II SA/BD 130/21

II SA/Bd 130/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1698/22 - Wyrok NSA z 2025-02-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...].09.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawo budowlane, wydał decyzję znak: [...] nakazującą C. N. - właścicielowi dz. nr [...] w obr. 43 - rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną, murowanej z dachem jednospadowym, o wymiarach ok. 5,50m x 9,08m i h ok. 3,28 ÷ 3,59m, użytkowanej na warsztat samochodowy z jednym kanałem i usytuowanej na terenie dz. nr [...] w obr. 43 przy ul. [...] w T. od strony zaplecza posesji, w odległości ok. 57m od ogrodzenia z dz. nr [...] w obr. 43 oraz ok. 1m od granicy z dz. nr [...] w obr. 43 (mierzonej w najbliższym punkcie), pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].11.2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. przeprowadzili kontrolę rozbudowanej części budynku magazynowo - usługowego przy ul. [...] w T., podczas której stwierdzono dobudowę o parametrach podanych powyżej.
Na zapytanie organu, Prezydent M. T. poinformował, że w aktach znajdujących się w archiwum nie odnaleziono informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę ww. budynku, natomiast z Wydziału Geodezji i Kartografii uzyskano informację, że na żadnych mapach geodezyjnych nie widnieje budynek magazynowo – usługowy, zaznaczony przez PINB jako przedmiotowa rozbudowa. Na mapie poinwentaryzacyjnej z dnia [...].11.2000 r., nie uwidoczniono rozbudowanej części użytkowanej na funkcję warsztatu samochodowego. Do akt sprawy dołączono wydruk ze strony internetowej geoportalu M. T., który ukazuje, iż na ortofotomapie z 2006r., widoczny jest ww. obiekt bez dobudowy na funkcję warsztatu, natomiast na ortofotomapie z 2011 r., dobudowa już istnieje.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wydał postanowienie z dnia [...].02.2017 r., którym: wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową ww. budynku i nałożył na właściciela obiektu budowlanego - C. N. obowiązek przedstawienia w Inspektoracie, w terminie do dnia [...] maja 2017 r. , niżej wymienionych dokumentów:
• zaświadczenia Prezydenta M. T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego,
• czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,
• oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ ustalił, że od 1975 r. do [...].12.2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od dnia [...].01.2004 r. nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Inwestor wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków uzupełnienia dokumentacji dotyczącej rozbudowy, poza uwzględnieniem treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w szczególności § 12 w przedłożonym projekcie budowlanym, przy czym w aktach niniejszej sprawy znajduje się decyzja Prezydenta M. T. z dnia [...].02.2018 r., znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z legalizacją samowoli budowlanej przy ul. [...] w T.. Decyzja ta została utrzymana przez Wojewodę K.-P. (decyzja z dnia [...].06.2018 r., znak: [...]). Natomiast w związku ze złożeniem skargi przez C. N. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia [...].11.2018 r. o sygn. akt. II SA/Bd 1074 18 uchylił decyzję Wojewody K.-P. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T..
W dniu [...].08.2018 r. C. N. zwrócił się z wnioskiem do organu I instancji o wystąpienie w jego imieniu do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo na usytuowanie dobudowy części budynku warsztatu samochodowego już istniejącego w odległości 1m od granicy sąsiedniej działki nr [...]. W odpowiedzi PINB pismem z dnia [...].08.2018 r., znak: [...] poinformował, iż ustawodawca nie upoważnił organu nadzoru budowlanego do wystąpienia w imieniu strony do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo.
Wobec tego organ nadzoru budowlanego I instancji, w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą C. N. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną.
W wyniku złożonego odwołania m.in. przez C. N. od ww. decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...].10.2019r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż PINB PG w T. powinien, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20.11.2018 r., sygn. akt. II SA/Bd 1074/18 wystąpić do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo od przepisów §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z legalizacją samowoli budowlanej przy ul. [...] w T..
