II SA/Bd 1281/23

II SA/Bd 1281/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski przy udziale Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania dotyczącego samowolnej przebudowy instalacji gazowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia [...].03.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w I..
Postanowieniem z dnia [...].03.2016 r. znak: [...](2)/2016, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył na M. K. - współwłaścicielkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w I. obowiązek sporządzenia oceny technicznej instalacji gazowej zlokalizowanej w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...].
M. K. przekazała organowi I instancji opinię techniczną wraz z oceną techniczną instalacji gazowej.
W dniu [...].08.2016 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...]. podczas której ustalono, że dla budynku jako całości, nie jest prowadzona książka obiektu budowlanego oraz nie są przeprowadzane kontrole okresowe. Sprawdzono przebieg instalacji gazowej w lokalu i stwierdzono, że jedynie przejścia przewodów przez ściany są zakryte, pozostałe przewody poprowadzone są po ścianach (nie stwierdzono odcinków znajdujących się pod tynkiem). Ponadto stwierdzono, że w przewodzie wentylacyjnym w łazience znajdują się dwa przewody rurowe (fi 100 mm i fi 50 mm).
Decyzją z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał M. K. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...].
J. M. oraz S. B. w 2017 r. złożyli wniosek wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...].09.2016 r., znak: [...].
Decyzją z dnia [...].04.2017 r., znak: [...] organ I instancji w ramach wznowienia postępowania odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia 23 września
2016 r., [...].
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. M., K-P WINB, decyzją z dnia [...].06.2017 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB oraz poprzedzające ją postanowienie w sprawie wznowienia, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...].08.2017 r., organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...].09.2016 r., znak: [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. M., K-P WINB postanowieniem z dnia [...].09.2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
Decyzją z dnia [...].09.2017 r., znak: [...] organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania, na wniosek J. M., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia
[...] września 2016 r., znak: [...] nakazującej M. K. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...].
Zawiadomieniem z dnia [...].11.2017 r., organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowolnej przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w I..
Zawiadomieniem z dnia [...].04.2018 r., organ rozszerzył przedmiot postępowania o kwestie dotyczące nieprawidłowości polegających na samowolnym podłączeniu przez M. K. odprowadzenia spalin z gazowego podgrzewacza c.w. o mocy
17,0 KW zamontowanego w pomieszczeniu łazienki do przewodu kominowego nr [...] w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w I..
Postanowieniem z dnia [...].04.2018 r., znak: [...] PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na M. K. - właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w I. ekspertyzy technicznej instalacji gazowej zlokalizowanej w obrębie lokalu mieszkalnego nr 1 oraz prawidłowości wykonanych podłączeń przewodów wentylacyjnych i spalinowych dotyczących w/w lokalu.
K-P WINB, postanowieniem z dnia [...].06.2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB.
Na postanowienie K-P WINB, skargę do WSA wniosła M. K..
Prawomocnym wyrokiem z dnia [...].06.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 953/18 WSA w Bydgoszczy uchylił ww. postanowienie K-P WINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...].04.2018 r.
P. z dnia [...].09.2018 r. organ I instancji wezwał M. K. do dostarczenia nakazanej ekspertyzy technicznej instalacji gazowej zlokalizowanej w obrębie lokalu mieszkalnego nr 1 oraz prawidłowości wykonanych podłączeń przewodów wentylacyjnych i spalinowych w lokalu.
W dniu [...].10.2018 r. PINB przeprowadził kontrolę lokalu nr 1 i nr [...]. W trakcie kontroli dokonano wizji lokalnej mieszkania nr [...]. Ustalono, że w pomieszczeniu technicznym zamontowany jest kocioł gazowy dwufunkcyjny. W pomieszczeniu tym zaślepiony jest przewód kominowy nr 2 i odprowadzenie wentylacji grawitacyjnej zostało podłączone do przewodu nr [...]. W pomieszczeniu łazienki znajduje się przewód wentylacyjny zakończony kratką, zaś w lokalu mieszkalnym nr [...] w pomieszczeniu łazienki oraz w pomieszczeniu technicznym zamontowane są piece gazowe. A. D. (wykonujący wcześniej ocenę techniczną instalacji gazowej w lokalu nr [...]) przeprowadził w obecności M. K. wizję lokalną instalacji gazowej. W dniu [...].11.2018r. PINB wraz z A. D. oraz M. Ruchaj (mistrzem kominiarskim) przeprowadzili kolejną kontrolę lokali mieszkalnych nr 1 i nr [...].
