II SA/Bd 1348/23

II SA/Bd 1348/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K., J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8 pkt 6 lit.g i § 9 ust. 2 pkt 6 lit.g, zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Gminy Miejskiej w B. na rzecz A. K. i J. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2023 r. A. K. i J. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] s.c. A. K. J. W. w L., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. B. w rejonie ulic P., M., K. i L. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr [...], poz. 1365 z dnia [...].06.2005 r.) w zakresie zapisów dotyczących warunków i zasad podziału terenu na działki budowlane oraz sprzeczności w ustaleniach planu
dla terenu oznaczonego symbolem D2-03-RC-M/U.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że naruszenie prawa dotyczy zapisów zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca
2005 r., ustalonych dla terenów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami: D2-03-RC-M/U oraz D2-02-RC-U/M.
Skarżący zwrócili uwagę, że w § 8 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005 r. (teren funkcjonalny D2-03-RC-M/U) ustalono następujące zapisy:
"pkt 6 ustala się następujące warunki i zasady podziału terenu na działki budowlane:
a) podział terenu na działki budowlane jest możliwy wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt podziału opracowany na podstawie projektu zagospodarowania terenu,
b) ustala się minimalną szerokość frontu nowo wydzielonej działki na 35,0 m i minimalną powierzchnię na 800 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym oraz 1200 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w odrębnym budynku (ustalenie takie pozwala na stosowanie dachów wysokich, rozprzestrzeniających ogień),
c) z uwagi na konieczność dostosowania dzielnic peryferyjnych pod względem krajobrazu do charakteru chronionego krajobrazu w otoczeniu miasta, ustala się normę powierzchni aktywnej przyrodniczo nowo wydzielonych działek na minimum 40%,
d) odległości w stosunku do granic działek sąsiednich należy stosować zgodnie
z przepisami szczególnymi,
e) ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy 6,0 m - od linii rozgraniczających ulicy,
f) należy przewidzieć teren pod lokalizację stacji transformatorowych 15/0,4 kV w ilości zależnej od zapotrzebowanej mocy. Działka powinna mieć wymiary 4,0 m x 5,0 m
i posiadać dojazd dla służb eksploatacyjno-remontowych,
g) po dokonaniu podziału terenu na działki budowlane na powyższych zasadach
i warunkach wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny."
W § 9 ust 2 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia
[...] marca 2005 r. (teren funkcjonalny D2-02-RC-U/M) ustalono następujące zapisy:
"pkt 6 ustala się następujące warunki i zasady podziału terenu na działki budowlane:
a) podział terenu na działki budowlane jest możliwy wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt podziału opracowany na podstawie projektu zagospodarowania terenu,
b) ustala się minimalną szerokość frontu nowo wydzielonej działki na 35,0 m i minimalną powierzchnię na 800 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym oraz 1200 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w odrębnym budynku (ustalenie takie pozwala na stosowanie dachów wysokich, rozprzestrzeniających ogień),
c) odległości w stosunku do granic działek sąsiednich należy stosować zgodnie
z przepisami szczególnymi,
d) ustala się minimalną linię zabudowy 6,0 m - od linii rozgraniczających ulicy,
e) wprowadza się zakaz obsługi komunikacyjnej terenu z projektowanej drogi obwodowej ,,KD-Z(G)",
f) ustala się zasadę, że fronty działek nie mogą przylegać do projektowanej drogi obwodowej "KD-Z(G) ",
g) po dokonaniu podziału terenu na działki budowlane na powyższych zasadach warunkach wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny."
W powyższych ustaleniach § 8 pkt 6 lit. g oraz § 9 ust 2 pkt 6 lit. g tekstu uchwały, zakwestionowano zapis, że: "po dokonaniu podziału terenu na działki budowlane na powyższych zasadach i warunkach wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny", czym w ocenie skarżących naruszono ich interes prawny jako właścicieli 29 działek położonych
w obrębie geodezyjnym B. 29, o całkowitej powierzchni 4,3675 ha.