W związku z powyższym, pismem z dnia [...].12.2019 r., znak: [...] organ I instancji złożył wniosek do Ministra Infrastruktury w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
W dniu [...].03.2020 r. do PINB PG w T. wpłynęło pismo z dnia [...].03.2020 r., znak: [...] Ministra Rozwoju, odmawiające udzielenia upoważnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem.
Wobec powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia [...].04.2020 r. znak: [...] odmówił C. N. udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. (...) w postępowaniu legalizacyjnym znak: [...].
W dniu [...].09.2020 r. C. N. wniósł o zalegalizowanie budynku poprzez przesunięcie ściany szczytowej o 3 m od granicy sąsiedniej, co będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawo budowlane, w dniu [...].09.2020 r., wydał decyzję znak: [...] nakazującą C. N. - właścicielowi dz. nr [...] w obr. 43 - rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną.
W odwołaniu od powyższej decyzji C. N. zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) [dalej: k.p.a.] w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności:
• nieuwzględnienie przez organ I instancji składanych przez Skarżącego w toku postępowania propozycji działań umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku;
• brak rozpatrzenia przez organ możliwości legalizacji rozbudowanej części istniejącego budynku na podstawie przedłożonych przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r., [...] PŻ KZ oraz z dnia [...] listopada 2018 r., [...] AM KZx oraz projektów budowlanych, a w konsekwencji ograniczenie możliwości legalizacji wyłącznie do decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] KZ oraz projektu z maja 2017 r.
2. art. 7b k.p.a. przez brak współdziałania organu I instancji z Prezydentem M. T. w toku postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w braku ustalenia przez organ, czy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o garaż dla samochodów ciężarowych na terenie położonym przy ul. [...] w T. (dz. Nr [...]) wydane zostały inne decyzje o warunkach zabudowy aniżeli decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. - skutkujące pominięciem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć PMT z dnia [...] października 2017 r. oraz [...] listopada 2018 r.,
3. art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mającego wpływ na ustalenie prawa do legalizacji, polegającego na ograniczeniu działań organu do wydania zaskarżonej decyzji w wyniku odmowy udzielenia upoważnienia w sprawie zgody na odstępstwo przez Ministra Rozwoju, w konsekwencji nieudzielenie Skarżącemu innych niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających legalizację, mimo niewątpliwych dążeń Skarżącego do legalizacji, skutkujące poniesieniem przez Skarżącego szkody na skutek wydania nakazu rozbiórki;
4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ w treści uzasadnienia decyzji do propozycji złożonych przez Skarżącego w toku postępowania umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku, w szczególności zawartych w piśmie z dnia [...].09.2020 r., a także pominięcie w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności związanych z wydaniem dla inwestycji innych decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożeniem nowych projektów budowlanych - w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek orzeczenia nakazu rozbiórki;
5. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności, tj. orzeczenie względem Skarżącego najdalej idącego środka w postaci nakazu rozbiórki mimo prawnej możliwości legalizacji rozbudowy budynku;
6. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) [dalej: P.b.] przez sformułowanie przez organ I instancji wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo bez należytego szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, skutkujące odmową upoważnienia przez Ministra Rozwoju.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 48 ust. 2 P.b. przez brak zbadania czy samowolnie pobudowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z warunkami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r., [...] PŻ KZ oraz z dnia [...] listopada 2018 r., [...] AM KZx oraz projektami budowlanymi;
2. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 3 i 4 P.b. przez nakazanie Skarżącemu rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku, mimo przedłożenia wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację, a więc w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej w wyniku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:
• uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie,
• uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania, a nadto w trybie art. 142 k.p.a. skarżący zaskarżył w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...].
K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].11.2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż C. N. nie legitymuje się zgodą właściwego organu architektoniczno-budowlanego na przedmiotową rozbudowę, a także w zasobach archiwalnych tego organu nie znajdują się dokumenty związane z ową rozbudową, dlatego należało uznać, iż inwestycja ta powstała w warunkach samowoli budowlanej.