Następnie, w dniu [...].01.2019 r. do organu I instancji wpłynęła, sporządzona przez A. D., opinia techniczna dotycząca stanu technicznego instalacji gazowej oraz podłączenia urządzeń gazowych (uzupełnienie oceny technicznej stanu technicznego instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...], wykonanej na zlecenie M. K. w 2016 r.).
Decyzją z dnia [...].03.2019 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. K. - właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami poprzez
usunięcie wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu łazienki w mieszkaniu nr [...] z przewodu kominowego nr [...] (oznaczonego zgodnie z opinią nr [...] z wyniku przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w I. przy ul. [...]) poprzez zamurowanie otworu po kratce wentylacyjnej;
wykonanie otworu wentylacyjnego przez ścianę zewnętrzną budynku zapewniającego właściwą wentylację pomieszczenia łazienki zlokalizowanej w mieszkaniu nr [...]
Po rozpatrzeniu odwołania M. K., K-P WINB, decyzją z dnia [...].11.2019 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji..
P. z dnia [...].03.2020 r., organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w B. - Oddział w I. o sprawdzenie we wszystkich dostępnych zasobach dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w I..
Archiwum Państwowe w B. - Oddział w I., pismem z dnia [...].05.2020 r., znak: [...] poinformowało, że w zespole Akta M. I. (budowlane) brak jest dokumentacji technicznej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w I.. W związku z powyższym, PINB pismem z dnia [...].06.2020 r. zwrócił się ponownie do ww. archiwum z prośbą o sprawdzenie we wszystkich dostępnych zasobach Archiwum Państwowego w B. dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w I. przy ul. [...] (obecnie) oraz dawniej: ul. [...] oraz ul. [...]/róg z ulicą S. .
Archiwum Państwowe w B. - Oddział w I., pismem z dnia [...].06.2020 r. przesłało do PINB uwierzytelnione kserokopie z zespołu Akta M. I. (budowlane) sygn. 1024 Dokumentacja techniczna budynków położonych przy ul. [...] [1936-1943]. Projekt budowy domu mieszkalnego dla Pana
dr Suszyńskiego przy ul. [...], narożnik ul. [...] w I..
P. z dnia [...].07.2020 r. organ I instancji zwrócił się do Prezydenta M. I. o udostępnienie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Rzeczone dokumenty przekazano w dniu [...].07.2020 r. M. K. zwróciła się do PINB o dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych przez nią świadków,
tj. A. N. (administratorki domu od 1947 r.), S. J. (brata M. K., poprzedniego lokatora mieszkania nr [...]) oraz J. R. (osoby obcej, dokonującej konserwacji i napraw oraz badań szczelności instalacji gazowej).
PINB przesłuchał ww. osoby.
W dniu [...].07.2022 r. do organu I instancji wpłynęła (prawdopodobnie przekazana przez M. K. ) kopia pisma Sekretarza M. I. z dnia [...].01.2018 r., stanowiąca odpowiedź na pismo M. K. z dnia [...].01.2018 r. o wydanie kopii decyzji z 1991 r. zezwalającej na podłączenie kotła gazowego przy ul. [...] w I.. W ww. piśmie wskazano, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono wnioskowanej decyzji oraz, że w rejestrze pozwoleń na budowę prowadzonym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości brak jest wpisu o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę na nazwisko K. M.. Ponadto, z informacji uzyskanych z Wydziału Gospodarki Komunalnej, Środowiska i Rolnictwa wynika, iż wydział nie posiada rejestru pozwoleń na modernizację instalacji grzewczych lub zmianę sposobu ogrzewania budynków z początku lat 90-tych. Jednocześnie wskazano, że ówczesne pozwolenia na budowę ujęte były w Rzeczowym Wykazie Akt jako kategoria B10, co oznacza, że po upływie 10 lat od daty przekazania dokumentacji do archiwum zakładowego, mogła ona zostać przekazana do brakowania.
