II SA/BD 130/20

II SA/Bd 130/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4375/21 - Wyrok NSA z 2024-05-24
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu [...] w T. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Krajowa Izba D. P. (zwana dalej "Skarżącą’ lub "KIDP") zwróciła się do Naczelnika K. – P. Urzędu Celno – Skarbowego w T. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015 – 2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika do wniosku (w formie dwóch tabel).
W uzasadnieniu wniosku KIDP wskazała, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w celu dokonania analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W szczególności intencją KIDP jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wnioskodawca podniósł, że wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo że samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. Napływające informacje zdaniem KIDP stanowią podstawę do postawienia tezy o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
W związku z powyższym KIDP wskazała, że żąda informacji w celu zgromadzenia informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce organów skarbowych i możliwości zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych.
Pismem z [...] października 2019 r. organ I instancji udostępnił część żądanych danych tj. odpowiedział na część pytań zawartych w poszczególnych kolumnach tabeli opisanej jako "dane ogólne":
- ile postępowań kontrolnych z udziałem organu toczyło się w roku 2015 (odpowiednio: 2016, 2017, 2018)?
- Ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w roku 2015 (odpowiednio: 2016, 2017, 2018)?,
- w ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2015 (odpowiednio: 2016, 2017, 2018) roku postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał [...] grudnia 2015 r. (odpowiednio: [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2017 r., [...] grudnia 2018 r.).
Natomiast decyzją z [...] listopada 2019 r. Naczelnik K. – P. Urzędu Celno – Skarbowego w T. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym prowadzonych w latach 2015 – 2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określanych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata 2015 – 2018 oraz w kolumnach: B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L tabel "dane szczegółowe" za lata 2015 – 2018.
W wyniku rozpatrzenia odwołania KIDP Dyrektor Izby Skarbowej (zwany dalej "Dyrektorem IAS" lub "Organem") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ stwierdził, że zdecydowana większość wnioskowanych przez KIDP informacji odpowiada pojęciu informacji przetworzonej. Bez dokładnej analizy znacznej liczby akt postępowań kontrolnych i karnych skarbowych nie można bowiem udzielić wnioskowanej informacji.
Dyrektor IAS podniósł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej w skrócie "u.d.i.p.") będący podstawą do uzyskania informacji przetworzonej w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania istnienia "szczególnego publicznego interesu" przemawiającego za udzieleniem wnioskowanej informacji. Udzielenie informacji publicznej przetworzonej ma być zatem nie jedynie istotne dla interesu publicznego, ale ma być dla tego interesu szczególnie istotne. Zdaniem Dyrektora IAS w przedmiotowej sprawie ta przesłanka nie występuje.
Analizując kwestię wystąpienia ww. przesłanki organ podkreślił, że udostępnienie informacji winno służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu i przyczynić się do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, a nie służyć realizacji prywatnych celów nawet większej grupy zawodowej. Tymczasem zgodnie ze Statutem Krajowej Izby D. P. podstawowym jej zadaniem jest "ochrona interesów zawodowych zrzeszonych członków Izby". Zdaniem organu może to prowadzić do wniosków, że Skarżąca nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jej indywidualnych interesów zawodowych. Uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej nie służy jednak wszystkim podmiotom zawodowo zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe, niekwalifkowane realizowanie interesu publicznego.
Organ podniósł także, że ograniczenie podmiotowe dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa". Porządek publiczny i jego ochrona są zadaniami władzy publicznej (por. np. wyrok TK z dnia 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01). Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań.
Organ wskazał ponadto, że podmiot, który dostrzega powyższe nieprawidłowości nie jest bezradny, gdyż może korzystać z instrumentów kontroli społecznej i sygnalizować swoje stanowisko właściwym tym w zakresie organom, mogącym z racji sprawowanej funkcji podejmować skuteczne działania zmierzające do wyeliminowania tych nieprawidłowości. Takie mechanizmy ochrony są adekwatne do sytuacji, w których twierdzenia o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji państwowej oparte są jedynie na przypuszczeniach lub – jak w niniejszej sprawie – wątpliwościach co do konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej i prawidłowości jego stosowania przez organy skarbowe. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każdy zainteresowany podmiot mógł badać praktykę organów administracji publicznej, która budzi jego zaniepokojenie (por. wyrok NSA sygn. I OSK 1056/14).