Powyższe ustalenia obligowały organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w celu doprowadzenia samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane.
Organ I instancji umożliwił właścicielowi ewentualną legalizację obiektu budowlanego, wydając postanowienie z dnia [...].02.2017 r., znak: [...], którym nałożył obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (szczegółowo wymienionych w treści postanowienia). Zakres żądanych dokumentów wynikał z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ II instancji zauważył, iż wszystkie niezbędne dokumenty, które były potrzebne do legalizacji samowoli budowlanej, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. znak: [...] z dnia [...].02.2017 r., zostały przez C. N. spełnione poza uwzględnieniem treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w szczególności §12 w przedłożonym projekcie budowlanym - przedmiotowa rozbudowa w sposób oczywisty narusza treść §12 tego rozporządzenia, bowiem zgodnie z ww. przepisem, jeżeli z przepisów §13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej, należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
• 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
• 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
Wobec powyższego oraz zgodnie z wytycznymi prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20.11.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1074/18, który zapadł wprawdzie w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże w uzasadnieniu którego sąd wskazał, iż: w rozpoznawanej sprawie trybem właściwym było nie umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa (jak to uczynił organ I instancji i zaakceptował organ odwoławczy), lecz przekazanie wniosku skarżącego do właściwego organu nadzoru-budowlanego, właściwego do wystąpienia do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo. P. z dnia [...].12.2019 r. znak: [...], organ I instancji wystosował wniosek (załączając pismo C. N. z dnia [...].12.2019 r. zawierające wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie) do Ministra Infrastruktury w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów §12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W dniu [...].03.2020 r. do PINB PG w T. wpłynęło pismo z dnia [...].03.2020 r. znak: [...] Ministra Rozwoju, odmawiające udzielenia upoważnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie informując, że dokonanie analizy wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. miało charakter jednostkowy, na potrzeby analizowanej, konkretnej sprawy, stanowiąc realizację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co nie zmienia stanowiska ogólnego Ministra Rozwoju, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane.
Także w przedłożonej przez C. N. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną o część warsztatową (legalizacja samowoli budowlanej) z dnia [...].08.2017 r., znak: [...] AM KZ wskazane są warunki jakie inwestor musi spełniać, m.in. w punkcie 2.1 ppkt a) wymogi wynikające z przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązujących Polskich Norm, dotyczących zmierzenia, lub uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów.
Wobec naruszenia §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wobec nieuzyskania upoważnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. od Ministra Rozwoju w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od ww. warunków, organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane,
Wskazano, iż organ I instancji pominął wprawdzie w podstawie prawnej ww. rozstrzygnięcia pkt 1 art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o rozbiórce obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże z sentencji jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ nakazał rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, to znaczy, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności, niż fakt stwierdzenia istnienia samowoli. Odnosząc się do zarzutu nienależytego uzasadnienia wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji wezwał skarżącego (zgodnie z pismem z dnia [...].11.2019 r.) o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, po czym organ ten przekazał te wyjaśnienia do Ministra Rozwoju. [...], jak wskazał Minister Rozwoju, brak upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. jest podyktowany ogólnym stanowiskiem Ministra Rozwoju, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji nie odniósł się do pisma C. N. z dnia [...].09.2020 r., organ II instancji wyjaśnił, iż organ I instancji do ww. pisma odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W treści owego pisma widnieje deklaracja, o przesunięciu przez C. N. budynku o 3mb, tj. przesunięcie ściany szczytowej, natomiast nie została do przedmiotowego pisma dołączona dokumentacja projektowa, która wskazywałaby na doprowadzenie istniejącej rozbudowy do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, a co za tym idzie, spełniałaby warunki do legalizacji rzeczonej samowoli.
