II SA/Bd 1298/21

II SA/Bd 1298/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2228/22 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 777
art. 46
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Warszawie na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXIX/242/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. T.-M. [...] S.A. (dalej: "strona", "skarżąca") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1372 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; obecnie tj. 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a") wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 11 marca 2021r. nr XXIX/2422021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Borówno. Powyższą uchwałę strona zaskarżyła w części dotyczącej § 6 do § 19 zarzucając jej naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 777 ze zm. – dalej "ustawa o rozwoju sieci") poprzez rzeczywiste uniemożliwienie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu strona wskazała, że w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o rozwoju sieci miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem strony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony zaskarżoną uchwałą właśnie takie rozwiązania, uniemożliwiające lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przewiduje. Dalej skarżąca wskazała, że w kwestionowanym planie nie przewidziano wprost miejsca, gdzie rzeczone inwestycje mogłyby być zlokalizowane. Co prawda na terenach z zabudową usługową (§ 8, § 14 i § 16), pomijając już to, że teren ten zajmuje nieznaczną część terenu objętego kwestionowanym planem, wskazano, że "obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi", jednak z uwagi na ograniczenie wysokości zabudowy do odpowiednio 9 m, 6 m i 9 m, skarżąca jest pozbawiona możliwości realizacji inwestycji celu publicznego w jej podstawowym kształcie tj. jako masztu antenowego o wysokości powyżej 40 m z umieszczonymi na szczycie antenami i radioliniami. Powyższe zdaniem strony oznacza, że nie ma możliwości realizacji stacji bazowych na tym terenie. Tym bardziej skarżąca nie ma możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przeważającej na terenie objętym planem), albowiem tam w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu sieci możliwa jest lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a zatem do wysokości zaledwie 5 m (art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z uwagi na powyższe, skarżąca jak i przypuszczalnie jakikolwiek inny operator telefonii cyfrowej nie ma możliwości posadowienia inwestycji celu publicznego w formie naziemnych instalacji. Dopuszczalna wysokość - do 5 m na przeważającej części terenu, jak i ewentualnie do 6 m lub 9 m na pozostałej - jest dalece niewystarczająca dla skarżącej dla wykonania niezbędnej infrastruktury. Strona wskazała również, że wygląd stacji bazowych nie wynika ze swobodnej woli przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a ze ściśle określonych przesłanek technologicznych, które pozostając w zgodzie z przepisami ochrony środowiska powinny uwzględniać przesłanki ekonomiczne. Lokalizacja danej stacji bazowej nie pozostaje w oderwaniu od sieci, w której dana stacja funkcjonuje - miejsce jej lokalizacji determinuje lokalizację stacji pozostających w jej pobliżu. Co jednak najistotniejsze, skarżąca w obliczu wprowadzonych ograniczeń wysokościowych nie ma żadnej możliwości posadowienia choćby jednej stacji bazowej na terenie objętym planem na maszcie antenowym, co ma bezpośrednie przełożenie na sposób funkcjonowania sieci nie tylko na terenie objętym planem, ale i na terenie tym planem nieobjętym, a znajdujący się przykładowo na południowym zachodzie od tego terenu - teren ten jest gęsto zabudowany domami jednorodzinnymi.
2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dobrcz wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), obowiązkiem organu sporządzającego plan miejscowy jest opracowanie go zgodnie z zapisami studium. Studium gminy Dobrcz podjęte uchwałą nr XXVIII/322/2006 z dnia 30 czerwca 2006r. dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewiduje funkcję mieszkaniową jednorodzinną, jak również funkcję usługową z zakresu turystyki i rekreacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowę usługową oraz teren zieleni urządzonej i komunikacji. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza funkcji kolizyjnych z funkcją podstawową. Powierzchnia obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynosi 60,7862 ha. Wyznaczona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi 63,8 % całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wiec większość obszaru objętego planem. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy usługowej stanowi 11,4 %, zabudowa usługowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 3,2 %, a zabudowa usługowa zaledwie 0,6 % całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Perspektywa realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnia jednolitą realizację wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nieuciążliwych usług gwarantujących brak uciążliwości i konfliktów społecznych. Istniejący jak i projektowany podział terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazuje realizację intensywnej zabudowy mieszkaniowej.