Skarżący podkreślili, że władztwo planistyczne gminy nie obejmuje uprawnienia do całkowitego wyłączenia możliwości podziału nieruchomości. Pogląd taki wyrażony został jeszcze pod rządami obowiązującej poprzednio ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139), na tle art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., który mówił o "zasadach i warunkach" podziału - czyli był to zwrot, jakim obecnie posłużono się w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższy zakaz, w ocenie skarżących ma kluczowe znaczenie dla możliwości zagospodarowania ich terenu. Działki (których są właścicielami) zostały wydzielone na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca
2005r. przed [...].05.2021 r., tj. przed zawarciem stosownych aktów notarialnych.
Po dokonaniu podziału, który został przeprowadzony po sporządzeniu planu miejscowego, obecni właściciele nie mogą dokonywać dalszych dodatkowych podziałów na działki budowlane oraz co jest w tej sprawie kluczowe, nie mogą oni dokonać połączenia tych działek i przeprowadzić ponownego podziału tego terenu. Tak więc np. gdyby inwestor chciał dokonać podziału działki nr: 97/27, 97/28, 97/29, 97/30 (które posiadają powierzchnię ponad 3000 m, a ustalenia uchwały dopuszczają podział na działki budowlane w § 8 pkt 6 lit b "ustala się minimalną szerokość frontu nowo wydzielonej działki na 35,0 m i minimalną powierzchnię na 800 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w budynku mieszkalnym oraz 1200 m˛ - w przypadku lokalizacji usług w odrębnym budynku ", to w myśl zakazu wynikającego z § 8 pkt 6 lit. g i § 9 ust. 2 pkt 6
lit. g nie mają takiej możliwości. Gdyby inwestor chciał dokonać ponownego, innego podziału tego terenu na działki budowlane dopasowując zabudowę gabarytami oraz powierzchnią do dzisiejszych realiów inwestycyjnych, to z ustaleń planu miejscowego wynika, że nie ma takiej możliwości. Tak znaczące ograniczenie wynikające z ustaleń planu miejscowego, zdaniem skarżących nie powinno mieć miejsca, gdyż jest to ograniczenie, które jak widać z perspektywy czasu, uniemożliwia na przykład inny sposób zagospodarowania tego terenu.
W kontekście obecnego podziału, inwestor ma możliwość realizacji wyłącznie niewielkich budynków na poszczególnych działkach, czyli bardzo rozproszonej zabudowy i nie ma on możliwości na realizację większej gabarytowo inwestycji, tak aby można ją było zrealizować np. na jednej działce geodezyjnej.
W tekście uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005r., dla terenów D2-03-RC-M/U i D2-02-RC-U/M ustalono przeznaczenie podstawowe - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącą funkcją usługową, w tym usługami rzemieślniczymi. Z § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005 r. wynika, "ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: a) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi; b) funkcji towarzyszącej - należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe". Powyższe ustalenie przekłada się na to, że inwestor na danym terenie może zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na powierzchni przynajmniej 51% i zabudowę usługową, w tym rzemieślniczą na powierzchni maksymalnie 49%.
Skarżący zwrócili uwagę, że w kontekście połączenia działek i dokonania ponownego podziału, przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - dalej u.g.n., ani przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie połączenia i podziału terenu, która miałaby być w swej treści odmienna od ustaleń decyzji wydanej poprzednio. Z takim nowym wnioskiem, w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n., mogą wystąpić właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości. Ich prawo do wnioskowania o połączenie i podział nieruchomości nie może być ograniczone do tylko jednej możliwości wystąpienia z takim wnioskiem, jest to niezgodne z prawem.
Na dzień dzisiejszy, w wyniku jednego podziału nieruchomości obecni właściciele zostali tego prawa pozbawieni.
Podsumowując powyższe, zapisy § 8 pkt 6 lit. g oraz § 9 ust 2 pkt 6 lit. g w ocenie skarżących wywołują niezrozumiały i niezgodny z prawem skutek prawny.