W dniu [...].07.2022 r. do PINB w I. wpłynęło pismo M. K., w którym ww. oświadczyła, że nie przebudowywała i nie rozbudowywała instalacji gazowej w kuchni i łazience. Według M. K., w 1991 r. P. H. (instalator gazowy) na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta M. I. dokonał podłączenia pieca gazowego, które polegało na wspawaniu się w główną, istniejącą już rurę gazową (instalację). Bez tej decyzji (wg M. K.) gazownia nie zawarłaby z nią umowy na sprzedaż gazu na ogrzewanie mieszkania.
P. z dnia [...].07.2022 r. organ I instancji zwrócił się do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z.o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B. Gazownia w I. o udzielenie informacji, czy Gazownia w I. posiada w swoich zasobach (w tym archiwalnych) oraz rejestrach, jakiekolwiek informacje bądź dokumenty dotyczące lokali w budynku przy ul. [...] w I.. Zwrócono się również o wskazanie, czy w latach 1974-1996, warunkiem zawarcia umowy o sprzedaży gazu na cele grzewcze było okazanie decyzji pozwolenia na budowę w zakresie podłączenia kotła gazowego co. w budynku mieszkalnym.
PINB wezwał M. K. o wskazanie daty montażu gazowego podgrzewacza wody w łazience i wprowadzenia rury celem odprowadzenia spalin do przewodu kominowego nr [...] w budynku, a także o ustosunkowanie się do rzutów budynku z lat 1936-1943 dotyczących użytkowania przez M. K. obydwu przewodów kominowych nr [...] oraz przez lokal nr [...]. M. K. podała, że podłączenie pieca gazowego w 1991 r. polegającego na wspawaniu rury w główną rurę gazową dotyczyło pomieszczenia technicznego przy kuchni, natomiast montaż gazowego podgrzewacza wody w łazience musiał być od początku istnienia budowy, na co wskazuje ocena techniczna z 1936 roku (w aktach sprawy). Ponadto M. K. oświadczyła, że przewód kominowy w łazience był - jeden przewód spalinowy po lewej stronie a przewód wentylacji grawitacyjnej po prawej stronie (...). Ww. oświadczyła również, że od początku istnienia obiektu, lokal nr 1 i lokal nr [...] miały wspólną wentylację grawitacyjną i wspólny przewód spalinowy.
Na wniosek J. M. przesłuchano w charakterze świadka jego żonę Z. M..
P. z dnia [...].12.2022 r. organ I instancji zwrócił się ponownie do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B. Gazownia w I. o udzielenie informacji, czy Gazownia w I. posiada w swoich zasobach (w tym archiwalnych) oraz rejestrach jakiekolwiek informacje bądź dokumenty w stosunku do lokali w budynku przy ul. [...] w I.. Zwrócono się również o wskazanie, czy w latach 1974-1996 warunkiem zawarcia umowy o sprzedaży gazu na cele grzewcze było okazanie decyzji pozwolenia na budowę w zakresie podłączenia kotła gazowego co. w budynku mieszkalnym. Z akt niniejszej sprawy nie wynika aby ww. zakład udzielił odpowiedzi na zadane pytania.
Decyzją z dnia [...].06.2023 r., znak: [...] PINB, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie dz. nr ewid.[...] przy ul. [...] w I..
Odwołanie od ww. decyzji PINB złożył J. M..
Decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
z dnia [...] września 2023 r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdziwszy, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty zostały wykonane prawidłowo.
Prawidłowo wydana decyzja winna mieć oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz w przepisach dotyczących postępowania administracyjnego, tj. ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu w dniu
[...].03.2016 r., dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r. Artykuł 103 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, do samowoli budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 01.01.1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r., zaś do samowoli budowlanych wykonanych później stosuje się przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.
Z analizy akt sprawy wynika, że instalacja gazowa w budynku przy ul. [...]
