II SA/Bd 1297/23

II SA/Bd 1297/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 264 par. 1 i art. 262 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 lipca 2023 r. (znak RGiP.6331.01.2022/2023), Wójt Gminy Topólka, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalił koszty przeprowadzonego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...] w miejscowości C., gm. T., stanowiącej własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (spółki) w stosunku do działki nr [...] w C. , gm. T., z wniosku G. P. (wnioskodawczyni), w kwocie [...]zł. Organ zobowiązał wnioskodawczynię do uiszczenia ww. kosztów postępowania w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że na wniosek G. P. z 14 marca 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...]. Postępowanie wymagało przeprowadzenia dodatkowych pomiarów geodezyjnych, geotechnicznych oraz opinii rzeczoznawcy, o czym organ powiadomił strony informując jednocześnie o konieczności obciążenia ich kosztami, w zależności od rezultatu sprawy. W dniu 23 maja 2023 r. do urzędu wpłynęło pismo wnioskodawczyni, którym oświadczyła, że wycofuje wniosek z 14 marca 2022 r. z powodu sprzedaży działki nr [...]. Organ wskazał, że w związku z powyższym, decyzją z 7 lipca 2023 r., nr RGiP.6331.01.2022/2023, umorzył postępowanie w sprawie. W związku z powołaniem biegłego w dziedzinie hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych lub melioracji widnej, dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie, celem ustalenia faktów i zebrania materiału dowodowego w sprawie organ obciążył kosztami postępowania administracyjnego wnioskodawczynię. Organ wskazał, że w sprawie zostały poniesione koszty postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie obejmujące wynagrodzenie biegłego w kwocie 9830,16 zł za sporządzenie dwóch ekspertyz dotyczących działek nr [...], zatem koszt jednej ekspertyzy wyniósł 4915,08 zł.
Postanowieniem z 11 października 2023 r. (znak KO.411.1660.2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło zaskarżone przez G. P. postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, powołując się na art. 262 k.p.a., stwierdził, że co do zasady dopuszczalne jest obciążenie strony kosztami postępowania zakończonego wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie organu obciążenie takie jawi się jako uzasadnione w szczególności, gdy zmiana stosunków wodnych nastąpiła z winy strony. SKO wskazało, że decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych działki nr [...], zatem w przedmiotowej sprawie co do zasady wyłączona jest możliwość obciążania kosztami postępowania osoby odpowiedzialnej za zamianę stosunków, gdyż takiej osoby nie ma. Kolegium zauważyło jednocześnie, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, albowiem decyzja umarzająca postępowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek decyzji kasacyjnej SKO z dnia 11 października 2023 r., nr KO.411.1636.2023. Organ wskazał, że brak jest możliwości rozstrzygania o kosztach postępowania, które jeszcze nie zostało zakończone, skoro dopiero jednoznaczne ustalenie, kto i kiedy dokonał zmiany stosunków wodnych, i czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, będzie mogło stanowić podstawę do oceny tego, kto, i w jakim zakresie, powinien ponosić koszty przedmiotowego postępowania.
C. sp. z o.o. w [...] w wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy "sprzeciw" od powyższego postanowienia, żądając jego uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia rozprawy. Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, art. 6, 7, 8, 11, 12 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, statuowanych wymienionymi przepisami, jak i art. 122 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne uzasadnienie, a także naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obciążenie wnioskodawczyni kosztami postępowania jest przedwczesne w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, iż wydanie rozstrzygnięcia I instancji było uzasadnione.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organ odwoławczy rozszerzająco zinterpretował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił postanowienie I instancji w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu przesłanki. Zarzuciła, że przesłanką taką nie jest konieczność ustalenia wystąpienia zmiany stosunków wodnych na gruncie, szkody na gruntach sąsiednich przez tę zmianę wywołaną oraz odpowiedzialnego za tę zmianę. Spółka wskazała, że w postanowieniu organ nie określił czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia przez organ I instancji, co oznacza, że w istocie to organ II instancji mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Podkreśliła, że była i jest stroną wielu postępowań inicjowanych przez wnioskodawczynię, co świadczy o jej pieniactwie
i uzasadnia obciążenie jej kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym
z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga, błędnie nazwana "sprzeciwem", jest niezasadna.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, w skrócie "k.p.a.") organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być więc nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Tożsame są zasady stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięć organów administracyjnych w formie postanowień, na które służy zażalenie (art. 144 k.p.a.).