Natomiast co do kwestii związanej ze sprzecznością ustaleń planu dla terenu oznaczonego symbolem D2-02-RC-M/U, to zwrócono uwagę na następujące zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005 r.,:
. § 2 ust. 1 pkt 3 na wskazanych w § 1 ust. 1 obszarach rozmieszcza się: 3) tereny usług, w tym rzemieślniczych, z towarzyszącą funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego - oznaczone na rysunku "planu" symbolami "D1-10-ZC-U/M", "D2-02-RC-U/M". D2-04-RC-U/M";
. § 4 ust. 2 pkt 3 Część graficzna, stanowiąca załącznik nr [...] do niniejszej uchwały, jest rysunkiem "planu", wykonanym na kopii rysunku miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. w skali 1:5000 aktualnie nieobowiązującego. Następujące oznaczenia graficzne na rysunku "planu" są obowiązującymi ustaleniami "planu": 3) symbole liczbowo-literowe oznaczające poszczególne funkcje terenu, wymienione w § 2;
. § 4 ust. 3 pkt 4 Część tekstowa zawiera ustalenia wymienione w § 3 i opisane szczegółowo w § 5-13: 4) w § 9 - ustalenia dla terenów o wiodącej funkcji usługowej z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, jednorodzinną.
Z powyższego wynika, iż teren oznaczony w planie miejscowym symbolem D2-02-RC-U/M posiada przeznaczenie - wiodąca funkcja usługowa z towarzyszącą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Teren ten wyróżnia ostatnia składnia literowa oznaczona jako U/M. Jak wynika z powyższego, tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami D1-10-ZC-U/M i D2-04-RC-U/M również posiadają na końcu oznaczenie U/M.
Sprzeczność związana z przeznaczeniem terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem D2-02-RC-U/M, zdaniem skarżących ma miejsce w § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 2: Ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem "D2-02-RC-U/M 1) ustala się przeznaczenie podstawowe - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącą funkcją usługową, w tym usługami rzemieślniczymi; 2) usługi rzemieślnicze mogą występować w postaci obiektów wolnostojących na działkach specjalnie do tego wyznaczonych, na działkach, gdzie usytuowany jest także budynek mieszkalny oraz jako wbudowane w obiekt mieszkalny. W paragrafie tym ustalono, że przeznaczeniem podstawowym jest funkcja - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a funkcją towarzyszącą jest funkcja usługowa, czyli sprzecznie z zapisami § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005r., z których wynika, iż funkcja usługowa jest przeznaczeniem podstawowym, natomiast funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest funkcją uzupełniającą. Ma to istotne znaczenie w kontekście § 5 pkt 1 i 2 tekstu uchwały, w których zawarto wyjaśnienie pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i przeznaczenie towarzyszące.
Wskazane rozbieżności w tekście planu miejscowego, w ocenie skarżących stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Z bogatego w tej materii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń. Niewątpliwie jednak, z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy, akt powszechnie obowiązujący - akt prawa miejscowego, wskazane wyżej nieprawidłowości w przekonaniu skarżących rozpatrywać należy w kontekście skutków, jakie akt ten wywołuje i wywoływać będzie w przyszłości. Ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości (przeznaczają je pod ściśle określone przeznaczenie), położonych na obszarze planu, zaś konsekwencje prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów.
Wobec powyższego skarżący stwierdzili, że tekst uchwały jest wewnętrznie sprzeczny, a taki sposób stanowienia prawa narusza zasady konstytucyjne. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), to konieczne jest, by zawarte w nim regulacje spełniały warunek określoności prawa, co "oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej [...] [oraz] nakaz formułowania prawa przejrzystego, tj. [...] zrozumiałego dla jednostki" (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 184-185).