W skardze do Sądu C. N. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) [dalej: k.p.a.] przez niedochowanie gwarancji wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności wobec braku pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami i wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia Stronie końcowego wglądu do akt i wypowiedzenia się w przedmiotowym zakresie, mimo braku podstaw uzasadniających odstąpienie od wyżej wymienionego uprawnienia Skarżącego;
2. art. 81 k.p.a. przez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których Strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, tj. w zakresie nieprzedłożenia odpowiedniej dokumentacji projektowej;
3. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieodniesienie się przez Organ II instancji do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji, mimo obowiązku organu odwoławczego ustosunkowania się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich zgłoszonych w toku postępowania zarzutów, żądań i wniosków Strony, a w szczególności tych zawartych w odwołaniu;
4. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem decyzji organu I instancji, mimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji pierwszo instancyjnej mimo jej wadliwości, polegającej na naruszeniu:
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego,
• art. 7b k.p.a. przez brak współdziałania organu I instancji z Prezydentem M. T. w toku postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,
• art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych,
• art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ w treści uzasadnienia decyzji do propozycji złożonych przez Skarżącego w toku postępowania umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku, a także pominięcie w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności związanych z wydaniem dla inwestycji innych decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożeniem nowych projektów budowlanych;
• art. 8 k.p.a. przez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności,
• art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) przez sformułowanie przez organ I instancji wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo bez należytego szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, skutkujące odmową upoważnienia przez Ministra Rozwoju.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) przez usankcjonowanie przez organ II instancji decyzji nakazującej Skarżącemu rozbiórkę rozbudowanej części istniejącego budynku, mimo przedłożenia wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację, a więc w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej w wyniku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:
• uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] września 2020 r., [...];
• uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy udzielenia Skarżącemu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz aktu wydanego przez Ministra Rozwoju w dniu [...].03.2020 r., nr [...];
W przedmiotowej sprawie, pomimo ciążącego obowiązku, zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie zagwarantował możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów oraz materiałów zawartych w aktach sprawy, a ustawodawca przewiduje możliwość odstąpienia od obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak czyni to w szczególnych okolicznościach, które w ocenie strony nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Co istotne, odstąpienie przez organ od obowiązku określonego w art. 10 k.p.a., winno znajdować swoje uzasadnienie w aktach sprawy lub w treści decyzji, jednak w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw uzasadniających odstąpienie od obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego materiału.
Zdaniem skarżącego, został on pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a dyspozycja art. 81 k.p.a. wskazuje, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W ocenie skarżącego organ II instancji nie wykazał, aby zachodziły przedmiotowe okoliczności, wobec czego nie sposób uznać za udowodnione twierdzenia, iż skarżący nie dołączył dokumentacji projektowej, która wskazywałaby na doprowadzenie istniejącej rozbudowy do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Skarżący wskazał, iż dołączył do akt sprawy decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2017 r., [...] PŻ KZ oraz z dnia [...] listopada 2018 r., [...] AM KZx wraz z projektami budowlanymi sporządzonymi na ich podstawie. Organy winny wziąć pod uwagę późniejsze decyzje oraz projekty i w ich kontekście dokonać oceny możliwości legalizacji samowoli, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżący dołączył do akt sprawy projekt z grudnia 2018 r. w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego, sporządzony przez projektanta A. Szulc, oraz S. K., uwzględniający rozwiązania zamienne. Przedmiotowym dokumentem dysponował także Prezydent M. T. - Wydział Architektury I Budownictwa. Przedmiotowa dokumentacja została dołączona do pisma z dnia [...] grudnia 2019 r.
Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 8 k.p.a. bowiem organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania. Pomimo szeregu zarzutów naruszenia norm prawa procesowego oraz materialnego, organ w sposób lakoniczny odniósł się wyłącznie do zarzutu nienależytego uzasadnienia wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo oraz zarzutu nie odniesienia się do pisma z dnia [...].09.2020 r.
Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu II instancji, iż organ odniósł się do pisma skarżącego z dnia [...] września 2020 r. Przede wszystkim organ I instancji nie wskazał w decyzji z dnia [...] września 2020 r. faktu złożenia przedmiotowego pisma przez Skarżącego. Twierdzenia o nieprzedłożeniu projektu odnosiły się do etapu postępowania poprzedzającego złożenie pisma z dnia [...].09.2020 r., dlatego organ I instancji winien był w sposób szczegółowy odnieść się do złożonego pisma w treści decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nie sposób uznać za przedmiotowe odniesienie się, końcową konkluzję organu zawartą na stronie 11 decyzji PINB PG w T., a zatem w ocenie skarżącego twierdzenia organu II instancji w zakresie odniesienia się przez organ I instancji do pisma z dnia [...].09.2020 r., oparte są wyłącznie na domysłach i nie wynikają z akt sprawy i powyższe zaniechania świadczą nie tylko o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także zaprzeczają zasadzie zawartej w treści art. 8 k.p.a., a dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nadto stanowią bezpośrednie naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienie uznać należy za istotne, albowiem odniesienie się do wniosków i argumentów Skarżącego mogło doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy, gdyż pozwoliłoby organowi uchwycić istotę problemu.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego organy orzekające dokonały naruszenia przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie prawo budowlane, które obligowały organ II instancji do wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, mimo licznych naruszeń prawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, czym usankcjonował błędy organu I instancji, błędnie opierając swoją decyzję na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji pominął fakt naruszenia przez PINB w T. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej. Organy obu instancji nie uwzględniły składanych przez Skarżącego w toku postępowania propozycji działań umożliwiających legalizację rozbudowanej części istniejącego budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną, usytuowanej na terenie działki nr [...], których pominięcie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. Skarżący wniósł do organu o umożliwienie legalizacji samowoli informując, iż posiada w tym zakresie niezbędne decyzje oraz projekt. Skarżący powołał się na możliwość rozbiórki odpowiedniej części budynku, co pozwoliłoby na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Organy administracyjne ograniczyły swoje ustalenia wyłącznie do decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz projektu z maja 2017 r., podczas gdy Skarżący informował organ, iż posiada inne decyzje o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. decyzje z dnia [...] października 2017 r., [...] PŻ KZ oraz z dnia [...] listopada 2018 r., [...] AM KZx, do których dołączone zostały odpowiednie projekty budowlane. Organy zobowiązane były w trybie art. 7 oraz 77 k.p.a. dokonać oceny możliwości legalizacji samowoli w kontekście przedmiotowej dokumentacji, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
Skarżący dołączył do pisma z dnia [...] grudnia 2019 r., decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. oraz projekt budowlany z grudnia 2018 r., uwzględniający rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego nieuprawnionym jest odniesienie się przez organy administracji wyłącznie do decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz projektu z maja 2017 r., podczas gdy miały wiedzę o innych decyzjach oraz projektach, które umożliwiałyby legalizację samowoli.
Organ II instancji w przekonaniu skarżącego w całości zignorował naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 7b k.p.a. Skarżący niejednokrotnie w toku postępowania informował, iż dla zamierzenia inwestycyjnego posiada dodatkowo dwie odrębne decyzje, aniżeli wyłącznie decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ mając wiedzę w przedmiotowym zakresie winien z urzędu zwrócić się do Prezydenta M. T. o ich nadesłanie, zważywszy, iż organy od 4 lat były w intensywnej współpracy, wymieniając się licznymi pismami oraz dokumentami. Brak pozostałych decyzji przez organ pierwszej instancji, mimo posiadanej o nich wiedzy, należy ocenić jako brak współdziałania organu I instancji z Prezydentem M. T. w toku postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. [...] jednak, na marginesie należy wskazać, iż PINB dysponowała decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2018 r. oraz odpowiednim projektem.
Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. uznał za prawidłowe działanie organu I instancji, przejawiające się w braku należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mające wpływ na ustalenie prawa do legalizacji i ograniczeniu działań organu do wydania zaskarżonej decyzji w wyniku odmowy udzielenia upoważnienia w sprawie zgody na odstępstwo przez Ministra Rozwoju i zaniechaniu udzielenia Skarżącemu innych niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających legalizację, mimo niewątpliwych dążeń Skarżącego do legalizacji. Powyższe skutkowało poniesieniem przez Skarżącego szkody na skutek wydania nakazu rozbiórki. Skarżący nabył nieruchomości w drodze licytacji komorniczej, nie wiedząc o wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia. Od momentu wszczęcia przedmiotowego postępowania, Skarżący dążył do legalizacji samowoli, przyjmując dopuszczalne prawem odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powyższa droga legalizacji wynikała zarówno z decyzji o warunkach zabudowy jak również przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Organy na skutek odmowy upoważnienia na odstępstwo przez Ministra Rozwoju, zdaniem skarżącego winny w sposób należyty i wyczerpujący poinformować Stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przede wszystkim udzielić Skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niewątpliwie organ winien wskazać na drugą z możliwości legalizacji samowoli, jaką jest przedłożenie projektu rozbiórki, co umożliwiłoby legalizację samowoli i uniknięcie szkody po stronie Skarżącego. Organ po odmowie udzielenia odstępstwa w drodze postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie udzielił jakichkolwiek wskazówek, informacji, które umożliwiłyby wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z interesem Skarżącego. Powyższe uznać należy na tyle istotne, iż Skarżący w piśmie z dnia [...].09.2020 r. wskazał na wolę legalizacji samowoli a także podjęte w tym zakresie działania. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r., błędnie uznał niespełnienie przez Skarżącego warunków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.
Skarżący zwrócił uwagę, że organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, naruszył dyspozycję art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 P.b. przejawiającą się w nakazaniu Skarżącemu rozbiórki rozbudowanej części istniejącego budynku, mimo przedłożenia wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizację, a więc w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej w wyniku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Organy powołują się, jakoby Skarżący nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków, przewidzianych w art. 48 ust. 3, co zobowiązywało organ do wydania nakazu rozbiórki. Abstrahując od faktu, iż Skarżący spełnił ciążący na nim obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów, to jego zdaniem należy podkreślić, iż termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. Termin ten, ze względu na fakt, że nie ma charakteru metarialnoprawnego, może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 28/10, LEX nr 953061).
Biorąc pod uwagę chronologię podejmowanych przez Skarżącego czynności w toku postępowania, stwierdził on, iż jego rzeczywistym zamiarem nie było przewlekanie postępowania legalizacyjnego, lecz doprowadzenie do legalizacji samowolnie wykonanych i rozbudowanych obiektów budowlanych. Powyższego nie zmienia kwestia długości postępowania, wynikająca m.in. z nieprawidłowości organu pierwszej instancji, skutkujących uchyleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., sporu kompetencyjnego, czy zawieszeniem postępowania na skutek wystąpienia przez organ do Ministra Rozwoju o udzielenie odstępstwa. W tym czasie Skarżący podejmował czynności zmierzające do legalizacji samowoli. Nie sposób ponadto czynić Skarżącemu zarzutu, iż początkowo dążył do legalizacji w drodze uzyskania odstępstwa od przepisów technicznych, gdyż odmowa jego udzielenia skutkowała tym, iż Skarżący chciał skorzystać z uzyskania legalizacji w wyniku przedłożenia projektu rozbiórki, co ostatecznie zostało zniweczone w wyniku wydania przez organ nakazu rozbiórki. Wskazać należy, iż Skarżący wypełnił obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji pozwalającej na wystąpienie z wnioskiem o udzielenie upoważnienia na odstępstwo. Odmowa udzielenia odstępstwa przez Ministra nie może być jedyną przesłanką nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy istnieją prawne i faktyczne możliwości legalizacji samowoli, które organ winien wziąć pod uwagę w następstwie decyzji Ministra Rozwoju.