w I. jest od samego początku istnienia tego obiektu, na co wskazuje m.in. informacja zawarta we wstępnym kosztorysie z 1936 r. na budowę tego budynku (strona nr [...] akt PINB) oraz opis i ocena przedmiotowego budynku (w budowie), sporządzone w dniu [...].04.1936 r., gdzie wskazano, że obiekt ma "centralne ogrzewanie wodne, kanalizacja i wodociąg, gaz (łazienki, kuchnie), elektryczność" (strona nr [...] akt PINB). Wcześniejsze istnienie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w I. potwierdza także nowsza dokumentacja, tj. projekt techniczny z 02.1991 r., sporządzony w celu podłączenia kotła gazowego co. w lokalu nr [...] należącym obecnie do J. M. (strona nr [...] akt PINB). W ww. projekcie wskazano, że "budynek jest wyposażony w wewnętrzną instalację gazową, natomiast przedmiotem opracowania będzie podłączenie kotła gazowego c. o. Istniejąca wewnętrzna instalacja gazowa wykonana była wg oddzielnego projektu". W toku postępowania przesłuchani zostali również świadkowie (A. N., S. J., J. R. oraz Z. M.), mogący mieć wiedzę na temat instalacji gazowej w lokalu nr 1 oraz o ewentualnych jej zmianach. W większości świadkowie ci (poza Z. M.) potwierdzili fakt istnienia przedmiotowej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w takim stanie, jak jest obecnie (tj. w kuchni i w łazience ww. lokalu).
W związku z powyższym, nie można jednoznacznie stwierdzić, że instalacja gazowa w przedmiotowym budynku (jako całości), w tym także w lokalu mieszkalnym nr [...] (należącym do M. K.) została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej jak słusznie wskazał organ.
Ponadto w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że M. K. w 1991 r. dokonała montażu kotła co. w wydzielonym na ten cel pomieszczeniu technicznym przy kuchni. M. K. nie okazała pozwolenia zezwalającego jej na podłączenie ww. kotła gazowego co. w lokalu mieszkalnym nr [...]. P. z dnia [...].07.2022 r. poinformowała PINB, że w 1991 r. Pan H. (instalator gazowy) na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta M. I. dokonał podłączenia pieca gazowego, które polegało na wspawaniu się w główną istniejąca już rurę gazową (instalacje). P. z dnia [...].10.2022 r. M. K. doprecyzowała, że powyższe dotyczyło pomieszczenia technicznego przy kuchni, natomiast montaż gazowego podgrzewacza wody w łazience musiał być od początku istnienia budynku, na co wskazuje ocena techniczna z 1936 r. (w aktach sprawy). Z informacji uzyskanej przez organ I instancji z Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości Urzędu M. I. (pismo z dnia [...].02.2016 r., znak: [...]) wynika, że w latach 1987-1993 nie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania M. K. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w I.. Jednocześnie zauważyć należy, że w aktach sprawy (strona nr [...] akt PINB) znajduje się pismo Sekretarza M. I. z dnia [...].01.2018 r., znak: BOI. 1634.1.2018 (stanowiące odpowiedź na pismo M. K. z dnia [...].01.2018 r. o wydanie kopii decyzji z 1991 r. zezwalającej na podłączenie kotła gazowego w budynku przy ul. [...] w I.), w którym wskazano, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono wnioskowanej decyzji oraz, że w rejestrze pozwoleń na budowę prowadzonym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości brak jest wpisu o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę na nazwisko K. M. . Ponadto, z informacji uzyskanych z Wydziału Gospodarki Komunalnej, Środowiska i Rolnictwa wynika, iż Wydział nie posiada rejestru pozwoleń na modernizację instalacji grzewczych lub zmianę sposobu ogrzewania budynków z początku lal 90-tych. Jednocześnie stwierdzono, że ówczesne pozwolenia na budowę ujęte były w Rzeczowym Wykazie Akt jako kategoria B10, co oznacza, że po upływie 10 lat od daty przekazania dokumentacji do archiwum zakładowego, mogła ona zostać przekazana do brakowania.
W ocenie organu odwoławczego, brak przedłożenia przez M. K. decyzji zezwalającej na podłączenie kotła gazowego w lokalu nr [...] nie stanowi okoliczności wskazującej jednoznacznie, że ww. roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Z oświadczeń składanych przez M. K. wynika,
że ww. montażu kotła gazowego dokonała w 1991 r., na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta M. I., zaś organ, pomimo podjęcia prób nie odnalazł rzeczonego pozwolenia w swoich rejestrach i archiwach, zaznaczając przy tym, że z uwagi na upływ czasu, tego rodzaju dokument mógł już podlegać brakowaniu.
Biorąc po uwagę powyższe, organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z jego budową i użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 07.07.1994 r., zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do archiwizowania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Powyższe oznacza, że właściciel lokalu nr 1, w którym wykonano sporne roboty budowlane (montaż kotła gazowego), a które zakończyły się przez dniem 01.01.1995 r., nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej tych robót. Istnienia samowoli budowlanej (w tym przypadku przebudowy instalacji gazowej) nie dowodzi zatem brak możliwości okazania przez właściciela lokalu dokumentów świadczących o legalności wykonania tych robót. Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu budowlanego od udowodnienia jego nielegalności. Ww. pogląd jest silnie ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z dnia 23.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1707/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (...) trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i art. 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego.