W ocenie Dyrektora IAS nie uzasadnia wystąpienie w sprawie przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego powoływany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. P 30/11). W tej sprawie Trybunał zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia. Oznacza to, że organy skarbowe stosują instytucję prawną zgodną ze standardami i gwarancjami konstytucyjnymi.
Organ stwierdzi że materia objęta wnioskiem Skarżącej nie może być określona jako jednoznacznie objęta zainteresowaniem i szczególnym interesem społeczeństwa. Wbrew twierdzeniom Skarżącej nie ma bowiem w sprawie jednoznacznej oceny, iż organy administracji stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej godząc w interes publiczny. W interesie społecznym jest, aby zobowiązania podatkowe osób, które są podejrzane o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia skarbowego nie przedawniały się w okresie wyjaśnienia tych podejrzeń (por. wyrok NSA sygn.. I OSK 1313/14).
Zdaniem Organu przy ocenie ustawowej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy także brać pod uwagę prawo obywateli do szybkiego i sprawnego załatwiania ich spraw oraz niemożność realizowania tego prawa w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinien być bowiem odczytywany jako wyraz ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów (wyrok NSA sygn. I OSK 583/14).
W skardze do sądu na powyższą decyzję Dyrektora IAS Krajowa Izba D. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z [...] lipca 2019 r.
Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.w zakresie, w jakim organ:
1) uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,
2) nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu KIDP wskazało na interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie z która prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że ze względu na skalę i sposób swojego działania posiada wymaganą realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu tj. dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej.
Skarżąca podniosła, że zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży w szczególnie istotnym interesie publicznym. Problem ten został bowiem zasygnalizowany nie tylko w licznych publikacjach, ale także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 17 lipca 2012 r. sygn. P 30/11) oraz w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich.
W dniu 22 października 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (w skrócie "k.k.s.") z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie (sygn. wniosku: K 31/14). W swoim wniosku RPO wskazał na poglądy doktryny oraz skargi obywateli, składane do RPO w związku z dostrzeżoną instrumentalizacją postępowań karnych skarbowych dla celów wydłużenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. RPO podniósł w swoim wniosku, że dokonana analiza wskazuje, na to że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 114a k.k.s. wykorzystywane są do wszczęcia i następnie zawieszania postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia przedawnienia. Konstrukcja art. 114a k.k.s. pozwala przy tym na dochodzenie również zobowiązań przedawnionych. Wynika z tego zdaniem Skarżącej, że wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, gdyż każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Ujawnienie tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania.
Skarżąca podkreśliła, że jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód doradcy podatkowego. Do zadań statutowych należy m.in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego (§ 6 ust. 1 pkt 7 Statutu KIDP).
Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r. (sygn. SK 27/14), w którym Trybunał zwrócił uwagę, że konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji skutkuje tym, że jeśli, w ocenie organu, wnioskodawca mimo wszystko nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, w decyzji odmownej musi być szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie tj. to organ musi wykazać nieistnienie tej przesłanki po stronie wnioskodawcy. W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja takiego uzasadnienia nie zawiera. Lakoniczne powołanie się na brak toczących się prac nad projektami zmian przepisów, które są prowadzone w sposób zinstytucjonalizowany nie wyjaśnia dlaczego organ uznał, że tylko doprowadzenie do zmian w prawie może zostać uznane za "realne wykorzystanie w celu ochrony interesu publicznego oraz usprawnienia funkcjonowania organów państwa".
