II SA/BD 1273/23

II SA/Bd 1273/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. C. zwróciła się do Prezydenta M. T. w sprawie samowoli urbanistycznej terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w T., użytkowanego przez PKP PLK S. A. Z. L. K. w B., na którym znajdują się dwie linie kolejowe, mających status torów kolejowych ogólnie dostępnych, które są wykorzystywane w celach przeładunkowych dużych transportów towarów masowych typu kruszywo, przeznaczonego na budowę dróg oraz węgla. Sposób użytkowania tego terenu powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne, a przede wszystkim na warunki życia w sąsiedztwie - zabudowie mieszkaniowej, z uwagi na generowany hałas.
Wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką działki o numerze 170 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Teren na którym znajduje się jej nieruchomość jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe jednorodzinne (uchwała Rady M. T. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]). Pas zabudowy mieszkaniowej znajdujący się w południowej części ulicy [...] sąsiaduje z terenami kolei. Naturalną granicą pomiędzy tymi dwoma rodzajami zabudowy i sposobu użytkowania jest S. T..
Wnioskodawczyni w swym piśmie zwróciła się do organu o podjęcie działań na podstawie m. in. przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, tj. zaniechania sposobu użytkowania na terenie kolejowym przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] Prezydent M. T. orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości stanowiących części działek nr [...] i 336/3 obręb 49, położonych w T. przy ul. [...], przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, wobec stwierdzenia, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu (tory kolejowe o numerach 25 i 26a).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zdaniem M. C. nastąpiła samowolna zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wprowadzeniu na nim działalności związanej z przeładunkiem towarów na masową skalę (rozładunek wagonów kolejowych na samochody ciężarowe przy użyciu koparek czerpakowych). Wnioskodawczyni wskazała też, że w latach wcześniejszych na omawianym terenie nie dochodziło do rozładunku towarów, a działalność ta została wprowadzona prawdopodobnie w związku z prowadzonymi inwestycjami drogowymi (ok. 2008-2009 r.).
Organ pierwszej instancji stwierdził, iż z zebranego w toku postępowania materiału wynika, że na omawianym terenie odbywa się rozładunek towarów z wagonów kolejowych na samochody ciężarowe. Opisane czynności nie mają charakteru jednorazowego i trwają dłużej niż rok.
Do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy działalność ta powoduje zmianę sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu (dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda K.-P., który byłby właściwy do wydania takiej decyzji dla terenu zamkniętego, po zapytaniu przez Prezydenta M. T. nie poinformował aby taka decyzja została wydana).
Działki o nr [...] i 336/3, obręb 49 sklasyfikowane są w ewidencji gruntów jako "Tk" - tereny kolejowe i obecnie stanowią tereny zamknięte. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą
nr [...] Miejskiej Rady N. z dnia [...] stycznia 1986 r., obowiązującym do dnia
[...] grudnia 2003 r., przedmiotowy teren znajdował się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 014KK, dla którego ustalenia brzmiały: "Stacja T. W.. Modernizacja. Elektryfikacja. Możliwość rozbudowy w kierunku północnym. Na placu przydworcowym budowa podmiejskiego dworca PKS". Zgodnie natomiast z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą Rady M. T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., omawiany teren przeznaczony jest pod "tereny kolejowe". Z kolei w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. z dnia [...] maja 2016 r., działki nr [...] i 336/3 przewidziane były pod "tereny kolei".
W studium z 2000 r. teren ten był oznaczony jako "tereny zabudowy przemysłowej
i składów", przy czym w tym studium (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lipca 2000 r.) wszystkie tereny kolejowe przy dworcach kolejowych oznaczone były jako takie tereny. Z dokumentów dostępnych na stronie internetowej PKP PLK S. A. (Regulamin dostępu do obiektów infrastruktury usługowej zarządzanej przez PKP [...] Linie Kolejowe S.A., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] Linie Kolejowe S. A. z dnia [...] października 2017 r. - załącznik 5.1.) wynika, że na torach nr 25 i 26a świadczone są usługi - postój w celu przeprowadzenia załadunku/wyładunku.
Prezydent M. T. stwierdził po przeanalizowaniu akt sprawy, że nie doszło do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu, który zarówno w wygasłym planie miejscowym, jak i ww. studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, związany był z szeroko rozumianym transportem kolejowym. Prowadzenie działalności polegającej na rozładunku towarów dostarczanych w towarowych wagonach kolejowych na terenach kolejowych, jest zgodne z dotychczasowym wykorzystaniem i zagospodarowaniem tych terenów.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. stwierdziła, że sam fakt istnienia przedmiotowych torów od kilkudziesięciu lat nie przesądza o ich funkcji, która jest obecnie realizowana. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który potwierdzałby, że na przedmiotowym terenie w przeszłości znajdował się punkt przeładunkowy. Brak podstaw do urządzenia takiego punktu wskazuje na samowolę urbanistyczną.