W przypadku braku możliwości bezspornego stwierdzenia wykonania samowoli budowlanej, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego wszelkich możliwych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, organ nie wszczyna i nie prowadzi postępowania, a już wszczęte postępowanie umarza.
Biorąc pod uwagę powyższe, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, w myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
W kwestii zarzucanych nieprawidłowości w korzystaniu przez M. K. z dwóch przewodów kominowych w łazience lokalu nr [...] (wentylacja grawitacyjna oraz odprowadzenie spalin z podgrzewacza wody) organ ustalił, że z analizy rzutów pierwotnego projektu budynku przy ul. [...] w I. (strona nr [...] akt PINB) wynika, że pomieszczenie, w którym obecnie znajduje się łazienka lokalu nr [...], było uprzednio podzielone na: przedsionek, WC oraz łazienkę z wanną. Ww. pomieszczenia (poza przedsionkiem) pierwotnie posiadały prawdopodobnie odrębne wentylacje (po 1 kratce wentylacyjnej dla danego pomieszczenia), z których jednocześnie korzystały, niezależnie od lokalu nr [...] znajdującego się na I piętrze, ponad lokalem nr [...].
Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 61, art. 62, art. 70 ustawy Prawo budowlane), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz związanych z nim urządzeń budowlanych jest zobowiązany zapewnić bezpieczne ich użytkowanie. Zatem umorzenie przez PINB postępowania w niniejszej sprawie, nie zwalnia właścicielki przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w I. z obowiązku zachowania szczególnej staranności i utrzymania lokalu, w tym znajdującej się w nim instalacji gazowej, w odpowiednim stanie technicznym oraz dokonywania jej wymaganych przepisami przeglądów okresowych (w tym przeglądów kominiarskich), w celu wyeliminowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz znajdującego się w pobliżu mienia innych osób.
We wniesionej skardze J. M. zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez odstąpienie przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, będącego organem odwoławczym, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego - a w szczególności nieustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, które pozostały niewyjaśnione pomimo przeprowadzenia postępowania w dwóch instancjach, które uniemożliwiają przyjęcie przez PINB oraz WINB nowego stanowiska o braku samowoli budowlanej przez M. K., w konsekwencji powyższego nie zostały ustalone następujące fakty istotne dla rozstrzygnięcia oraz nie zostały dokonane niezbędne czynności w ramach postępowania dowodowego:
- czy istniała procedura (tak wewnętrzna jak i oparta na przepisach powszechnie obowiązujących) obligująca sporządzenie przez właściwy organ archiwum państwowego protokołu lub innego dokumentu wskazującego na opisy przekazanych do niszczenia (brakowania) dokumentów po upływie czasu na jaki zgodnie z przepisami organy miały obowiązek ich przechowywania / archiwizacji;
- czy w latach od 1990 do 1995 dokonano zniszczenia dokumentów związanych z procesem budowlanym lub inwestycyjnym w zakresie składanych wniosków o pozwolenie na budowę lub wydanych decyzji dla miasta I., w szczególności czy takie brakowanie dokumentów miało miejsce względem podmiotów związanych z nieruchomościami zlokalizowanymi w obszarze I., w której znajduje się kamienica przy ul. [...];
- czy z okresu 1990-1995 zachowały się dokumenty związane z procesem budowlanym lub inwestycyjnym dotyczące wniosków o pozwolenie na budowę lub wydanych decyzji co do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze miasta I., w którym znajduje się kamienica przy ul. [...];
- brak zwrócenia się w urzędowej procedurze przez PINB oraz WINB do właściwego organu administracji (m.in. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości) o przedstawienie odpisu/kopii rejestru pozwoleń na budowę prowadzonego w latach