Dalej organ wskazał, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach dopuszczających zabudowę usługową nie zakazują realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 8 pkt 11, § 14 pkt 16 oraz § 16 pkt 15 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z przepisami odrębnymi". Zdaniem organu skarżąca błędnie interpretuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące dopuszczonych wysokości zabudowy na obszarze objętym planem. Jak określono w § 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "wysokość zabudowy usługowej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m" oraz w § 14 pkt 1 "wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m" i pkt 4 "wysokość zabudowy usługowej do jednej kondygnacji nadziemnej oraz maksymalnie 6,0 m" jak również w § 16 pkt 1 "wysokość zabudowy usługowej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m" i pkt 3 "wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m" wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia wysokości zabudowy nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacji.
Końcowo organ wskazał, że możliwość posadowienia stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują również przepisy ustawy o rozwoju sieci.
3. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021r. skarżąca odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wskazała, że w żadnym z paragrafów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu części wsi Borówno nie znajduje się zapis, iż ograniczenia wysokości nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacji jak to wskazuje organ. Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 15. ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo Budowlane inwestycja, którą strona zamierza zrealizować, mieści się w definicji zabudowy. Mając to na uwadze, nie można automatycznie uznać, iż wskazane ograniczenia wysokości zabudowy nie odnoszą się do obiektów infrastruktury technicznej, jak wskazuje organ. W planie nie wskazano na maksymalną wysokość zabudowy budynków usługowych, a zabudowy usługowej w ogólności. Brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy", a tym bardziej "zabudowy usługowej". W art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje się, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem, w ocenie strony uznać należy, że zabudowa odnosi się do obiektów budowlanych, a te zgodnie z prawem budowlanym oznaczają budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Informacja, iż ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy nie odnoszą się do obiektów infrastruktury technicznej (w tym wypadku budowli, ponieważ tak definiowany jest m.in. wolnostojący maszt antenowy) powinna być wskazana w uchwale wprost, gdyż w przeciwnym razie należy przyjąć, że obiekty te podlegają takim samym ograniczeniom wysokościowym, jak pozostałe elementy zabudowy. Nadto, obszar dopuszczający zabudowę usługową jest nieznaczny.
Skarżąca ponownie wskazała, że skarżona uchwała narusza art. 46 ust. 1 ustawy o rozwoju sieci poprzez rzeczywiste uniemożliwienie przez ustanowiony nią plan zagospodarowania przestrzennego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu
łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżący nie ma możliwości wykonania niezbędnej infrastruktury, gdyż zawarte w uchwale maksymalne wysokości zabudowy są zdecydowanie niewystarczające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku czym podlega oddaleniu.
5. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny posiada indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały, o czym wprost stanowi art. 48 ustawy o wspieraniu sieci, w myśl którego przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub w części są istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Organy gminy właściwe do sporządzenia miejscowego planu, zobowiązane są nie tylko uwzględniać przepisy zawarte w u.p.z.p., ale także respektować unormowania jak i zasady wynikające z innych ustaw, a w szczególności konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, ingeruje w prawo własności, jednakże organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązany jest chronić to prawo i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem zarówno te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
W interesie publicznym jest niewątpliwie przyjmowanie rozwiązań planistycznych umożliwiających maksymalne wykorzystywanie walorów poszczególnych terenów. Zasadne jest także unikanie sytuacji, gdy przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczą faktycznie możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości zagospodarowanej w określony sposób (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.). Przyjęte w planie rozwiązania jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi. Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe.
Legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa (bez znaczenia czy chodzi o prawo zabudowy własnej działki czy też działek sąsiednich, co ma wpływ na zakres korzystania z jego nieruchomości), natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną.
W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu sieci jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu sieci nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021r. sygn. akt I OSK 579/21 dokonując wykładni brzmienia art. 46 ustawy o rozwoju sieci wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią wartości.
6. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżąca w skardze zarzuciła, iż uchwała Rady Gminy Dobrcz z dnia 11 marca 2021r. nr XXIX/2422021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Borówno narusza art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci poprzez rzeczywiste uniemożliwienie przez miejscowy plan lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Strona powyższą uchwałę zaskarżyła w części dotyczącej § 6 do § 19 i wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego planu w zaskarżonej części. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2021r. skarżąca wskazała, że w żadnym z paragrafów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu części wsi Borówno, nie znajduje się zapis, iż ograniczenia wysokości nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej w tym telekomunikacji, jak to wskazuje organ. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo Budowlane inwestycja, którą strona zamierza zrealizować, mieści się w definicji zabudowy. Mając to na uwadze w ocenie strony, nie można automatycznie uznać, iż wskazane ograniczenia wysokości zabudowy nie odnoszą się do obiektów infrastruktury technicznej, jak wskazuje organ. W planie nie wskazano na maksymalną wysokość zabudowy budynków usługowych, a zabudowy usługowej w ogólności. Brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy", a tym bardziej "zabudowy usługowej".
