II SA/Bd 1314/23

II SA/Bd 1314/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu N. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z [...] września 2023 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp.z o.o. z siedzibą w W., uchyliło decyzję Wójta Gminy R. ("organ I instancji") z [...] czerwca 2023 r. (nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] października 2022r. do Wójta Gminy R. wpłynął wniosek [...] spólki z o.o. w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] obręb Z. , gmina R.. Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji – decyzję Wójta Gminy R. z [...] sierpnia 2022r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W toku postępowania swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji złożyła N. P., która złożyła pismo zatytułowane "wniosek o odmowe wydania warunków zabudowy". Przedstawiła nadto dokument ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu przed Wójtem Gminy R..
Decyzją z [...] czerwca 2023r. Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora. W uzasadnieniu decyzji wskazano na sprzeciw złożony w toku postępowania przez N. P. – właścicielkę działki nr [...], na której znajduje się zarejestrowane lądowisko i na której planowana jest budowa pasa startowego. Wójt uznał, że realizacja planowanej inwestycji zagraża bezpieczeństwu użytkowników lądowiska oraz mieszkańców.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania [...] spółki z o.o., wydało zaskarżone rozstrzygnięcie opisane na wstępie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczyło treść przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") – art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 3. W dalszej części Kolegium wyjaśniło, że inwestycję polegającą na budowie farmy fotowoltaicznej należy kwalifikować jako budowę odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii i w konsekwencji, kierując się brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., Inwestor jest zwolniony z wykazania spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Na poparcie swego stanowiska Kolegium przedstawiło obszerne fragmenty uzasadnień do wyroków tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłych w podobnych stanach faktycznych. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi konieczność weryfikacji, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi określone przepisami art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., jednakże obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w zakresie spełnienia przesłanek z przepisów art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. – czego całkowicie zaniechano. Kolegium uznało, że braki dotychczasowego postępowania w ww. zakresie pozwalają na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem organ odwoławczy nie może zastąpić organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istotnych kwestii, prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
W sprzeciwie N. P. (dalej: Skarżąca) zarzuciła naruszenie:
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy, niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, podążanie za orzeczeniami, w których orzekający prześcigają się w zgadywaniu co ustawodawca miał na myśli, niezapoznanie się wnikliwie z problemem – co skutkowało błędnym uznaniem, że Inwestor może budować elektrownię gdzie zechce bez poszanowania ładu przestrzennego,
- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez pominięcie już uchylonego , jednak obowiązującego w dacie składania wniosku art. 10 ust. 2a,
- przepisów poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie musi spełniać wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa",
- przepisów odrębnych poprzez usiłowanie narzucenia organowi I instancji jak ma prowadzić politykę przestrzenna na terenie Gminy i usiłowanie wymuszenia wydania decyzji niezgodne z wolą organu reprezentującego słuszny interes obywateli,
- przepisów odrębnych – pomijając opisane w Konwencji z Aarhaus z 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W uzupełnieniu sprzeciwu, w piśmie procesowym z [...] stycznia 2024r. N. P. wskazała dodatkowo na art. 144 k.c. i podniosła, że realizacja inwestycji będzie stanowiła naruszenie jej dóbr osobistych w zakresie nietykalności mieszkania chronionych art. 23 i 24 k.c. poprzez ograniczenie dostępu światła dziennego przez wysokie konstrukcje do mocowania paneli. Do pisma dołączyła także pismo sporządzone [...] grudnia 2023r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium z uwagi na jej doręczenie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw podlegał oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e p.p.s.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej SKO z [...] września 2023r., w której stwierdziło, że organ I instancji z naruszeniem art. 7 k.p.a. zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w tym spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium zaprezentowała także stanowisko co do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Przyjdzie w tym miejscu jeszcze zauważyć, że w wyroku NSA z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23 wskazano, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.
Sąd stwierdza, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Wskazać należy, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".
Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
W art. 2 pkt 22 u.o.z.e. za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22 (CBOSA), brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi żadnych wątpliwości, ponieważ w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii przepis wprost odsyła do definicji zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej instalacji o.z.e. stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to brak jest możliwości dokonywania takiej wykładni przepisu, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Przepis jest jasny i jednoznacznie wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, CBOSA).
Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji, ani nie powoduje, że w stosunku do takich inwestycji należy badać spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.
Sąd przyznaje również rację Kolegium, że z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wójta Gminy a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Podkreślenia wymaga jednocześnie, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasacyjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że przyjęta przez SKO wykładnia, doprowadziła do prawidłowego wydania decyzji kasatoryjnej.
Z zaprezentowanych wyżej powodów Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie sprowadzającego się w istocie do zakwestionowania interpretacji przepisów prawa materialnego przyjętej przez Kolegium. Podkreślić należy, że instytucja sprzeciwu nie daje podstaw do ingerencji sądu administracyjnego w merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, jakie zapadnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, po tym jak organ odwoławczy uchylił wydaną przez ten organ decyzję. Na obecnym etapie Sąd nie może więc odnieść się do stanowiska strony wnoszącej sprzeciw, dotyczącego tego, czy planowane do realizacji przedsięwzięcie zagraża bezpieczeństwu użytkowników lądowiska, czy też wpłynie na niezakłócone użytkowanie nieruchomości należącej do Skarżącej. Zagadnienia te będą przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć organu I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Kolegium, zaskarżonym rozstrzygnięciem nie przesądziło o dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji, wskazało jedynie na braki postępowania prowadzonego przed organem I instancji i całkowite pominięcie ustaleń w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 61 pkt 3-6 u.p.z.p.
Zgodzić należy się przy tym z Kolegium, że dostrzeżone nieprawidłowości w sposób dostateczny uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Uchybienia te nie mogły być jednocześnie sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Końcowo Sąd wskazuje, że za bezzasadny uznał wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika procesowego i doręczenie decyzji bezpośrednio stronie. Przede wszystkim z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca, ustanawiając pełnomocnika, ograniczyła jego umocowanie do występowania wyłącznie przed organem I instancji. W dokumencie pełnomocnictwa złożonego na k. 129 akt administracyjnych organu I instancji jasno stwierdzono, że ustanowiono adwokata M. S. w sprawie "[...] przed Wójtem Gminy R.". Zakres udzielonego pełnomocnictwa nie nasuwa zatem najmniejszych wątpliwości. W tej sytuacji Kolegium nie naruszyło prawa, pomijając pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym. W aktach brak jest dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałby szerszy zakres udzielonego umocowania – obejmującego działanie także przed organem odwoławczym. W okolicznościach sprawy (skutecznego wniesienia sprzeciwu przez Skarżącą) nawet doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie stanowiłoby wady kwalifikowanej, gdyż nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków.
Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.