I GSK 2060/19

I GSK 2060/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1329/18 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2019-03-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 627
art. 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 370
§ 9 ust. 1 i 4, § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b, § 9 ust. 10 pkt 2 lit. b, § 9 ust. 12,
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1329/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 4 września 2018 r. nr 9002-2018-009011 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1329/18, oddalił skargę W. S. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 4 września 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 17.662,84 zł - wariant: 7.1. uprawy rolnicze po okresie konwersji. Jednocześnie odmówił przyznania wyżej wymienionemu płatności w ramach wariantu: 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji oraz wariantu: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji. Ponadto organ ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym:
- zobowiązanie wariant: 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, podjęte w dniu 15 marca 2015 r. - powierzchnia równa 82,59 ha;
- zobowiązanie wariant: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, podjęte w dniu 15 marca 2015 r. - powierzchnia równa 1,2 ha;
- zobowiązanie wariant 7.1. uprawy rolnicze po okresie konwersji, podjęte w dniu 15 marca 2015 r. - powierzchnia równa 25,72 ha.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powodem odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach wariantów 11.1. i 12.1. było nieprzedłożenie przez skarżącego do dnia 31 października 2017 r. zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 370; ze zm., dalej: "rozporządzenie ekologiczne").
W odniesieniu natomiast do przyznanej płatności w ramach wariantu 7.1., podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2017. Wyliczona różnica procentowa między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 1,87%. W związku z powyższym skarżącemu przysługiwała płatności od powierzchni stwierdzonej, zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r.).
Organ II instancji ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy, uznał za zasadne utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w kwestii wykluczenia z płatności ekologicznej w pakiecie 7 obszaru 0,48 ha gruntów położonych na działce rolnej C1. Wykluczenia tego dokonano w oparciu o pomiary działki z uwzględnieniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności. Jak wskazał organ II instancji, w związku z tym, że wyliczona procentowo różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do płatności w pakiecie 7 (26,20 ha), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonego postępowania (25,72 ha) wyniosła 1,87 %, organ I instancji, kierując się przepisem art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, zasadnie przyznał rolnikowi płatność ekologiczną w pakiecie 7 od powierzchni stwierdzonej z uwzględnieniem uśrednionej stawki płatności wynoszącej 673,04 zł.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku złożenia organowi I instancji do dnia 31 października 2017 r. zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego. Zaświadczenie wydane przez Warmińsko-Mazurski Związek Hodowców Koni skarżący przedłożył dopiero 19 grudnia 2017 r. W ocenie organu prawidłowe jest stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że konsekwencją uchybienia terminu winno być nie uwzględnienie zwierząt w wyliczeniu, a tym samym odmowa przyznania rolnikowi płatności w pakietach 11 i 12. Jak przy tym podkreślił organ odwoławczy, termin wskazany w wyżej wymienionym przepisie jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych, wygasa bowiem uprawnienie do płatności. Organ dodał też, że niezłożenie w wymaganym terminie omawianego zaświadczenia nie jest uchybieniem w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowania pakietów czy wariantów, lecz stanowi wymóg podstawowy, którego spełnienie daje rolnikowi prawo do otrzymania płatności.
Organ II instancji stwierdził też, że w świetle przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627), organ I instancji nie miał obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie zwierząt przez skarżącego. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie było również podstaw do wzywania skarżącego do dokonania sprostowań bądź wyjaśnienia wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy konieczności przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1b rozporządzenia ekologicznego i konsekwencji uchybienia przez skarżącego terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 tegoż rozporządzenia.
Mając na uwadze ww. istotę sporu Sąd zauważył, że zgodnie z przywołanym wyżej § 9 ust. 9 pkt 1b rozporządzenia ekologicznego przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni.
W świetle natomiast § 9 ust. 12 cyt. rozporządzenia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.
Na podstawie powołanej regulacji Sąd stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia, przyznanie powyższej płatności uzależnione jest od spełnienia następujących wymogów:
- prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz
- posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego);
Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności.