Wskazać jednocześnie należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastrzegają specjalny środek zaskarżenia w postaci "sprzeciwu od decyzji", jedynie do kasacyjnych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tj. przepisy rozdziału 3a p.p.s.a.). Ustawodawca nie przewidział jednak tego specjalnego środka zaskarżenia do postanowień kasacyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku
z art. 144 k.p.a. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2018 r., sygn. I OZ 130/18, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie Wójta Gminy Topólka z 7 lipca 2023 r., ustalające koszty postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazać należy, że uchylonym postanowieniem organ I instancji ustalił koszty postępowania prowadzonego na wniosek G. P. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości C., gm. T. (stanowiącej własność skarżącej Spółki) w stosunku do działki nr [...] w tej miejscowości w kwocie 4915,08 zł i zobowiązał G. P. do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Podkreślenia wymaga, że wnioskiem z 14 marca 2022 r. G. P. wniosła do Wójta Gminy T., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na gruncie działki nr [...] w miejscowości C. do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom tj. usunięcie odpadów od materiałów budowlanych oraz obniżenie terenu o 60 cm na działce [...] i 40 cm na działce [...], które powstały na ww. działkach wskutek nawiezienia ziemi i podniesienia rzędnych terenu. Utrudnia to bowiem wykonywanie prac polowych na gruntach stanowiących współwłasność wnioskującej dz. nr [...] tworzą się zalewiska wody.
Z akt sprawy wynika, że 3 marca 2022 r. skarżąca Spółka [...] w [...] (reprezentowana przez C. S.) nabyła od W. S. (członka Zarządu Spółki) część niezabudowaną nieruchomości - działkę nr [...] (o pow. 0,2800 ha) położoną w miejscowości C. (akt notarialny rep. A nr [...]). Działka ta stanowiła uprzednio część nieruchomości składającej się z działek nr [...] (pow. 1,1500 ha) (Kw nr [...]). Działka nr [...] stanowi własność W. S., wiceprezesa zarządu Spółki.
W trakcie oględzin wykonanych na działkach nr [...] stwierdzono nawiezienie ziemi i innych substancji znaczące podwyższenie terenu wobec sąsiednich działek oraz wykonanie robót budowlanych – na działce nr [...] utwardzenie terenu kostka brukową, posadowienie betonowego ogrodzenia wysokości powyżej 3 m w celu składowania surowca produkcyjnego.
Postanowieniem z 9 maja 2022 r. Wójt zawiadomił strony o rozdzieleniu sprawy na dwa oddzielne postępowania tj. dotyczące działki nr [...] oraz działki [...] z obrębu [...] [...].
Należy wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy zalega także kopia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radziejowie
z 7 czerwca 2022 r. (znak PINB.450.4.2022.AT) wydane w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o wstrzymaniu prowadzonych przez skarżącą Spółkę w warunkach samowoli budowlanej robót polegających na budowie boksów do składowania materiałów sypkich (kruszywa do produkcji materiałów budowlanych) z płyt betonowych na słupach stalowych z posadzka z kostki brukowej o wymiarach 8,00 m × 56,00 m ×3,6 m i 20,00 m ×56,00 m ×3,60 m na działce nr [...] w miejscowości C..
