez PINB w), nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującej ustawy Prawo budowlane, stąd są one pozbawione mocy prawnej.
Ponadto, inwestor faktycznie nie realizuje oranżerii, którą zgłosił do organu architektoniczno-budowlanego, tj. obiektu o wymiarach 5,0 x 5,0 m o lekkiej konstrukcji stalowej, wypełnionej szkłem, z dachem przezroczystym, lecz buduje obiekt murowany z oknami i drzwiami, o innych wymiarach, tj. 5,95 x 4,15 m, który zamierza przykryć dachem o konstrukcji drewnianej pokrytej papą. Zatem nie jest to przydomowy ogród zimowy, który został zgłoszony przez inwestora [...].06.2014 r.
Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia oranżerii, lecz według literatury branżowej, m.in. leksykonu architektoniczno-budowlanego (wydawnictwo "Arkady" z 2008 r.) jest to przeszklony obiekt parterowy, budynek ogrodowy lub pomieszczenie przydomowe połączone z budynkiem głównym; budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami, głównie do przechowywania roślin.
Wobec powyższego organ I instancji nie miał innej możliwości, jak nakazać rozbiórkę przedmiotowej budowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Niemniej w sentencji zaskarżonej decyzji nie w pełni precyzyjnie opisany został obiekt podlegający nakazowi rozbiórki, dlatego organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w części decyzję organu I instancji i jednocześnie w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, tak jak w sentencji decyzji, dokonując w ten sposób szczegółowego opisu części przedmiotowego budynku podlegającego nakazowi rozbiórki. Przegrodę północną realizowanej budowy stanowi ściana szczytowa istniejącego budynku garażowego, stąd w decyzji nakazującej rozbiórkę nie ma mowy o tej ścianie.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. T. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawodawca nie precyzuje w art. 28 ust. 1 pkt 2 P.b., co należy rozumieć pod określeniem "oranżeria" i "przydomowy". Za "Słownikiem języka polskiego" PWN pod red. M Szymczaka, Warszawa 2002, tom 2, str. 515, i "Wielkim słownikiem wyrazów obcych" PWN pod red. M. Bańko, Warszawa 2005, str. 907, przyjąć należy, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza wymagające ciepłego klimatu (w tym tropikalne). Już z tej choćby definicji wynika, że może to być budynek murowany z oknami (z czego czyni zarzut zaskarżona decyzja). Z przepisów Prawa budowlanego i z definicji słownikowej nie wynika również, że określenie "przydomowy" ma oznaczać związany z domem w sensie dobudowy lub innego połączenia z istniejącym budynkiem. Może to być obiekt wolno stojący na działce, na fundamentach, ale też np. posadowiony na tarasie budynku (vide: wyrok NSA z 7.04.2011 r., II OSK 586/10, LEX nr 794740). Ustawodawca nie precyzuje również, czy określenie "przydomowy" jest równoznaczne z tym, że budowana oranżeria musi się znajdować na działce gruntu, na której istnieje także budynek mieszkalny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.
Ustalenia zaskarżonej decyzji, że zmiana przeznaczenia części budynku gospodarczego należącego do skarżącego na pomieszczenia mieszkalne jest samowolą budowlaną, są co najmniej przedwczesne, skoro w sprawie dotyczącej stwierdzenia ewentualnej samowoli w powyższym zakresie toczy się odrębne postępowanie. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z 14 września 2015 r., Nr PINB-7141-13/2015 (a więc w tej samej dacie, co zaskarżona decyzja) udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku gospodarczego o część mieszkalną.
Powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. odnosi się do decyzji i postanowień, a w żadnym wypadku nie odnosi się do zgłoszeń na podstawie art. 30 P.b.
Ponadto, organ nadzoru budowlanego uzurpuje sobie prawo do kwestionowania przebiegu postępowania wszczętego zgłoszeniem zamiaru budowy na podstawie art. 30 P.b. i prawo do kwestionowania wyniku tego postępowania. Te kwestie leżą w kompetencji starosty i jego organu nadrzędnego w przypadku wniesienia sprzeciwu, do którego nie zastosował się inwestor. Kompetencje nadzoru budowlanego w zakresie wstrzymania budowy realizowanej na podstawie zgłoszenia przewidzianego w art. 30 P.b., a w konsekwencji do nakazania rozbiórki takiej budowy, wywodzą się z przepisu art. 50 ust. 1 P.b.