1985-1995, w tym nieustalenie czy we właściwych rejestrach widnieją decyzje o pozwoleniu na budowę udzielane osobom związanym z inwestycjami budowlanymi na nieruchomościach zlokalizowanych w dzielnicy I., w której znajduje się kamienica przy ul. [...] w I.;
- czy właściwy dla nieruchomości przy ul. [...] w I. organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonywał archiwizacji wydawanych przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę udzielanych po 1990 r., czy pomimo nieobligujących właściwego organu przepisów, dokumenty te przekazywano do archiwum oraz godzono się na ich brakowanie (niszczenie);
- nieustalenie przez PINB oraz WINB, w którym roku dokonano wpisu kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] w I. do rejestru zabytków / ewidencji zabytków (w przypadku dokonania takiego wpisu przed 1991 r. - M. K. uzyskując decyzję o pozwoleniu na budowę powinna również uzyskać stosowne reglamentacje od właściwego konserwatora zabytków - co powinno zostać odnotowane w rejestrach);
- brak uwzględnienia dowodu z zeznań Z. M., przy skonfrontowaniu pozostałych dowodów osobowych - zeznań świadków, które pochodziły albo od osób spokrewnionych z M. K. (A. N., S. J.) albo od osób, które miały styczność z lokalem nr [...] przy ul. [...] w I. po 1995 r. (J. R. - osoba dokonująca konserwacji i napraw oraz badań szczelności instalacji gazowej od 1995 r.);
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób niekompletny, nieskuteczny, czasami pobieżny (mimo wielu przedsiębranych czynności), bez uwzględnienia wszystkich faktów oraz okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w wyniku czego organy obu instancji dokonały błędnej oceny zebranych dowodów, pomimo że:
- rozpatrywana (załatwiana) sprawa administracyjna w sposób realny może mieć wpływ na bezpieczeństwo zarówno Skarżącego jak innych mieszkańców kamienicy przy ulicy [...] w I.. Fakt ten sprawia, że nie mogą spotkać się z aprobatą twierdzenia organów I oraz II instancji, zgodnie z którymi, w przypadku braku jakichkolwiek wzmianek, śladów, dowodów na okoliczność wydania M. K. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę zmaterializowaną w 1991 r., należy przyjąć jako fakt udowodniony, że M. K. nie dokonała samowoli budowlanej, zatem pomimo podjęcia przez organ I instancji pewnych czynności wyjaśniających na etapie ponownego rozpoznawania sprawy - czynności te okazały się niewystarczające, nie usunęły wątpliwości powstałych w sprawie, a wobec całkowicie odmiennego stanowiska organów obu instancji względem oceny wyrażonej w pierwotnej decyzji (zmiany stanowiska co do faktu dokonania samowoli budowlanej przez M. K.), jednocześnie prowadzą do kontrowersyjnych pytań o względy, którymi kierowały się organy administracji publicznej, podejmując decyzję o umorzeniu prowadzonego ponad 8 lat postępowania;
- z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który zobowiązuje organ administracji publicznej do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej; WINB nie zadośćuczynił temu obowiązkowi, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania przez organy obu instancji;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, organ II instancji w pełni zaaprobował przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe, nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, nie uzupełnił postępowania dowodowego, pomimo że:
- PINB nie otrzymał odpowiedzi na: (1) pismo z dnia [...] lipca 2022 r. skierowane do [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. oraz (2) ponowne pismo i dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji, z których skutki wywodziła M. K., które mogłyby pomóc w ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego w niniejszej sprawie;
- M. K. w piśmie z [...] lipca 2022 r. wskazała, że instalacji urządzenia w jej lokalu w 1991 r. dokonał P. H., który bez decyzji wydanej przez Prezydenta M. I. nie podjąłby się instalacji; jednocześnie organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły kim jest Pan H., czy jest to osoba, która może stanowić źródło dowodowe.