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że § 6 zaskarżonej uchwały, który znajduje się w rozdziale 2 zawiera ogólne ustalenia planu. Pozostałe paragrafy znajdują się w rozdziale 3 planu ustalenia szczegółowe – zasady zagospodarowania obowiązujące na poszczególnych terenach objętych planem.
Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 pkt b c i d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów w granicach obszaru objętego planem wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, o symbolu - MN/U; zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o symbolu – U/MN; zabudowy usługowej, o symbolu – U.
Zgodnie z § 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony symbolem 16U przeznacza się na cel zabudowy usługowej; obowiązują następujące ustalenia wysokość zabudowy usługowej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m. W § 8 pkt 11 lokalny prawodawca wskazał, że obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z odrębnymi przepisami.
Zgodnie z § 14 pkt 1 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolami 23MN/U, 24MN/U, 25MN/U, 26MN/U, 27MN/U, 28MN/U i 37 MN/U przeznacza się na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej; obowiązują następujące ustalenia wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej do dwóch kondycji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m; wysokość zabudowy usługowej do jednej kondygnacji nadziemnej oraz maksymalnie 6,0 m. Ponadto w § 14 pkt 16 lokalny prawodawca wskazał, że obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z odrębnymi przepisami.
Stosownie do § 16 pkt 1 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolami 33U/MN, 34U/MN i 35U/MN przeznacza się na cel zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; obowiązują następujące ustalenia wysokość zabudowy usługowej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m; wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,0 m. Również w powyższym § 16 lokalny prawodawca w pkt 15 wskazał, że obowiązuje zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zgodnych z odrębnymi przepisami.
Ponadto wskazać w tym miejscu należy § 7, § 10, § 11, § 12, § 13, § 15, § 17, § 18 i § 19 dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast § 9 dotyczy zieleni urządzonej.
Sąd dokonując interpretacji powyższych regulacji podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że regulacje zawarte w § 8 pkt 1, § 14 pkt 1 i 4 oraz § 16 pkt 1 i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których określono maksymalną wysokość zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacji. Wskazać bowiem należy, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o rozwoju sieci jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17). Definicja urządzeń telekomunikacyjnych zawarta w art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne wskazuje, że są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Maszt antenowy jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o rozwoju sieci, w myśl którego infrastruktura techniczna, to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy (z wyłączeniem szczegółowo wskazanych obiektów w pkt a, b, c). Taki sposób kwalifikowania masztu antenowego wskazuje również art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W ocenie z przywołanych regulacji wynika, że maszt antenowy telefonii komórkowej jest specyficznym obiektem realizowanym w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowiąc szczególny rodzaj infrastruktury technicznej. Jej funkcja techniczna odnoszona do parametru wysokości służy do zapewniania powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Powyższa kwalifikacja masztu antenowego lub wieży antenowej jako wchodzące w zakres pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej jest akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1604/14; wyrok NSA z 25 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1775/13: wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1748/13).
Zgodnie z odesłaniem z art. 46 ust. 1 ustawy o rozwoju sieci do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne).
Zdaniem Sądu powyższe prowadzi do konieczności uwzględnienia, w toku analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów ustawy o rozwoju sieci. Art. 46 ust. 1 tej ustawy wprost wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca przewidział sytuację taką, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, a mianowicie, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, wskazując, że dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju sieci). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 2091/18, zgodnie z którym przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Resumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, którą bez wątpienia jest planowana inwestycja (maszt antenowy), nie została umieszczona w przedmiotowym planie miejscowym i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, bowiem regulacje zawarte w § 8 pkt 1, § 14 pkt 1 i 4 oraz § 16 pkt 1 i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w których określono maksymalną wysokość zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej w tym telekomunikacji. Jak zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 44/14, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy.
Końcowo odnosząc się do argumentacji skarżącej, że nie ma możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przeważającej na terenie objętym planem), albowiem w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju sieci możliwa jest lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a zatem do wysokości zaledwie 5 m (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy) wyjaśnić należy, że dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy o rozwoju sieci zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z korzystania przez gminę z uprawnień do kształtowania ładu urbanistycznego. Dodać należy, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone. Podkreślenia również wymaga, że przedmiotowy plan dotyczy tylko fragmentu gminy – części wsi Borówno, a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w planie ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztu, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości. Ponadto w obszarze objętym ustaleniami omawianego planu jest możliwość zlokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Na podstawie art. 15zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs? ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 15 października 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.