W odpowiedzi na skargę B. B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie zawiera ona uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia interesu prawnego w związku z zapisami dotyczącymi warunków i zasad podziału terenu na działki budowlane, ustalonych w § 8 pkt 6 lit. g oraz § 9 ust. 2 pkt 6 lit. g tekstu uchwały, poprzez wprowadzenie zapisu cyt.: "po dokonaniu podziału terenu na działki budowlane na powyższych zasadach i warunkach wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny", organ administracji wskazał, że opracowany plan miejscowy jako narzędzie należące do zadań własnych gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoczesnym zachowaniem warunków określonych w przepisach szczególnych i ustawach. Uprawnienie to, określone w piśmiennictwie jako władztwo planistyczne gminy pozwoliło ustalić dla poszczególnych terenów funkcje oraz zasady zagospodarowania. W oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowym planie określono zasady i warunki podziału terenu na działki oraz określono warunki jakie należy spełnić, ażeby dokonać podziału. Wprowadzono również zapis, że "po dokonaniu podziału terenu na działki budowlane na powyższych zasadach i warunkach wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny". Tym narzędziem ukształtowano szeroko pojęty ład przestrzenny tej części M. B. , dbając o to, by charakter podmiejski miał swoje odzwierciedlenie w przyszłym potencjalnym zagospodarowaniu tego miejsca.
Organ wskazał, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonania prawa własności nieruchomości oraz zagospodarowanie terenu, do którego tytuł prawny posiadają skarżący. Jednocześnie prawo to ograniczone jest warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie przeznaczenia poszczególnych wyznaczeń wewnętrznych oraz zasad podziału nieruchomości nastąpiło w ramach posiadanego przez radę gminy uprawnienia ustawowego.
Skarżący wskazują, że ustalenia te mogą naruszać ich interes prawny, jednak w ocenie Organu nie naruszają tego interesu. Zarzuty pod adresem w/w uchwały, które miałyby świadczyć o przekroczeniu przez Gminę granic władztwa planistycznego nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym, jak i w przepisach prawa. Zakaz dalszych podziałów geodezyjnych zakłócających ustalony porządek przestrzenny jest jedynie warunkiem koniecznym do spełnienia, przy podziale nieruchomości. Przepis prawa pozwala na dokonanie podziału, jednocześnie wskazując na dbałość o ład przestrzenny i wyklucza możliwość niezgodnego z aktem prawa miejscowego zagospodarowania przedmiotowego terenu położonego na peryferiach i obrzeżach M. B. , dążąc do zachowania stylu zabudowy zgodnego z zabudową zlokalizowaną wokół ulicy [...] w B. i przeciwdziałając niepożądanemu dogęszczeniu zabudowy mieszkaniowej na przedmieściach B. . Przyczynia się to do ochrony ładu przestrzennego, jaki jest celem nadrzędnym treści ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wybrzmiewa z art. 1 ust. 1, zgodnie z którym ustawa (...) określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.
Odnośnie zaś zarzutu sprzeczności w ustaleniach planu dla terenu oznaczonego symbolem D2-03-RC-M/U oraz istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez przyjęcie przez Radę Miasta tekstu uchwały wewnętrznie sprzecznego, nie spełniającego warunku określoności prawa, jaki nie daje możliwości wywiedzenia z jego zapisów jednoznacznej normy prawnej oraz zarzutu złamania, zdaniem skarżących, zasady formułowania prawa przejrzystego i zrozumiałego dla jednostki dla ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem D2-02-RC-M/U i D2-02-RC-U/M, Burmistrz wskazał, że w § 9 ust. 2 w/w planu miejscowego opisane są ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem "D2-02-RC-U/M". Wbrew twierdzeniom skarżących są one czytelne i zrozumiałe dla adresata. Jednoznacznie wskazują warunki i zasady zagospodarowania terenu, nie pozostawiając wątpliwości, której części miasta B. dotyczą. Wskazują przeznaczenie podstawowe
i przeznaczenie uzupełniające (cyt.): "1) ustala się przeznaczenie podstawowe - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącą funkcją usługową, w tym usługami rzemieślniczymi; 2) usługi rzemieślnicze mogą występować w postaci obiektów wolnostojących na działkach specjalnie do tego wyznaczonych, na działkach, gdzie usytuowany jest także budynek mieszkalny oraz jako wbudowane w obiekt mieszkalny". Ponadto określają rodzaj funkcji jaka może być zlokalizowana w danym wyznaczeniu wewnętrznym oraz określają parametry zabudowy danego wyznaczenia wewnętrznego. Wobec czego, zdaniem organu, nietrafny jest zarzut braku spójności ustaleń planu miejscowego i jego wewnętrznej sprzeczności, na co wskazują składający skargę. Regulacje i unormowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego pozostają ze sobą spójne i logicznie powiązane.