Uściślenie drugiego z wyżej wskazanych wymogów znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane).
W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 ww. rozporządzenia uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom skarżącego treść przepis § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego przesądza jednoznacznie o tym, że na rolniku ciąży obowiązek dostarczenia wskazanego zaświadczenia w określonym terminie. O tym, że przedłożenie omawianego zaświadczenia do dnia 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej stanowi warunek formalny, świadczy choćby treści § 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.
WSA zaznaczył, że organ nie miał obowiązku wzywania skarżącego do przedłożenia wymaganego zaświadczenia, ani poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez rolnika koni. Jak bowiem prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018, poz. 627), ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nadto nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy.
Mając na uwadze, Sąd I instancji uznał, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu płatności ekologicznych jedynie w części dotyczącej wariantu 7.1. i jednoczesnej odmowy przyznania płatności w ramach pakietów 11 i 12, w związku z bezspornych uchybieniem przez skarżącego terminu do złożenia zaświadczenia.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") - wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.:
a) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz.U. 2018 poz. 627, dalej jako "ustawa PROW") oraz w zw. z art. 4 ustawy PROW oraz w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez: niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia dokonanego przez organy I i II instancji polegającego na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez nie wzięcie pod uwagę okoliczności znanych organowi I i II instancji z urzędu, tj. faktu posiadania i zarejestrowania przez Skarżącego 60 sztuk koni, co zostało stwierdzone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), znak sprawy 0041-65100-0041-00000035/15/17;
b) w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. oraz w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego oraz w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia dokonanego przez organ II instancji polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nie rozstrzygającej sprawy co do jej istoty w całości, tj. nie rozstrzygającej o tym, czy Skarżący spełnił materialnoprawną przesłankę bycia posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, a tym samym nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości również przez organ II instancji.
W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:
a) w zw. z § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na: przyjęciu przez Sąd, iż ilość posiadanych i zarejestrowanych przez rolnika lub jego małżonka koni może zostać wykazana jedynie na podstawie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, podczas gdy okoliczność ta może zostać wykazana również innymi środkami dowodowymi przedłożonymi w toku postępowania;
b) w zw. z § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na: przyjęciu przez Sąd, iż Skarżący nie udowodnił faktu posiadania i rejestracji 60 sztuk koni, gdyż w ocenie Sądu skarżący nie złożył skutecznie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, podczas gdy fakt posiadania i rejestracji 60 sztuk koni należało uznać za udowodniony, w szczególności w obliczu tego, iż był to fakt znany organowi I instancji z urzędu;
c) w zw. z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na: przyjęciu przez Sąd, iż Skarżący nie złożył skutecznie zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, gdyż złożył powyższe zaświadczenie po upływie terminu określonego w ww. przepisie, podczas gdy niezłożenie przez Skarżącego powyższego zaświadczenia w terminie określonym ww. stanowiło - jak Sąd słusznie ocenił - jedynie brak formalny; brak formalny został zaś uzupełniony przez Skarżącego poprzez złożenie przedmiotowego zaświadczenia w dniu 19 grudnia 2017 r., a tym samym brak ten nie istniał w momencie wydania decyzji przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21, Lex nr 3396134), jednak z uwagi na sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego i zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I przepisów procesowych i ich argumentowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy je łącznie rozważyć i rozpatrzyć.
Zarzuty te nie są zasadne. Na wstępie należy zauważyć, iż zdaniem skarżącego spełnił on warunki do uzyskania płatności, ponieważ wykonał zobowiązanie ekologiczne i przedłożył dokumenty potwierdzające powyższą okoliczności, zaś przedłożenie zaświadczenia podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych, o którym mowa w § 9 ust. 9 cyt. rozporządzenia ekologicznego nie było konieczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sam fakt złożenia przez niego zaświadczenia po upływie terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezrealizowania zobowiązania ekologicznego. Istotna jest okoliczność posiadania i zarejestrowania przez skarżącego określonej ilości koni, co skarżący udokumentował.
Przypomnieć należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego - płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia.
Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów. W myśl zaś § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.