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji,
- w sytuacji, w której decyzja organu I instancji nie miała podstaw, postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a ponadto decyzja organu I instancji została wydana przy niewyjaśnionych wątpliwościach co do faktów (nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego), a jednocześnie brak wyjaśnienia istotnych kwestii był znany organowi odwoławczemu (np. nieuzyskanie odpowiedzi przez organy obu instancji od [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o., podczas gdy M. K. w piśmie z 12 lipca
2022 r. wskazała, że jeśliby nie uzyskała decyzji wydanej przez Prezydenta M. I. to uniemożliwiłoby jej to dokonanie podłączenia pieca gazowego oraz zawarcie umowy na sprzedaż gazu, a ponadto Pan H., który miał montować piec również bez tej decyzji nie podjąłby się dokonanych zmian w instalacji;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe,
- naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która naruszała treść decyzji WINB z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]), która to decyzja jest ostateczna i prawomocna i w której WINB wprawdzie uchylił poprzedzającą ją decyzję PINB, jednakże uchylenie to nastąpiło z innych przyczyn niż wątpliwości dotyczące tego, czy zmiany w lokalu nr [...] z 1991 r. zostały dokonane w warunkach samowoli budowlanej (fakt istnienia samowoli budowlanej nie był kwestionowany przez WINB), a w związku z tym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB był związany uprzednią ostateczną decyzją WINB;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 51 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane polegające na niezastosowaniu wskazanego w tym przepisie trybu naprawczego pomimo, że pełna analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (w szczególności analiza okoliczności braku posiadania dokumentu pozwolenia na budowę uprawniającego do zmian instalacji gazowej w lokalu nr [...] wskazuje, że zmiany dokonane w roku 1991 ww. lokalu nr [...] zostały dokonane w warunkach samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli, decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnienia również wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016 r., 14 wydanie, s. 492-493).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I., decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wobec ustalenia, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych. Nie wystąpiły zatem przesłanki do uznania, że zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego.
Jak ustalił organ, instalacja gazowa w budynku przy ul. [...] w I. jest od początku istnienia obiektu. Znajduje to potwierdzenie m.in. w informacji zawartej we wstępnym kosztorysie z 1936 r. na budowę budynku (k. 595 akt PINB) oraz w opisie i ocenie budynku (w budowie), sporządzone w dniu [...].04.1936 r., gdzie wskazano, że obiekt ma "centralne ogrzewanie wodne, kanalizację i wodociąg, gaz (łazienki, kuchnie), elektryczność" (k. 136 akt PINB). Wcześniejsze istnienie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w I. potwierdza także nowsza dokumentacja, tj. projekt techniczny z 02.1991 r., sporządzony w celu podłączenia kotła gazowego co. w lokalu nr [...] należącym obecnie do J. M. (k. 893 akt PINB).
W tych warunkach zasadnie wywiedziono, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że instalacja gazowa w opisywanym budynku (jako całości), w tym także w lokalu mieszkalnym nr [...] należącym do M. K. została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.
Okolicznością bezsporną jest natomiast, że M. K. nie okazała pozwolenia zezwalającego na podłączenie kotła gazowego co. w lokalu mieszkalnym nr [...], w wydzielonym na ten cel pomieszczeniu technicznym przy kuchni. Wprawdzie uczestniczka twierdzi, że w 1991 r. instalator gazowy - H. podłączył piec gazowy na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta M. I., jednak tego dokumentu nie odnaleziono. Skarżący natomiast twierdzi, że takiego dokumentu nie było. W świetle natomiast ustalenia, że w budynku przy ul. [...] była instalacja gazowa, wiarygodnym i logicznym jest, że podłączenie pieca gazowego polegało na wspawaniu się w główną istniejącą już rurę gazową (instalacje), a montaż gazowego podgrzewacza wody w łazience musiał być od początku istnienia budynku, na co wskazuje ocena techniczna z 1936 r.
Należy jednak wyraźnie podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo
budowlane nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z jego budową i użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 Prawa budowlanego z 07.07.1994 r. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do archiwizowania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Powyższe oznacza, że właściciel lokalu nr [...], w którym wykonano sporne roboty budowlane (montaż kotła gazowego), a które zakończyły się przez dniem [...].01.1995 r., nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej tych robót. Jak słusznie organ zaznacza, istnienia samowoli budowlanej (w tym przypadku przebudowy instalacji gazowej) nie dowodzi zatem brak możliwości okazania przez właściciela lokalu dokumentów świadczących o legalności wykonania tych robót. Organ zasadnie zwraca uwagę, że należy odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu budowlanego od udowodnienia jego nielegalności. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (v. wyrok z dnia 23.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1707/17 , gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (...) trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i art. 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego.