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. B. sporządzony został w oparciu o ustawę z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawę z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Organu, nie ogranicza on w żaden sposób prawa własności nieruchomości wspólników spółki [...] s.c., a w szczególności w sposób wskazany w skardze.
Nadto strona przeciwna wskazała, że dokumentacja planistyczna procesu opracowania planu miejscowego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. B. w rejonie ulic P. i L. została sprawdzona pod względem zgodności z procedurą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z przepisu art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) przez Wojewodę K. - P., co zostało wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r., znak sprawy WRR.1.7042-41/05. Organ sprawdzający procedurę nie zakwestionował zapisów przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru Wojewody.
B. B. zwrócił uwagę, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, które kształtuje sytuację prawną skarżących Wspólników Spółki, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny wnoszących skargę poprzez ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W ocenie Organu, przedstawiona przez skarżących ingerencja przepisu aktu planowania przestrzennego w sposób wykonania prawa własności może ograniczyć im korzystanie z działek.
Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 923/10, LEX nr 753697) ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej, oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych, prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące. (...) Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości."
Zdaniem Organu, zastosowane ograniczenia w zaskarżonym akcie prawa miejscowego mieszczą się w granicach kształtowania prawa na zasadach proporcjonalności, wyznaczonych słusznym interesem publicznym, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a ich ustalenie nastąpiło na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o procedurę planistyczną.
Ponadto B. B. podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 (LEX nr 577665): "W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to, czy skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli, tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. W trakcie prowadzonej procedury planistycznej właściciele działek objętych zaskarżeniem nie zgłaszali uwag i wniosków do tworzonego przez Organ projektu aktu prawa miejscowego oraz nie mieli zastrzeżeń co do jego treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznaje, iż skarżący skutecznie wykazali swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu w zakresie w jakim określa zasady podziału nieruchomości. Skarżący są właścicielami 29 nieruchomości objętych planem zatem zapisy planu w tym zakresie bezpośrednio naruszają ich interes prawny.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została znacząco znowelizowana na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Nowelizacja weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Do oceny legalności kontrolowanej w ramach rozpoznawanej sprawy uchwały, punktem odniesienia będą przepisy dotychczasowe, przy czym pod uwagę brać należy brzmienie tych przepisów w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały.
Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 K.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zasady równości.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Gmina chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p., Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.
Obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zaliczając do nich m.in.: w punkcie 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości i pkt 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.
Procedura zmierzająca do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uregulowana m.in. w art. 17 u.p.z.p., który przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, kolejno wykonuje określone w tym przepisie czynności.
Wymaga również podkreślenia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1874/18). Ponadto, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3593/18). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, podkreślić należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów jego stanowienia, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3184/17). W tym zakresie podnosi się, że istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 137/15). Ponadto, naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12).
Sąd przeanalizował całokształt procedury planistycznej i stwierdził, że została ona przeprowadzona w prawidłowy sposób. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 27 ust. 1 u.z.p. w zakresie, w jakim naruszonoby tryb postępowania o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do zakwestionowanych zapisów planu należy zauważyć, iż wprowadzenie do planu wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej jest, w świetle orzecznictwa dopuszczalne, z tym, że powinno być interpretowane ściśle. Wnika z to: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu to wynika, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne. Niemniej jednak § 8 pkt 6 lit. g oraz § 9 ust 2 pkt 6 lit. g planu wprowadza w istocie bezwarunkowy zakaz zmian powierzchni działek budowlanych po dokonanym uprzednio podziale, który to zakaz stanowi bezsprzecznie znaczniejsze ograniczenie dla inwestorów niż określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej.