Stosowanie do § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego - przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni.
Zgodnie z § 9 ust. 10 pkt 2 lit. b rozporządzenia ekologicznego - liczbę DJP oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt i współczynnika przeliczenia zwierząt na DJP, który jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia, według średniego stanu z okresu określonego odpowiednio w ust. 8 pkt 3 lub ust. 9, przy czym w przypadku, o którym mowa w (...) ust. 4, liczba zwierząt jest ustalana na podstawie danych zawartych w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b - w przypadku koni.
Stosownie do § 9 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego - zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, zawiera:
1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres rolnika lub jego małżonka;
2) w przypadku:
a) rolnika będącego osobą fizyczną lub jego małżonka - numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), a jeżeli rolnik lub jego małżonek nie posiadają obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości,
b) rolnika niebędącego osobą fizyczną - numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON);
3) wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika lub jego małżonka w okresie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, ze wskazaniem daty urodzenia tych koni. W świetle natomiast § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego - zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej.
Dodać także należy, że ustawodawca i prawodawca wykonawczy zróżnicowali terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu w postaci zaświadczenia, o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).
Skonstatować zatem wobec powyższego należy, że o ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym - jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego o charakterze materialnym, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem procesowym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez stronę. Niezachowanie tego terminu wpływa zatem negatywnie na sytuację materialnoprawną strony. W zakresie charakteru terminu, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 12 ww. rozporządzenia NSA odwołuje się i podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 247/18, LEX nr 2592272 oraz w wyroku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1422/18, LEX nr 2783472, z którego to wynika, że o ile termin do złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności ekologicznej jest terminem materialnym, to już termin do złożenia przez niego zaświadczenia jest terminem o charakterze procesowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że posiadanie zwierząt przez skarżącego nie jest wystarczającą podstawą do przyznania pomocy. Przepisy przewidują jeszcze przedłożenie przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania stosowanego zaświadczenia o posiadanych zwierzętach. Dokument ten winien być przedłożony organowi do dnia 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o płatność ekologiczną.
Trafnie zauważył organ odwoławczy, że przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia nie dopuszczają, by fakt posiadania zwierząt, w przypadku ubiegania się o płatność ekologiczną w pakietach 11 i 12 był potwierdzony przez złożenie innego dokumentu niż zaświadczenie wskazane w wyżej przywołanym przepisie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie składając wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na kampanię 2017 r. nie złożył, w terminie określonym w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, zaświadczenia o posiadanych koniach. Przedmiotowe zaświadczenie zostało złożone w sprawie dopiero w dniu 19 grudnia 2017 r., czyli po upływie zakreślonego przez prawodawcę terminu do złożenia takiego zaświadczenia.
W skardze kasacyjnej strona także nie kwestionuje ustaleń, co do uchybienia terminu do złożenia zaświadczenia. Biorąc pod uwagę procesowy charakter terminu do złożenia przedmiotowego zaświadczenia, zauważyć należy, iż skarżący nie złożył stosownego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia ww. dokumentu, w którym mógł wskazać na okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu.
Tym samym stwierdzić należy, że jedna z przesłanek przyznania płatności ekologicznej w postaci złożenia przedmiotowego zaświadczenia w terminie do dnia 31 października 2018 r. nie została spełniona. W efekcie zarzuty naruszenia § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b oraz § 9 ust. 12 ww. rozporządzenia należało uznać za nieusprawiedliwione.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego należy wyjaśnić, jak słusznie wyłożył to Sąd I instancji, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w ustawie PROW, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 ustawy PROW). Nadto nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W art. 27 ust. 2 ustawy RROW, przyjęto bowiem zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2180/18). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku uznał, że rolnik co roku musi składać aktualne zaświadczenie o posiadaniu zwierząt. Nie zmienia powyższego odmienna ocena prawna przedstawiona w powołanym w skardze wyroku WSA w Olsztynie z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/OI 243/18. W okolicznościach faktycznych niniejszej organ administracji nie miał zatem obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez rolnika koni.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.