Brak szczegółowego wyjaśnienia i uargumentowania stanowiska organu stanowi zatem o arbitralności rozstrzygnięć, a tym samym o nieprawidłowości decyzji odmownej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Dodatkowo Organ zwrócił uwagę, że Skarżąca nie jest uczestnikiem postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. K 31/14). Skoro przed Trybunałem toczy się już postępowanie, to pozyskanie wnioskowanych danych służyłoby tylko i wyłącznie poszerzeniu wiedzy Skarżącej, a nie interesowi publicznemu.
Organ podniósł także, że nawet uwzględniając, że zadaniem statutowym Skarżącej jest przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa czy też opracowywanie projektów aktów prawnych - nie jest wystarczającym argumentem istnienia "szczególnej istotności" interesu publicznego w przedmiotowej sprawie powołanie się Skarżącej na zamiar dokonania analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z definicji swojej bowiem opinia prawna stanowi pomocniczy materiał analityczny i nie przesądza o ostatecznym kierunku działania instytucji. W związku z tym może, ale nie musi być wykorzystana do usprawnienia funkcjonowania organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej. Uzyskanie informacji publicznej przetworzonej nie stwarza zatem Skarżącej realnej możliwości poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Nie jest sporne w sprawie, że wniosek Skarżącej – w tej części do której odnosi się zaskarżona decyzja – dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Sporne jest natomiast, czy zaistniała ustawowa przesłanka, aby organ udostępnił Skarżącej żądane przez nią informacje publiczne przetworzone.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Słusznie zatem wskazał Organ, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej ma być nie jedynie "istotne" dla interesu publicznego, ale ma być dla tego interesu "szczególnie istotne".
Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie uprawdopodobnić w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie powodem uznania, że brak jest podstaw do udostępnienia Skarżąca informacji publicznej nie był brak toczących się w instytucjonalnej formie prac nad projektami zmian przepisów dotyczących art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej ani brak wykorzystania przez Skarżącą wcześniej sporządzonej analizy (do których to okoliczności odnoszono się w uzasadnieniu Skargi). Zasadniczym powodem odmowy było stwierdzenie, że Skarżąca, ze względu na treść Statutu (stwierdzającego, że podstawowym zadaniem KIDP jest ochrona interesów zawodowych zrzeszonych członków Izby) nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu widzenia indywidualnych interesów zawodowych.
Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 marca 2020 r. (sygn. II SA/Ke 918/19) że w takiej sprawie, jak niniejsza nie chodzi o udowodnienie przez wnioskodawcę możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia się domaga, ale o przekonujące tego uprawdopodobnienie.
Niedopuszczalne jest wobec tego uprzedzające zakładanie, że wnioskujący o informację publiczną podmiot nie wykorzysta uzyskanych informacji publicznych dla realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, ale dla realizacji indywidualnych interesów zawodowych. Na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej nigdy nie wiadomo, czy i jak wnioskodawca taką informację wykorzysta. Chodzi więc w istocie o wykazanie realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym. To brak takiej realnej możliwości wyklucza możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Zdaniem Sądu Skarżąca, wskazując na swój status (samorząd zawodowy) oraz zadania statutowe wykazała, że ma realną możliwości wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który jest niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Zgodnie z art. . 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2020 poz.130 ze zm., dalej jako "ustawa o doradztwie") Krajowa Izba D. P. jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego ich przynależność jest obowiązkowa. [...] ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie). Do ustawowych zadań Krajowej Rady D. P., która jest organem KIDP kierującym działalnością samorządu zawodowego w okresach między Krajowymi Zjazdami D. P., należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie (art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie). W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie samodzielności KIDP oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez KRDP (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie), zadania KRDP mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. Jedynym warunkiem ograniczającym kompetencje KRDP jest ich zgodność z przepisami prawa (Mariański Adam (red.), Ustawa o doradztwie podatkowym. Komentarz, wyd. II. LEX 2015. Komentarz do art. 56.). Uzupełnienie zadań statutowych KIDP znalazło się między innymi w § 6 ust. 1 pkt 7 Statutu Krajowej Izby D. P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Krajowej Rady D. P. z dnia [...] maja 2018 r. (dalej – "Statut KIDP"). Zgodnie z nim, do zadań statutowych tej izby należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego.
