II SA/Bd 1343/11

II SA/Bd 1343/11 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2012-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2011-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Renata Owczarzak
Wojciech Jarzembski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 1738/12 - Wyrok NSA z 2014-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 29  ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S.-H. i K. H. na decyzję SKO w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 1343/11
Uzasadnienie
Na podstawie art. 20 pkt 8 art. 29 pkt 3 oraz art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 155 Kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (znak: [...]) z upoważnienia Prezydenta T.-Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zmienił za zgodą stron swoją ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego (wjazd) zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. S. B. w T. na działkę geod. nr [...] (obręb [...]) do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej oraz przebudową skrzyżowania ul. P. J. z ulicą dojazdową do stadionu M., przez skreślenie dotychczasowego pkt 4 "zjazd i drogę serwisową należy wykonać w obszarze oznaczonym symbolem planu miejscowego 20.01-KDW5 - załącznik nr 2; umożliwić obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanej na sąsiednich działkach [...] i [...]" i wprowadzenie w to miejsce zapisu: "zjazd i drogę serwisową należy wykonać zgodnie z MPZP oraz załącznikiem nr 2; umożliwić obsługę komunikacyjną nieruchomości zlokalizowanej na sąsiednich działkach [...] i [...]".
Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. S. – H. i K. H., wskazując, iż posiadają status stron postępowania, albowiem dotyczy ono bezpośrednio ich interesu prawnego, a wynikającego z art. 285, 222 § 2 w zw. z art. 251 k.c Pogląd, iż nie są stroną jest poglądem błędnym. Wskazali, iż decyzję zaskarżają w całości i wnoszą o jej uchylenie, i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, albowiem decyzja ta jest wadliwa formalnie i merytorycznie - została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a kwestia treści wydanego zezwolenia w kontekście przysługującej im służebności gruntowej na działce nr [...], która jest dojazdową do zjazdu (wjazd i wyjazd) na działkach nr [...],[...], [...] (obręb [...]) wymaga wyjaśnienia przez organ, gdyż kwestia ta ma istotny wpływ na wydanego zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. decyzją z [...] września 2011 r. ([...]) na podstawie art. 29 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. oraz art. 28 art. 138 § 1 pkt 3 i art. 155 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze wywodząc, że z art. 29 ustawy o drogach publicznych, ani też z żadnego innego przepisu nie wynika, ażeby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości, której dotyczy lokalizacja zjazdu - podmiotom, a zwłaszcza właścicielom lub użytkownikom sąsiednich nieruchomości. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem dróg publicznych.
Składając skargę A. S. –H. i K. H. wnieśli o uchylenie ww. decyzji wywodząc, że są stroną postępowania skoro budowa układu komunikacyjnego dla centrum handlowego "K." stanowi część inwestycji, która oddziałuje na nieruchomość, której są użytkownikami wieczystymi, to również ta cześć inwestycji (budowa układu komunikacyjnego) oddziałuje na nieruchomość, której są użytkownikami wieczystymi. W konsekwencji również i w tym wyodrębnionym postępowaniu przysługuje im status strony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 prawo budowlane i w zw., z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Za nieuprawniony należy uznać pogląd organu, iż o tym, czy w postępowaniu, którego dotyczy zaskarżona decyzja przesądza wyłącznie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Odpowiadając na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast - co właśnie należy szczególnie podkreślić w niniejszej sprawie - rozpoznając sprawę kierować się kryterium jakimikolwiek innymi kryteriami poza kryterium wskazanym w powyższych przepisach.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględniania skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać - wyłącznie w oparciu o wskazane kryterium zgodność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej.
Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia między innymi były przepisy art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.). Stanowi on m.in., że budowa lub przebudowa zajazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).
Przepis art. 29 nie określa kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wg którego w tej materii wydawane są decyzje administracyjne noszące znamiona uznaniowych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00). Wyrażenie zgody nie ma charakteru współdziałania organów uregulowanego w przepisie art. 106 Kpa, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zatem przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym do głosu przejść musi przepis art. 28 Kpa. W myśl tego przepisu stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda, czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak z analizy tego przepisu wypływa wniosek, iż zarówno z treści przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak też żadnego innego przepisu, nie wynika, iżby przymiot strony w postępowaniu dot. ustalenia zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Wg utrwalonego orzecznictwa cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wyroku z prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1784/83). Interes prawny mają tylko podmioty, których sytuacja wynika wprost z normy prawa materialnego. Nie może to być też interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.
Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych wyłącznie z korzystaniem z dróg publicznych, o czym świadczy umieszenie przywoływanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie uprawnień w tym zakresie zarządcy drogi. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Mają oni zagwarantowane prawo do udziału w innych postępowania, w tym toku procesu inwestycyjnego. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99), wyrażającego pogląd że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami.
Natomiast po myśli art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie, zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji zmienił, w trybie art. 155 Kpa, swoją wcześniejszą decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego (wjazd) zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. S. B. w T. na działkę goud. Nr [...] (obręb [...]) do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej oraz przebudową skrzyżowania ul. P. J. z ulicą dojazdową do stadionu M.
Reasumując należy więc stwierdzić, iż Sąd nie dopatrzył się aby wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszono prawo i dlatego wobec braku przesłanek wskazanych treścią przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.