W tym kontekście Sąd wskazuje, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem. Jego postanowienia oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 u.p.z.p., muszą uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności jest jednym z wielu. Należy też zauważyć, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Podobnie przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.
W każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia tego prawa. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione, są nieracjonalne i nieproporcjonalne. W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności było uzasadnione i realizowało oczekiwany cel uchwałodawcy. Należy też zauważyć, że pominięto regulacje dotyczącej scalania nieruchomości. Wprowadzenie generalnego zakazu przekształceń działek budowlanych ponad jedno, powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności i jednocześnie możliwości realizacji postanowień uchwały w odniesieniu do wskazywanej powierzchni działek. Jak wskazał organ, celem było ukształtowanie szeroko pojętego ładu przestrzennego tej części M. B. , dbając o to, by charakter podmiejski miał swoje odzwierciedlenie w przyszłym potencjalnym zagospodarowaniu tego miejsca. Ten cel może zostać osiągnięty jednak nie przez zakaz dalszego podziału nieruchomości, ale może nastąpić na skutek podziału po uprzednim scaleniu. W obecnym brzmieniu, zdaniem Sądu, plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny istotnie ograniczył możliwości wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości.
Według organu, niezbędne było stworzenie w planie miejscowym warunków do realizacji spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego, z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, które swoją skalą wkomponowałoby się w otoczenie. Utrzymanie parametrów w odniesieniu do przewidywanej wielkości działek może zostać utrzymane bez stosowania bezwzględnego zapisu o całkowitym zakazie dalszych podziałów.
Organ nie wykazał przekonywująco, iż wprowadzony w planie środek w postaci całkowitego zakazu podziału działek budowlanych jest konieczny do realizacji założonego celu. Jak wskazano wyżej, rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na tej podstawie Sąd uznał, iż całkowity zakaz przekształcania działek budowlanych stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Zakaz ten uznać należy bowiem za zasadniczo niedopuszczalny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, że przepisy poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości – nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Uwzględnić należy, że u.z.p. w dziale III, co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu (akt prawa miejscowego) nie może tego podziału zakazywać. Zakaz podziału działek nie jest również "zasadą podziału", którą przykładowo są określenie minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, dostępny w CBOSA).
Sąd podziela również zarzuty dotyczące błędnego opisu związanego
z określeniem przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem D2-02-RC-U/M w § 9 ust. 2 pkt 1 i pkt 2: Ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem "D2-02-RC-U/M 1) ustala się przeznaczenie podstawowe - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącą funkcją usługową, w tym usługami rzemieślniczymi; 2) usługi rzemieślnicze mogą występować w postaci obiektów wolnostojących na działkach specjalnie do tego wyznaczonych, na działkach, gdzie usytuowany jest także budynek mieszkalny oraz jako wbudowane w obiekt mieszkalny. W paragrafie tym ustalono, że przeznaczeniem podstawowym jest funkcja - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a funkcją towarzyszącą jest funkcja usługowa, czyli sprzecznie z zapisami § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 4 ust. 3 pkt 4 tekstu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2005r., z których wynika, iż przy takim zapisie, funkcja usługowa jest przeznaczeniem podstawowym, natomiast funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest funkcją uzupełniającą. Jednakże plan miejscowy jak każdy akt prawa miejscowego podlega wykładni i stwierdzony błędny opis funkcji podstawowej obiektu i funkcji towarzyszącej jest możliwy do usunięcia w ramach wykładni przepisów zawartych w uchwale, którą skarżący poprawnie wskazali. Ma to istotne znaczenie w kontekście § 5 pkt 1 i 2 tekstu uchwały, w których zawarto wyjaśnienie pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i przeznaczenie towarzyszące.
Wskazane rozbieżności w tekście planu miejscowego, w ocenie Sądu nie stanowią zatem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W tym zatem zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 8 pkt 6 lit. g oraz § 9 ust 2 pkt 6 lit. g zaskarżonego planu uznając, że wprowadzone w nim rozwiązanie naruszało przysługujące gminie władztwo planistyczne. W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.