Ponadto odwołująca, powołując się zarówno na przepisy ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dokumenty ze stron internetowych Urzędu Transportu Kolejowego oraz PKP PLK S.A. podnosi, że działalność wykonywana na tym terenie odpowiada definicji terminalu towarowego, który w tym miejscu formalnie nie istnieje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2023 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że bezsporny pomiędzy wnioskodawczynią, a organem pierwszej instancji jest fakt wykorzystywania torów kolejowych nr 25 i 25a na cele wyładowywania towarów z wagonów, które podstawiane są na te tory. Zdaniem Pani C. , doszło jednak do znacznego zintensyfikowania wykorzystywania w ten sposób przedmiotowych torów, co nastąpiło pomiędzy rokiem 2008 a 2009.
W ocenie Kolegium nie sposób uznać, aby wykorzystywanie torów kolejowych położonych na działkach oznaczonych w ewidencji jako Tk, na potrzeby kolejowe, tj. transportu towarów, stanowiło zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Nie można wymagać, aby zarządca terenu, tudzież jego właściciel, występował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy celem prowadzenia działalności kolejowej, polegającej na rozładowywaniu wagonów kolejowych stojących na torach kolejowych. Skoro bowiem jest to teren kolejowy, to wykorzystywanie go w powyższy sposób jest zgodne z jego przeznaczeniem i nie wymaga wydania takiej decyzji. Przedmiotowe tory istnieją od kilkudziesięciu lat, co także nie jest sporne pomiędzy organem a stroną, zatem od dawna już występuje, choćby potencjalna możliwość wykorzystywania przedmiotowych torów w taki sposób, w jaki są one obecnie wykorzystywane. Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przepis art. 59 ust. 3 tej ustawy nie ma zastosowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt: II SA/Po 1169/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie jest nielegalną zmianą zagospodarowania terenu rozpoczęcie, bądź zintensyfikowanie działalności na terenie, do której jest on przeznaczony. Działalność kolejowa polega na przewozie towarów i pasażerów. Tory kolejowe mogą więc być wykorzystywane do celu, do jakiego zostały posadowione, a to od zarządcy terenu wyłącznie zależy, czy tę działalność prowadzi, czy też nie, z przerwami lub bez oraz jak bardzo intensywnie ową działalność prowadzi. Nie ma przy tym znaczenia jak przedmiotowy teren nazywa wnioskodawczyni: punkt przeładunkowy, plac składowy - istotne jest to, że tory kolejowe są wykorzystywane do wyładowywania towarów z wagonów kolejowych. Nie doszło więc do zmiany zagospodarowania terenu, albowiem tory kolejowe mogą być wykorzystywane wyłącznie, od czasu ich posadowienia, na cele transportu pasażerów lub towarów, bądź na cele pośrednio realizujące te funkcje (przejazd, bądź postój pojazdów szynowych przeznaczonych do naprawy taboru kolejowego, bądź linii trakcyjnych, postój wagonów lub lokomotyw wycofanych z eksploatacji itd.). Zmiana zagospodarowania terenu wystąpiłaby wtedy, gdyby teren kolejowy i położone na nim tory kolejowe zaczęłyby być wykorzystywane na cele inne, aniżeli związane z szeroko rozumianą działalnością kolejową (transportem kolejowym).
Ustosunkowując się do odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy na nieruchomości wskazanej przez Panią C. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, tj. czy doszło do tej zmiany bez uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Dla oceny czy taka okoliczność zaistniała bez znaczenia są zarówno definicje określonych działalności, czy obiektów przywołane przez wnioskodawczynię, jak też stan urzędowego udokumentowania istnienia określonych obiektów na przedmiotowym terenie.
W skardze do Sądu M. C. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów:
. art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy na podstawie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia prawnego wydanej decyzji przez Prezydenta M. T., utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stanowiącego podstawę do odmowy podjęcia działań przez organ administracji publicznej w sprawie samowoli urbanistycznej na podstawie art. 59 ust. 3 punkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. nakazania użytkownikowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym nie uwzględniono interesu skarżącej, jak również całej społeczności zamieszkującej przy ulicy [...]. Brak reakcji organu administracji publicznej przyczynia się do bezpośredniego narażenia zdrowia skarżącej i innych mieszkańców na negatywne oddziaływanie punktu przeładunków masowych (nieformalnego terminala towarowego) organizowanych przez PKP PLK S.A. Z. L. K. w B. na terenie nieruchomości użytkowanej przez jednostkę terenową ww. Zakładu mieszczącej się w T. przy ul. [...],
. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, bowiem moje prawa zostały naruszone poprzez brak reakcji organu administracji publicznej wobec samowoli urbanistycznej na sąsiednim terenie kolejowym, co powoduje akceptację negatywnego oddziaływania działalności PKP PLK S.A. na teren nieruchomości skarżącej i stanowi zagrożenie jej zdrowia i życia.