Została w sprawie sporządzona ekspertyza (przez H. sp. z o.o.) w sprawie zmiany stosunków gruntowo-wodnych na działce [...] Z wniosków tej ekspertyzy wynika, że na działce nr [...] (własność skarżącej Spółki) stwierdzono wykonanie kilkudziesięciocentymetrowego nasypu (podniesienie terenu) co spowodowało zmianę stosunków wodnych. Zgodnie z obecnym nachyleniem działki podczas nawalnych deszczów wody opadowe mogą zatem powierzchniowo spływać grawitacyjnie na teren działki nr [...] (obręb [...]. Wskazano również sposoby najlepszego rozwiązania sprawy gospodarki wód opadowo-roztopowych na opisywanym terenie.
Decyzją 14 listopada 2022 r. (znak RGiP.6331.01.2022.16) Wójt Gminy Topólka nakazał skarżącej Spółce – właścicielowi działki nr [...] – przywrócenie stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego w terminie 3 miesięcy od doręczenia decyzji. Postanowieniem z tego samego dnia (znak RGiP.6331.01.2022.16) organ na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. ustalił koszty przedmiotowego postępowania na kwotę 4915,08 i zobowiązał C. sp. z o.o. w C. do uiszczenia tych kosztów w terminie 14 dni.
20 grudnia 2022 r. W. S., jako członek Zarządu Spółki, "której własnością jest działka nr [...] wniósł o wycofanie wniosku o zbadanie zaburzenia stosunków wodnych na wyżej wymienionej nieruchomości"
Na skutek odwołania Spółki od decyzji i zażalenia od ww. postanowienia zostały one uchylone odpowiednio decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 lutego 2023 r. (znak KO.411.579.2023) oraz postanowieniem z 13 lutego 2023 r. (znak KO.411.2210.2022) a sprawy przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z 9 maja 2023 r. Wójt Gminy Topólka wezwał wnioskodawczynię do oświadczenia, czy w związku ze zmianą właściciela działki nr [...] stanowiącej obecnie własność skarżącej Spółki podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, czy cofa wniosek w sprawie. W odpowiedzi G. P. poinformowała, że w związku ze sprzedażą działki nr [...] w miejscowości C. skarżącej Spółce, wycofuje wniosek w sprawie. Jednocześnie wskazała, że obecny właściciel tej działki zmienił przeznaczenie i sposób użytkowania nieruchomości, na której prowadzi skład materiałów budowlanych, utwierdzenie terenu nastąpiło kolejną samowolą budowlaną inwestora. Nie ma obecnie możliwości stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych. Strona wniósł o nieobciążanie jej oraz uczestnika postepowania R. P. kosztami postępowania administracyjnego.
W takiej sytuacji faktycznej i prawnej w dniu 7 lipca 2023 r. Wójt Gminy Topólka wydał:
- decyzję (znak RGiP.6331.01.2022/2023) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...] w miejscowości C., toczącego się z wniosku G. P., a stanowiącej własność skarżącej Spółki (na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a.), stwierdzając, że wobec dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz
- postanowienie ustalające koszty ww. postępowania, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., na kwotę 4915,08 zł, do których uiszczenia zobowiązał G. P..
Jako powód zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego z 11 października 2023 r. wobec ww. postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wskazało okoliczność, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego nie może zostać wydane do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy głównej. Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne, którego kosztami obciążono stronę na podstawie postanowienia Wójta z dnia 7 lipca 2023 r., dotyczyło zmiany stosunków wodnych na gruncie i ewentualnego szkodliwego oddziaływania przez te zmiany na grunty sąsiednie, a więc do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii nie jest możliwe stwierdzenie, czy strona winna zostać obarczona kosztami postępowania (tutaj: kosztami sporządzenia opinii biegłego). Brak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy głównej jest przy tym skutkiem wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy Topólka z dnia 7 lipca 2023 r., nr RGiP.6331.01.2022/2023, umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku G. P.. Jednocześnie SKO zauważyło, że umorzenie postępowania w sprawie już samo w sobie, co do zasady, zamyka drogę do ustalenia, w drodze postanowienia, kosztów umorzonego postępowania.