Takie zadania niewątpliwie mieszczą się w kategorii zadań zgodnych z prawem. Wynika to między innymi z treści art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP (tj. między innymi w sprawach:
1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1., do Trybunału Konstytucyjnego),
wystąpić mogą między innymi ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. W kategorii organizacji zawodowych mieszczą się natomiast organizacje zrzeszające osoby fizyczne, które stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód, przy czym celem i funkcją takiej organizacji zawodowej powinno być reprezentowanie interesów całego środowiska danej grupy zawodowej (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 30 maja 2000 r., U 5/99 i z 20 marca 2002 r., K 42/01, Kustra Aleksandra, Legitymacja czynna związków zawodowych i organizacji zawodowych w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Opublikowano: Studia Iuridica Toruniensis 2010/1/101-117). Ponieważ KIDP posiada wskazane cechy, nie może być wątpliwości, że jest ona uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego.
Zgodność z prawem wskazanych wyżej statutowych zadań KRDP wynika również z treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. 2018.870 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje bowiem, że przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Petycja może natomiast być złożona do organu władzy publicznej między innymi przez osobę prawną.
Nie może być też wątpliwości co do tego, że KRDP w ramach swych statutowych kompetencji może przedstawiać stanowiska i opinie prawne w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywania projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego tym podmiotom, które mają inicjatywę ustawodawczą. Należy przy tym zauważyć, że aby do wszczęcia procesu legislacyjnego (w wyniku którego nastąpi zmiana prawa wnioskowana np. w petycji) czy kontroli konstytucyjności przepisów ustaw podatkowych mogło realnie dojść, konieczne jest wcześniejsze przygotowanie obszernej dokumentacji uzasadniającej potrzebę dokonywania zmian. Spełnienie wymagań stawianych uzasadnieniu projektu ustawy polegających między innymi na przedstawieniu rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana (art. 34 ust. 2 pkt 2 uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu - M.P. z 2019 poz. 1028), nie jest możliwe bez dostępu do informacji o sposobie stosowania danych przepisów w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej. Również rzetelne przygotowanie stosownego wystąpienia przez podmiot noszący się z zamiarem samodzielnego zainicjowania kontroli konstytucyjności danych przepisów podatkowych, wymaga zgromadzenia szeregu informacji na temat praktycznego funkcjonowania danego rozwiązania prawnego. Trzeba też uwzględnić, że nie zawsze zgromadzenie takich informacji musi prowadzić do podjęcia inicjatywy zmian w prawie, czy też kontroli jego konstytucyjności. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, gdy po zgromadzeniu dostępnych informacji okaże się, że z pozoru kontrowersyjna regulacja prawna, w rzeczywistości taką nie jest.
O tym, że wskazywany we wniosku KIDP o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej, która mimo upływu ponad 5 lat jeszcze się nie zakończyła. W sprawie o sygnaturze K 31/14, która wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 23 października 2014 r., Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie. Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie Trybunału Konstytucyjnego (https://trybunal.gov.pl/), w sprawie tej w dniu 10 stycznia 2017 r. odbyła się rozprawa, na której nie zapadło jednak żadne rozstrzygnięcie. Na kwestię instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. wskazywała również Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14. Kwestia ta była również przedmiotem raportu na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej sporządzonego w sierpniu 2012 r. przez GWW Ladziński, Cmoch i wspólnicy na zlecenie konfederacji Lewiatan. Również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw, analizując przypadki instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wystąpił o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec dwóch naczelników urzędów skarbowych (por. Sarna Alicja (w:). Głuchowski Jan (red.), Współczesne problemy prawa podatkowego - teoria i praktyka. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Bogumiłowi Brzezińskiemu, tom II. Nadużycie prawa do wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, a zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego – uprawnienia sądów administracyjnych).