Uzasadnienie wydanej decyzji przez Prezydenta M. T. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, prowadzące do odmowy podjęcia działań przez organ administracji publicznej wobec zarządcy terenu kolejowego, w ocenie skarżącej są nieprawidłowe, obciążone istotnym błędem, ponieważ nie zawierają uzasadnienia prawnego, o którym mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczone argumenty dowodzące słuszności rozstrzygnięcia sprawy są jedynie swobodną, uznaniową oceną przedmiotowej sprawy, dokonaną w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa materialnego. Obydwa uzasadnienia opierają się na fakcie oznaczenia w ewidencji przedmiotowego terenu jako teren kolejowy i na tej podstawie jest dokonana cała ocena prawidłowości użytkowania terenu kolejowego. Oznaczenie tego terenu jako kolejowy zostało dokonane prawdopodobnie na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzeń wykonawczych - w uzasadnieniu decyzji SKO brak informacji na ten temat i wskazania konkretnych przepisów prawa, na podstawie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny prawidłowości sposobu zagospodarowania tego terenu.
Zdaniem skarżącej, oznaczenie ewidencyjne gruntu nie przesądza automatycznie o prawidłowości użytkowania terenów kolejowych zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi zarządcę tego terenu. Dodać należy, że są stosowane różne oznaczenia tego rodzaju terenu np. w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia
[...] grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wskazany symbol KK oznaczający teren komunikacji kolejowej i szynowej. Jeśli sprawa dotyczyłaby na przykład innej formy zagospodarowania przestrzennego np. terenu zabudowy produkcyjnej ocena prawidłowości użytkowania takiego terenu też nie mogłaby opierać się na jego oznaczeniu w ewidencji i na mapach, ale odniesienia się do uregulowań prawnych.
W obydwu decyzjach organów administracji publicznej nie ma wyników szczegółowej analizy przepisów prawa dotyczących istoty przedmiotowej sprawy.
Zgodnie ze wskazaniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniach obydwu decyzji organów administracji publicznej nie wskazano tych odrębnych przepisów prawa, na podstawie których organy utrzymują, że nie doszło do zmiany funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie kolejowym, która ma zasadniczy negatywny wpływ na zdrowie i życie oraz ogranicza realizację funkcji mieszkaniowej na terenie sąsiednich nieruchomości.
Biorąc pod uwagę przepisy ww. rozporządzenia i charakterystykę działalności realizowanej na terenie zajmowanym przez tory bocznicowe nr 25 i 26a i przyległym gruncie, zdaniem skarżącej istnieją przepisy prawa, na podstawie których można ocenić, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania ww. terenu kolejowego, polegającej na wprowadzeniu na tym terenie nowej funkcji - obiektu usługowego w postaci terminala towarowego. Według doktryny i orzecznictwa, samowolna zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest faktyczną, funkcjonalną zmianą wykorzystania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. PKP PLK S.A. - zarządca terenu kolejowego jest zobowiązana, tak jak wszystkie inne podmioty, do działania w granicach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym aktem prawa regulującym działanie tej firmy jest ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Spółka jest zobowiązana respektować również inne przepisy prawa, w tym m.in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu (w rozumieniu ww. definicji określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) polegająca na wprowadzeniu na ten teren nowej funkcji nastąpiła bez uzyskania przez zarządcę tego terenu stosownych decyzji administracyjnych oraz w następstwie naruszenia przepisów prawa. Ustawodawstwo unijne, w tym obowiązująca ustawa o transporcie kolejowym oparta na prawie unijnym zmierza do zapewnienia zrównoważonego rozwoju.