Stanowisko powyższe kwestionuje spółka podnosząc zasadniczo, że w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia kosztów postępowania, co prawidłowo uczynił Wójt postanowieniem z 7 lipca 2023 r., zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie było uzasadnione okolicznościami sprawy, a samo postanowienie zostało skonstruowane w sposób naruszający art. 122 § 2 k.p.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko SKO co do tego, że postanowienie Wójta w przedmiocie ustalenia kosztów niniejszego postępowania jest co najmniej przedwczesne, nadto zasadnym było jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia także i z tego powodu, że organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie kończące tę sprawę, zatem w całości wymaga ona ponownego rozstrzygnięcia. W konsekwencji dopiero po zakończeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, zaistnieje przesłanka do ewentualnego orzeczenia w sprawie kosztów tego postępowania administracyjnego. Przy czym uwzględnić będzie ono musiało okoliczności pominięte przez Wójta przy wydaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania z 7 lipca 2023 r. a związane z istotą sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie i ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne stwierdzone zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie.
Podstawę prawną uchylonego postanowienia stanowił art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Drugi z powołanych w podstawie prawnej postanowienia Wójta art. 264 § 1 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1), a także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).
Sprawa administracyjna, w trakcie której według organu I instancji powzięto czynności dowodowe, które wygenerowały koszty podlegające zwrotowi przez stronę, dotyczyła naruszenia stosunków wodnych na gruncie - na terenie działki nr [...] stanowiącej własność spółki (k. 6 i 10 akt adm.). Postępowanie to prowadzono w oparciu o art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Jak wspomniano, postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych zostało umorzone decyzją Wójta Gminy Topólka z dnia 7 lipca 2023 r., nr RGiP.6331.01.2022/2023. Decyzja o umorzeniu została następnie uchylona decyzją kasacyjną organu odwoławczego z dnia 11 października 2023 r., nr KO.411.1636.2023 (k. 15 akt adm.). Sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej, wniesiony przez spółkę, WSA w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. II SA/Bd 1296/23.
W tak ukształtowanym stanie sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości spółki jest w toku, a więc nierozstrzygnięta pozostaje zasadnicza dla sprawy z zakresu obciążenia kosztami postępowania okoliczność zaistnienia winy strony (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Sąd dostrzega, że zbyt daleko idącym stwierdzeniem byłoby, że umorzenie postępowania zawsze uniemożliwia rozstrzyganie w oparciu o art 262 § 1 i art. 264 § 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny oz. w Gdańsku w wyroku z dnia 14 listopada 1995 r., sygn. SA/Gd 2749/94 (dostępny jw.) w świetle przepisów postępowania administracyjnego zamieszczonych w art. 261 i nast. k.p.a. okoliczność, że decyzja nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz umarza postępowanie, nie ma znaczenia dla oceny zasadności rozstrzygnięcia o kosztach. Pogląd ten należy poprzeć, dopowiadając, że to od przedmiotu sprawy, zaawansowania postępowania w momencie jego umorzenia, oraz charakteru powziętych czynności dowodowych zależy każdorazowa ocena, czy strona winna zostać obciążona kosztami postępowania, nawet jeżeli zakończyło się ono rozstrzygnięciem niemerytorycznym.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że umorzone postępowanie toczyło się w oparciu o art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Pamiętać przy tym należy, że w sprawach tego rodzaju regułą powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodliwym wpływem (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 1495/16, dostępny jw.).
Postępowanie to prowadzone jest w kierunku ustalenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie i wykazania odpowiedzialności właściciela nieruchomości obejmującej ten grunt za zaistniałe naruszenie, skutkujące szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Jest to zatem postępowanie, którego pozytywne rozstrzygnięcie wiąże się z nałożeniem na stronę obowiązków, zazwyczaj o niemałej uciążliwości. Kwestia winy właściciela nieruchomości w zmianie stosunków wodnych, obok zaistnienia tej zmiany i szkodliwego jej wpływu na grunty sąsiednie, stanowi węzłowe zagadnienie w sprawach z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Powyższe ma decydujące znaczenie dla możliwości powzięcia postanowienia o kosztach tego postępowania przed jego merytorycznym rozstrzygnięciem. Bez rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego co do jej istoty, nie jest możliwe ustalenie osoby, której można przypisać winę, o której mowa w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ I instancji nie wykazał także, aby koszty sporządzenia ekspertyzy zostały poniesione na żądanie strony i wyłącznie w jej interesie, czy też konieczność przeprowadzenia ego dowodu wynikała z obowiązku organu wyjaśnienia istoty sprawy.
Prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, za powołanym przez siebie wyrokiem NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. o sygn. III OSK 212/21 oraz WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2022 r., sygn. II SA/Ol 1026/21 (dostępnymi jw.), że rozstrzyganie o kosztach postępowania, które jeszcze nie zostało zakończone, jest w tej sytuacji przedwczesne. Słusznie zauważono, że dopiero jednoznaczne ustalenie, kto i kiedy dokonał zmiany stosunków wodnych oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich i kto ponosi za to odpowiedzialność, będzie mogło stanowić podstawę do oceny tego, kto – i w jakim zakresie – powinien ponosić koszty przedmiotowego postępowania. W sprawach dotyczących zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy (vide: powołany wyrok NSA o sygn. III OSK 212/21).
Jak wynika z akt sprawy, pismo skarżącej cofające wniosek wszczynający postępowanie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne (k. 46 akt adm.) zostało przedłożone organowi na skutek wezwania z dnia 9 maja 2023 r. (k. 45 akt adm.), w którym organ stwierdza, że działka nr [...], na którą zgodnie z wnioskiem skarżącej ma szkodliwie wpływać zmiana stosunków wodnych na działce spółki (k. 1 i 2 akt adm.), zmieniła właściciela. Organ w piśmie wskazał, że wnioskodawczyni była dotychczasowym właścicielem działki nr [...], a obecnie właścicielem jest skarżąca spółka. Okoliczność powyższa nie jest potwierdzona żadnym dokumentem w aktach sprawy.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wnioskodawczyni mimo, że utraciła tytuł prawny do działki nr [...] nie wnosiła o umorzenie postępowania, a postępowanie w przedmiotowej sprawie z woli ustawodawcy może toczyć się zarówno na wniosek, jak i z urzędu. G. P. natomiast wskazywała konsekwentnie na naruszenie stosunków wodnych m.in. na działce nr [...], jak również [...]. Nabycie przez Spółkę od wnioskodawczyni działki nr [...] w toku postępowania, nie niweczy faktu uprzedniego zaistnienia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], zatem niezależnie od treści rozstrzygnięcia powinno zostać stosownie uwzględnione przy ustalaniu przez organ podmiotu na który nałożony ma zostać obowiązek poniesienia wskazanych kosztów sporządzenia koniecznej w tej sprawie ekspertyzy biegłych.
Nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty skargi. Wynikające z akt sprawy okoliczności sprawy potwierdzają, że postępowanie administracyjne dotyczące kosztów postępowania, ale i postępowanie główne (co potwierdza wyrok tut. Sądu z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. II SA/Bd 1296/23) wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji, z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego wynikających z zaskarżonego postanowienia, potwierdzonych i rozwiniętych w niniejszym uzasadnieniu. Organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., w istocie bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (uwzględnienie prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy głównej, wyjaśnienie kwestii legitymacji procesowej strony) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie sprawy samodzielnie przez organ odwoławczy, co postuluje spółka, stanowiłoby w tej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a., sprawa w jej zasadniczym zakresie zostałaby rozpoznana bowiem jedynie przez organ jednej instancji. Zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy wyjaśnia podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, nie doszło zatem do naruszeni art. 122 § 2 k.p.a. Ocena Spółki co do motywów wnioskodawczyni inicjującej postępowanie w zakresie naruszenia stosunków wodnych, jak i inne postępowania, nie ma na tym etapie sprawy znaczenia w ocenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.