Zdaniem skarżącego, należy podzielić argumentację doktryny akcentującą wynikający z art. 48 P.b. priorytet uprawnienia inwestora do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej przed nakazaniem jej rozbiórki. Jeżeli bowiem tak jak w przypadku Skarżącego, poprzez podjęte działania zmierzające do przedłożenia warunkującej tę legalizację dokumentacji wykazał on wolę jej dokonania, nie powinna ona być dyskredytowana na końcowym etapie tych działań. Nie można również pominąć, że termin o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem procesowym (a nie terminem prawa materialnego), który w ramach tzw. luzu decyzyjnego może zostać przez organ na żądanie strony przedłużony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. odmówił Skarżącemu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jako podstawę przedmiotowej odmowy organ wskazał odmowę udzielenia przez Ministra Rozwoju udzielenia upoważnienia PINB PG w T. do wyrażenia zgody na odstępstwo od cyt. przepisów. Z treści pisma Ministra Rozwoju, nie wynikają merytoryczne przyczyny odmowy udzielenia upoważnienia, a nadto zdaniem Ministra, PINB nie jest organem uprawnionym do wystąpienia o odstępstwo w przedmiotowym zakresie. Powyższe zdaniem skarżącego sugeruje, iż wyłączną podstawą odmowy upoważnienia było skierowanie wniosku przez nieuprawniony podmiot.
Powyższe, zdaniem skarżącego jest na tyle istotne, a zarazem wywierające negatywne skutki dla Skarżącego, albowiem strona od 2016 r. stara się o legalizację obiektu budowlanego. Wymogiem, który Skarżący musiał uzyskać było uzyskanie odstępstwa, do czego ten niewątpliwie dążył. W przedmiotowej sprawie Skarżący ponosi konsekwencje sporu co do właściwości organu upoważnionego w sprawie wystąpienia do Ministra o udzielenie upoważnienia w sprawie odstępstwa. Wszak kwestię właściwości organu przesądził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1074/18, to ostatecznie Minister Rozwoju, wbrew twierdzeniom Sądu, uznał, iż PINB nie jest organem właściwym, co mogło wpłynąć na odmowę udzielenia upoważnienia PINB.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący w trybie art. 135 k.p.a. wniósł o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy udzielenia Skarżącemu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz aktu wydanego przez Ministra Rozwoju w dniu [...].03.2020 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż doszło do rozbudowy istniejącego budynku magazynowo - usługowego z częścią mieszkalną przy ul. [...] w T. o część użytkowaną na funkcję warsztatu samochodowego z jednym kanałem o wymiarach i usytuowaniu opisanym na wstępie, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszono art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
W świetle powyższego, w realiach niniejszej sprawy zastosowanie dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki znajdą przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym.
Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział zatem wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
• ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
• ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
• zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
• dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).
Przepis art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji umożliwił właścicielowi ewentualną legalizację obiektu budowlanego, wydając postanowienie z dnia [...].02.2017 r., znak: [...], którym nałożył obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (szczegółowo wymienionych w treści postanowienia). Zakres żądanych dokumentów wynikał z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ, wszystkie niezbędne dokumenty, potrzebne do legalizacji samowoli budowlanej nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. znak: [...] z dnia [...].02.2017 r., zostały przez skarżącego spełnione, poza wypełnieniem dyspozycji norm prawnych zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w szczególności § 12 tego aktu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli z przepisów §13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
• 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę
tej granicy;
• 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
O ile więc brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym doszło do rozbudowy budynku, to w takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedłożonej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowo-usługowego z częścią mieszkalną o część warsztatową (legalizacja samowoli budowlanej) z dnia [...].08.2017 r., znak: [...] AM KZ wskazane są warunki jakie inwestor musi spełniać, m.in. w punkcie 2.1 ppkt a) wymogi wynikające z przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązujących Polskich Norm, dotyczących zamierzenia, lub uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Taki zapis zawierają wszystkie przedłożone przez skarżącego decyzje.