Organ nadzoru budowlanego I instancji oparł swe ww. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na przepisie art. 50 ust. 4 P.b. słusznie uważając, że nie zachodzą podstawy z art. 50 ust. 1 pkt. 1-3. Jednakże w toku całego postępowania nie zostało wykazane, jakie roboty prowadzone przez skarżącego odbiegały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz nie wskazano tych przepisów.
Niezasadne jest twierdzenie zaskarżonej decyzji, że poprawki wniesione przez skarżącego do pierwotnego zgłoszenia nie są wiążące. Żaden przepis nie zabrania wnoszenia takich poprawek, a biorąc pod uwagę wysoce odformalizowany przez ustawodawcę proces dotyczący samego zgłoszenia i realizacji budowy na jego podstawie należy stwierdzić, że jest to możliwe i dopuszczalne, jeżeli oczywiście zgłoszenie nie narusza warunków ustanowionych dla zgłoszenia budowy danego obiektu. Wymiary dotyczące powierzchni podstawy obiektu, co podnosi zaskarżona decyzja, nie mają znaczenia, skoro jedynym parametrem w tym zakresie jest powierzchnia, a ta, wskutek wniesionych przez skarżącego poprawek przyjętych przez Starostę (brak sprzeciwu) mieściła się w obszarze do 25 m2. Zatem nawet w przypadku uznania tego za odstępstwo, nie można mu przypisać cechy istotności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał m.in., że z protokołu oględzin z [...].06.2015 r. wynika, iż na kontrolowanej posesji znajdują się inne obiekty, prócz tych zaznaczonych na załączniku graficznym do zgłoszenia z [...].06.2014 r., tj. wolnostojący budynek gospodarczy oraz wiata. Zatem przedmiotowa oranżeria jest czwartym obiektem, wraz z legalnie pobudowanym budynkiem gospodarczym. Przy czym ów budynek gospodarczy użytkowany jest w części jako garaż, a w części jako obiekt mieszkalny (bez pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania), nadto na działce tej istnieją też dwie samowolne dobudowy do części mieszkalnej. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., łączna liczba wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych), nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowa działka posiada powierzchnię 700 m2, zatem maksymalna liczba ww. obiektów nie może przekraczać 2 sztuk, jako obiektów towarzyszących budynkowi mieszkalnemu.
Budowa przedmiotowego obiektu jest też niezgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - ustalonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r., w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bowiem budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy działki winny posiadać ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zgodnie z m.in. § 232, § 272 ust. 3), czyli ściany z materiałów niepalnych. Natomiast realizowana inwestycja usytuowana jest w granicy z budynkiem sąsiednim, w którego ścianie szczytowej (granicznej) znajduje się otwór okienny na wysokości poddasza, co powoduje naruszenie ww. przepisów.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].09.2015 r., znak: [...], nie ma istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, ponieważ sporny obiekt pobudowano niezgodnie ze zgłoszeniem, z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz § 232 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).