Na istotne wątpliwości co do praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej, wskazują też liczne wypowiedzi doktryny (por. Strzelec Dariusz (w:) Franczak Agnieszka (red.), Kaźmierczyk Aneta (red.), Prawo podatkowe w systemie prawa. Międzygałęziowe związki norm i instytucji prawnych. Część VI. Związki prawa podatkowego z prawem karnym. Postępowanie podatkowe oraz postępowanie karne skarbowe. Problemy na styku dwóch procedur, Wojtuń Maciej, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek wszczęcia postępowania karnoskarbowego. Opublikowano: Glosa 2017/2/104-116), Prejs Ewa, Zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe – rozważania nad konstytucyjnością obowiązującej regulacji. Opublikowano: PP 2017/11/32-47).
Uprawdopodobnienie, że uzyskanie przez wnioskodawcę przetworzonej informacji publicznej jest ważne nie tylko dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10), zostało w sprawie dokonane.
Błędnie przy tym, w ocenie Sądu, organy utożsamiają ochronę interesu publicznego jedynie z ochroną interesu fiskalnego Państwa rozumianego jako zapewnienie sprawności w realizacji zadań podatkowych Państwa i podmiotów publicznych. W demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), nie można utożsamiać szczególnie istotnego interesu publicznego wyłącznie z interesem jednej ze stron stosunków prawnych łączących podatnika i państwo reprezentowane przez organy administracji skarbowej. W interesie publicznym jest bowiem również to, aby w tych stosunkach prawnych i w konsekwencji w postępowaniach dotyczących zobowiązań podatkowych, zabezpieczone były również prawa obywateli - podatników. Ewentualne rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, jakie wywołuje stosowanie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji ewentualna zmiana tych przepisów, względnie zmiana praktyki ich stosowania, czemu służyć ma pozyskanie przez KIDP wnioskowanej informacji publicznej, może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli - podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem, a przez to przyczynić się do ochrony interesu publicznego w przedstawionym wyżej, szerokim znaczeniu. Jak wskazano w toku postępowania, intencją KIDP jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karno-skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wieloletnie bowiem obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegnącego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nie może być również zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do wyjaśnienia, ujawnienia i następnie doprowadzenia do zmiany tej właśnie praktyki.
Powyższe stanowisko zdaniem Sądu nie wyłącza możliwości oceny, czy w tej konkretnej sprawie wzgląd na wielkość sił i środków koniecznych do zaangażowania oraz czas niezbędny w celu przygotowania żądanej informacji przetworzonej – przemawia za uznaniem, że przynajmniej co do części wnioskowanej informacji nie zachodzi przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Ocena taka musi być jednak poparta konkretnymi danymi, w odniesieniu do konkretnych pytań wnioskodawcy. Należy w tym miejscu zauważyć, że część pytań wnioskodawcy, na które nie udzielono odpowiedzi (nie udostępniono informacji publicznej) odnosi się do tej części spraw, które zostały liczbowo wskazane w odpowiedzi organu z [...] października 2019 r. np. pytanie z kolumny E tabeli "danych ogólnych" odnosi się do tych postępowań, które zostały wskazane w kolumnie D tj. postępowań których w roku 2015 było 43, w roku 2016 – 29, w roku 2107 – 22 a w roku 2018 – 14. Odpowiedź na tego rodzaju pytanie nie wymaga zatem, jak argumentował Organ, przejrzenia "kilku tysięcy akt".
Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania dotyczącego zobowiązania organu do udzielenia skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Takie orzeczenie Sąd może istotnie wydać w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p., to właściwy organ administracji publicznej jest ostatecznie uprawniony do oceny nieostrej przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej przewidzianej w tym przepisie. To bowiem podmiot odmawiający udostępnienia informacji przetworzonej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji, a rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Decyzja wydana na skutek niespełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter uznaniowy, a zatem pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl.).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniając jednak przedstawione wyżej uwagi i zaprezentowaną wykładnię prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.