W takiej sytuacji orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, iż naruszenie §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec nieuzyskania upoważnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. od Ministra Rozwoju w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od ww. warunków, obligowało do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, który wprost stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (...).
Fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza automatycznej podstawy do legalizacji. Istotne są warunki w niej zamieszczone i możliwości ich realizacji. W postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie ustawy - Prawo budowlane, sprawdza się nie tylko zgodność tych obiektów z przepisami o planowaniu, do czego służy w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także zgodność samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a więc także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli samowolnie wybudowane obiekty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane (np. § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia) to legalizacja nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14). W załączonych decyzjach o warunkach zabudowy wyraźnie zaznaczono jako wymaganie konieczność spełnienia wymogów wynikających warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz PN lub uzyskanie zgody na odstępstwo od tych przepisów. Obiekt takich warunków nie spełniał, a zgody na odstępstwo inwestor nie uzyskał.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania przez organ I instancji art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnić należy, że nawet, gdyby przyjąć, że analizowana instytucja może być co do zasady stosowana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, to trzeba zważyć, że postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych inicjowane jest na wniosek inwestora. Wprawdzie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to organ, nie zaś inwestor, zwraca się o udzielenie takiego upoważnienia do ministra, jednak nie ulega wątpliwości, że czyni to na wniosek inwestora, w którego interesie leży uzyskanie zgody na odstępstwo. To inwestor ma oparte na normie art. 9 Prawa budowlanego roszczenie o to, aby organ administracji publicznej odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Istotnym elementem wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo jest przedstawienie szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, przez co należy rozumieć przedstawienie okoliczności o charakterze faktycznym, które w konkretnej sprawie przemawiają za koniecznością jego wprowadzenia (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 9 [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, SIP Lex, uwaga 7). Szczegółowe uzasadnienie zasadności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych, stanowiących, zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, obligatoryjne elementy treści wniosku do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, powinny być wskazane przez samego inwestora. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wezwał skarżącego (zgodnie z pismem z dnia [...].11.2019 r.) o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, po czym organ ten kierując się wskazaniem Sądu przekazał te wyjaśnienia do Ministra Rozwoju. Minister Rozwoju w piśmie z dnia [...].03.2020 r., znak: [...], odmówił udzielenia upoważnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo określone przedmiotowym wnioskiem, jednocześnie informując, że dokonanie analizy wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. miało charakter jednostkowy, na potrzeby analizowanej, konkretnej sprawy, stanowiąc realizację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że ta uwaga formalna była powodem w istocie odmowy zgody na odstępstwo. Takiego wniosku nie można wysnuć z treści pisma organu, gdyż wskazuje on wyraźnie, że miała miejsce analiza co oznacza, że w jej następstwie nie udzielono upoważnienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w sprawie wyrażania zgody na odstępstwo.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, należy uwzględnić argumentację organu odwoławczego wskazującą, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...].09.2020 r., znak: [...] poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomieniem z dnia [...].08.2020 r.), z którego skarżący skorzystał w dniu [...].09.2020 r. P. z tej samej daty skarżący zadeklarował przesunięcie budynku o 3 mb., tj. przesunięcie ściany szczytowej, jednak jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie została do przedmiotowego pisma dołączona dokumentacja projektowa, która wskazywałaby na doprowadzenie istniejącej rozbudowy do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, a co za tym idzie spełniałaby warunki do legalizacji rzeczonej samowoli.
W czasie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący nie wnioskował o możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a tylko w sytuacji pozyskania nowego materiału dowodowego organ odwoławczy byłby zobowiązany do zawiadomienia stron, zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się aktami sprawy, w tym z nowymi dowodami. W przedmiotowej sprawie wyżej wymienione okoliczności nie wystąpiły, organ odwoławczy orzekł w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, z którym skarżący zapoznał się przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie było żadnych nowych okoliczności, których ocena skarżącego miałaby wpływ na wynik postępowania.
Poza tym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sprawie zaś niniejszej, skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.