w sprawie warunków technicznych, które uniemożliwiają doprowadzenie kontrolowanej budowy do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności omówienia wymagają kompetencje organu do oceny robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. W świetle art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zauważyć przy tym należy, że kompetencje zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego zostały precyzyjnie określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym przede wszystkim w art. 82 i 83 tej ustawy. Stąd też przychylić należy się do poglądu, że niedopuszczalne jest ingerowanie organów nadzoru budowlanego w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zasadności wniesienia sprzeciwu w procedurze zgłoszeniowej. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do przekroczenia kompetencji przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że jedną z przesłanek wstrzymania przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych jest wykonywanie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W świetle powołanych regulacji prawnych naruszenie przepisów prawa przy wykonywaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem stanowi przesłankę zarówno do wniesienia sprzeciwu, jak i ich wstrzymania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku wstrzymania robót budowlanych naruszenie przepisów prawa musi mieć charakter istotny, o czym świadczy użycie w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. "w sposób istotnie odbiegający". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego może wstrzymać roboty budowlane wykonywane po skutecznym zgłoszeniu, jeżeli tylko jest w stanie wykazać, że naruszenia przepisów prawa, których nie dostrzegł właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w procedurze zgłoszeniowej, mają charakter "istotny".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że takie naruszenie przepisów prawa wystąpiło w niniejszej sprawie. Należy bowiem podzielić w całości rozważania organu w zakresie dotyczącym tego, że wznoszony przez skarżącego obiekt nie jest oranżerią, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., i odbiega od budynku zgłoszonego przez niego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z ostatnim z cyt. przepisów, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b (...). W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w wersji obowiązującej w dacie dokonywania zgłoszeń przez skarżącego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Skarżący dokonał [...] czerwca 2014 r. na podstawie ww. przepisów zgłoszenia Staroście robót budowlanych w postaci przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o lekkiej konstrukcji stalowej. Następnie dnia [...] sierpnia 2014 r. dokonał poprawek do poprzedniego zgłoszenia. Planowano budowę oranżerii (ogrodu zimowego) w konstrukcji murowanej wypełnionej szkłem. W dalszej części opisu technicznego projektu budowy wskazano, że budowla jest projektowana w technologii drewnianej wypełnionej szkłem. Przewidziano dach lekki z konstrukcji drewnianej pokryty panelami z PCV przezroczystymi. W tym miejscu wskazać należy, że, wbrew twierdzeniom organu, obowiązujące przepisy nie przewidują braku możliwości zgłoszenia przez inwestora poprawek do już złożonego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zgłoszenia. Co nie jest zabronione, jest zatem dozwolone. Skutek złożenia takich poprawek jest taki, że właściwy organ może ponownie, stosownie do art. 30 ust. 5 zd. 2 P.b., wnieść w terminie 30 dni od daty ich złożenia ewentualny sprzeciw, czego bezsprzecznie w analizowanej sprawie nie uczynił.
Podkreślenia wymaga, że z oceny technicznej (k. 93-96 akt adm.) wynika, iż budowla "realizowana jest w technologii tradycyjnej – murowanej wypełnionej oknami i drzwiami wejściowymi. Dach realizowany będzie jako lekki z konstrukcji drewnianej – belki, deski, papa podkładowa i pokrycie gontem papowym".
W świetle powyższych ustaleń, biorąc również pod uwagę zdjęcia obiektu załączone do inwentaryzacji budowlanej (k. 99 akt adm.), stwierdzić trzeba, że niewątpliwie budowany obiekt odbiega od projektowanego zgodnie z treścią dokonanych przez skarżącego zgłoszeń. Z drugiego zgłoszenia wynika, że obiekt miał być zarówno w technologii murowanej jak i drewnianej, natomiast dach miał być pokryty przezroczystymi panelami z PCV. Już zatem to proste zestawienie z faktycznie realizowanym obiektem pokrytym, co należy szczególnie podkreślić, nieprzezroczystym drewnianym dachem dyskwalifikuje go jako zgodny z dokonanymi zgłoszeniami.
Prawidłowo zatem organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków wynikających ze zgłoszeń. Konsekwencją tego było następnie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wskutek nieprecyzyjnie sporządzonych zgłoszeń i wykonywania obiektu o parametrach odbiegających od nich doszłoby bowiem de facto do dobudowania kolejnego pokoju do istniejącego budynku, który w żaden sposób nie może być uznany za oranżerię podlegającą zgłoszeniu. Skarżący ewidentnie nadużywając prawa i świadomie wprowadzając w błąd organy zmierzał do zrealizowania zupełnie innego obiektu niż zgłoszony, tj. nie oranżerii, lecz wykonanego w technologii murowanej kolejnego pokoju.