W przypadku braku możliwości bezspornego stwierdzenia wykonania samowoli budowlanej, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego wszelkich możliwych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, organ nie wszczyna i nie prowadzi postępowania, a już wszczęte postępowanie umarza.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organ przeprowadził właściwie postępowanie dowodowe. Zwrócił się do właściwych instytucji i organów w których można było uzyskać niezbędne informacje i dowody. To, że nie odnaleziono właściwego aktu w postaci decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych nie oznacza jednoznacznie, że takiego dokumentu nie wydano, w świetle upływu wymaganego terminu przechowywania akt i przyjęcia zasadnego domniemania, że taki dokument wydano. Tego domniemania nie udało się obalić. Skoro prace zostały wykonane przed
1 stycznia 1995 r., to nie ulega wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie bowiem z art. 103 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (dotyczy regulacji w odniesieniu do przepisu art. 48). Tu natomiast mamy do czynienia z robotami budowlanymi. Regulacje z momentu wykonywania robót, tj. przepisy ustawy z 1974 r. nie przewidywały natomiast obowiązku przechowywania dokumentacji do czasu istnienia obiektu.
Nie było zatem podstaw do nakładania obowiązków na M. K. doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstawy do wypowiedzenia się w sytuacji braku zakwestionowania legalności wykonanych robót. W rezultacie organ zmuszony był umorzyć postępowanie administracyjne.
Bez wpływu na wynik postępowania pozostają zarzuty, że organ już wcześniej prowadził postępowanie naprawcze wydając w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcia, co świadczy zdaniem skarżącego o tym, że uznawał wystąpienie samowoli budowlanej. Decyzje w tym przedmiocie nie utrzymały się w obrocie prawnym, gdyż zostały skutecznie zakwestionowane przez odpowiednie organy i Sąd, co przedstawiono na wstępie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący zaniechania badania poprawności archiwizowania i brakowania dokumentów w instytucjach i organach zewnętrznych. Takiej kompetencji organ prowadzący niniejsze postępowanie nie posiada.
Wskazać należy, że treść art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Postępowanie przed organem odwoławczym nie wymagało uzupełnienia, a organ odwoławczy w pełni podzielił i przyjął za swoje ustalenia organu I instancji zawierając też własną ocenę. Zarzut formułowany wobec działania organu odwoławczego nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Organ określił, które z dowodów przemawiają za ustaleniem konkretnych okoliczności. Uzasadnienie decyzji sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.,
W ocenie Sądu organ przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., regulujących kwestie dowodowe. Organy poszukiwały niezbędnych dowodów. Działania te nie przyniosły jednak zamierzonego rezultatu, tj. uzyskania dowodu (dokumentu) potwierdzającego.
Niebagatelne znaczenie dla możliwości odnalezienia dokumentów w zasobach instytucji zobowiązanych do archiwizacji dokumentów mają przepisy regulujące okres ich przechowywania. Wskazać należy, że ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu, ponieważ organy wykazały, że z przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów wynika, iż dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Organy obu instancji słusznie uznały zatem, że te braki w materiale dowodowym nie mogą automatycznie przesądzać o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających legalność robót nie oznacza, że taki fakt nie miał miejsca.
W tym miejscu zgodzić się należało ze stwierdzeniem, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty zostały wykonane prawidłowo. W takim przypadku organ powinien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 K.p.a., albowiem przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w sytuacji prawidłowo wykonanych robót. W związku z tym, że dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie (decyzja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, organy orzekające posłużyły się dowodami pośrednimi. Inwestor nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, więc nieokazanie tej decyzji samo w sobie nie oznacza jeszcze że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, uznać należy, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu (robót budowlanych) należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Domniemanie odwrotne uchybiałoby standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby inwestora do dokumentowania okoliczności, z których wykazania był w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa zwolniony.
W orzecznictwie występuje pogląd, że samowoli budowlanej nie można domniemywać. Brak dokumentacji związanej z realizacją danego obiektu czy robót budowlanych w niektórych przypadkach nie może być jednoznaczny ze stwierdzeniem, że obiekt ten czy roboty są samowolą budowlaną. Dotyczy to jednak bądź szczególnych sytuacji takich jak zniszczenie dokumentacji, bądź sytuacji kiedy kwestia ta dotyczy obiektów bardzo starych, których dokumentacja z uwagi na znaczny upływ czasu z wysokim prawdopodobieństwem mogła ulec zniszczeniu bądź zaginąć.
Jak słusznie stwierdził organ, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Kwestia natomiast bezpieczeństwa obiektu w związku z funkcjonowaniem instalacji w obecnym kształcie jest przedmiotem odrębnego postępowania jak wskazał organ.
W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.