Przydomowa oranżeria, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., to obiekt, którego przepisy prawa budowlanego nie definiują bliżej. Z powodu braku normatywnej definicji oranżerii należy odwołać się do pojęć z dziedziny architektury i budownictwa. I tak oranżeria (zwana też pomarańczarnią) to parterowy budynek ogrodowy na planie zazwyczaj prostokątnym, mieszczący jedną salę znaczniejszych rozmiarów lub kilka sal mniejszych o wysokich i szerokich oknach. Taki wniosek zawarł NSA w wyroku z 30.11.2010 r., II OSK 1800/09. W "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. Skowrońskiego (Arkady 2008 s. 226) oranżeria, to "arch.: 1. przeszklony, parterowy budynek ogrodowy lub pomieszczenie przydomowe, połączone z budynkiem głównym albo wolno stojące, rodzaj reprezentacyjnej szklarni. Zapewnia odpowiednie warunki cieplne do utrzymania roślin egzotycznych i in. 2. budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami; pomarańczarnia. Sytuowany w parkach i ogrodach pałacowych (głównie XVII w.); prócz upraw roślin egzotycznych także miejsce spotkań towarzyskich i przedstawień teatralnych." Janusz Jaworski w "Encyklopedii wiedzy o nieruchomościach" pod red. W. Baranowskiego i in., Europejski Instytut Nieruchomości 2008 s. 191) opisuje oranżerię jako pomieszczenie w pełni oszklone i także często ogrzewane, służące całorocznej hodowli egzotycznych roślin, krzewów a nawet drzew. Obecnie bardziej znana pod nazwą ogrodów zimowych. Z kolei w "Architekturze dla początkujących. Słowniku ilustrowanym" (KDC 2004 s. 53) Anthony White i Bruce Robertson wskazują, że oranżeria, pomarańczarnia - to przeszklone, ogrzewane pomieszczenie, wolno stojące lub stanowiące część domu mieszkalnego, służące do uprawy lub przechowywania roślin ogrodowych. Z kolei zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN (wydanie cyfrowe), oranżeria to "ogrzewany budynek o oszklonym dachu i ścianach, w którym się przechowuje albo hoduje rośliny nie nadające się w danej miejscowości czy w danej porze roku do uprawy gruntowej". Również definicje zacytowane przez organy są zbieżne z wyżej wymienioną. Już samo proste zestawienie realizowanego obiektu z ww. definicją wskazuje, że skarżący nie buduje oranżerii - nie ma on ani przezroczystego dachu, ani przeszklonych ścian.
Należy zwrócić uwagę na to, że analiza unormowania art. 29 P.b. i zakresu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę winna uwzględniać fakt, iż na gruncie ustawy Prawo budowlane zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót budowlanych. Przepis normujący zwolnienia w tym zakresie ma charakter wyjątku od zasady, nie powinien być zatem interpretowany rozszerzająco (por. A. Gliniecki (w:) A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 291).
Jak słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z 12.07.2013 r., II SA/Kr 544/13, LEX nr 1447419, art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami - robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. Stanowisko to podzielił również NSA z wyroku z 25.01.2011 r., II OSK 150/10, LEX nr 952959. Wydanym na podstawie cyt. przepisu postanowieniem z 4 listopada 2014 r. organ nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych ze wskazanymi rozwiązaniami celem doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, więc w tym przypadku konkretnie zgodnego z dokonanymi zgłoszeniami (w szczególności stanowiącego oranżerię). W odpowiedzi na powyższe skarżący przedłożył inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną, z której treści wprost wynika, że zmianie uległy wymiary obiektu (choć nadal spełnia on kryterium 25 m2 powierzchni), nie przewidziano konstrukcji drewnianej wskazanej w zgłoszeniu z oraz określono, że dach jest pokryty papą, a nie przezroczystymi panelami PCV. To wszystko, a w szczególności wykonanie obiektu w całości murowanego i nieprzeszklonego, przesądziło o konieczności nakazania rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Niezrozumiałe jest natomiast odwoływanie się przez organ odwoławczy do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście stwierdzenia, że zgłoszenie budowy jest obarczone wadą nieważności. Zgodnie z cyt. przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że to jedynie decyzja może obarczona taką wadą i nie można pod tym kątem oceniać zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ust. 1 P.b.
W związku z wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].09.2015 r., znak [...], nieaktualne stały się rozważania organu dotyczące legalności istniejącej na przedmiotowej działce zabudowy o charakterze mieszkaniowym.
Nie ulega natomiast wątpliwości to, że budowany obiekt nie spełnia kryteriów wskazanych w § 232 i § 272 § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów wynika, że na analizowanej działce znajduje się więcej niż dopuszczane przez art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. dwa obiekty na każde 500 m2 powierzchni działki. Okoliczności te jednak mają drugorzędne znaczenie w świetle ustalenia, że realizowany obiekt nie stanowi oranżerii, która może być budowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.
Mając na uwadze powyższe skarga podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu jako bezzasadna.