Tymczasem w ocenie skarżącej, na sąsiednim terenie kolejowym jest widoczny odwrotny trend polegający na wprowadzeniu chaosu przestrzennego skutkującego nie tylko brakiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju, ale podjęciem działań, które stanowią odwrotność tych zasad poprzez realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko - działalność przeładunkową o charakterze przemysłowym, wykonywaną na dużą skalę, przy użyciu ciężkiego sprzętu przemysłowego w zabudowie śródmiejskiej (mieszkaniowej i usługowej). Teren nie mieści się na peryferiach miasta, ani z żadnej strony nie sąsiaduje z terenami zabudowy produkcyjnej. Tereny wokół są zurbanizowane i zabudowane. Od strony północnej terenu kolejowego mieszczą się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jest tu grupa budynków w zwartej zabudowie). Z dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy, a w szczególności pisma Urzędu Transportu Kolejowego w W. z dnia [...].07.2021 r. wynika, że na terenie kolejowym znajduje się obiekt infrastruktury usługowej - tory za/wyładunkowe, których operatorem jest PKP PLK S.A. Tory należące do ww. obiektu położone są w części na działkach nr [...]. W swoim piśmie UTK odwołuje się głównie do informacji zamieszczonych na stronie internetowej PKP PLK SA. Zgodnie z art. 25g ustawy z
28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego powinien prowadzić krajowy rejestr infrastruktury (RINF) w postaci elektronicznej, zgodnie z przepisami wydanymi przez Komisję Europejską dotyczącymi wspólnej specyfikacji rejestru infrastruktury kolejowej. Prowadząc krajowy rejestr infrastruktury UTK musi uwzględniać przepisy Unii Europejskiej. Wg art. 36h ww. ustawy Prezes UTK prowadzi rejestr obiektów infrastruktury usługowej. Wg art. 36a ustawy o transporcie kolejowym udostępnianie obiektu infrastruktury usługowej polega na umożliwieniu przewoźnikom kolejowym, na ich wniosek dostępu do torów kolejowych w tym obiekcie oraz korzystania z usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr [...] do ustawy, do których świadczenia obiekt został specjalnie przystosowany.
W związku z ww. pismem UTK skarżąca dokonała przeglądu dokumentów we wskazanej przez UTK lokalizacji internetowej i pobrała Załącznik Nr [...] "Wykaz innych dróg kolejowych" oraz Załącznik nr [...] "Tory ładunkowe" do Statutu Sieci Kolejowej PKP PLK S.A. T. nr 25 i 26a posiadają status BN, prawdopodobnie jest to symbol bocznicy kolejowej. Długość toru nr [...] wynosi 202 m., a długość toru nr 26a to 138 m. Według Załącznika nr [...], długość użyteczna toru nr [...] wynosi 155 m., a długość użyteczna toru 26a wynosi 91 m. Świadczone usługi polegają na postoju w celu przeprowadzenia załadunku/ wyładunku wagonów. Pojemność obiektu wynosi 23 wagony dwuosiowe lub 16 wagonów czteroosiowych. W Załączniku nr [...] do ustawy o transporcie kolejowym wyszczególniono rodzaje usług świadczonych na rzecz przewoźników kolejowych przez zarządców infrastruktury i operatorów obiektów infrastruktury usługowej. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 ww. ustawy, punkcie 51, obiektem infrastruktury usługowej jest obiekt budowlany wraz z gruntem, na którym jest usytuowany, oraz instalacjami i urządzeniami, przeznaczony w całości lub w części do świadczenia jednej lub większej liczby usług, o których mowa w ust. 2 i 3 załącznika nr [...] do ustawy. W ust. 2 Załącznika nr [...] są wymienione różne obiekty infrastruktury usługowej, w tym np. stacje pasażerskie, terminal towarowy, tory postojowe. Według definicji określonej w art. 4 ustawy, punkcie 36c terminalem towarowym jest obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych obejmujący drogę kolejową, umożliwiający załadunek lub rozładunek wagonów lub integrację różnych rodzajów transportu w zakresie przewozów towarów. Według definicji zawartej w art. 4 ustawy punkcie 56, tory postojowe są torami przeznaczonymi specjalnie do tymczasowego postoju pojazdów kolejowych lub składów pojazdów kolejowych między dwoma okresami ich eksploatacji. Wśród obiektów infrastruktury usługowej określonych w ustawie o transporcie kolejowym nie ma obiektu usługowego - tory ładunkowe przeznaczone do postoju w celu przeprowadzenia załadunku/ wyładunku. Taki rodzaj obiektu usługowego nie istnieje w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, którą firmy kolejowe powinny respektować. Według przepisów ww. ustawy bocznica kolejowa nie jest obiektem usługowym, ale elementem infrastruktury kolejowej objętej obowiązkiem ewidencji w rejestrze odrębnym od rejestru obiektów usługowych. Jej definicję określono w artykule 4 punkt 10 ustawy o transporcie kolejowym, wg którego bocznicą kolejową jest wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej. Tory postojowe nie służą do realizacji funkcji przeładunkowych, ale tylko do tymczasowego postoju składów między dwoma okresami ich eksploatacji, natomiast do celów przeładunkowych służy obiekt budowlany - terminal towarowy. Terminal towarowy jest ostatnią końcową "stacją" w przewozie masy towarowej. Natomiast tory postojowe nie stanowią ostatniej "stacji".
Skarżąca zwróciła uwagę, że tory bocznicowe 25 i 26a mieszczą się w ramach terenu zamkniętego, a zgodnie z przepisami ustawy o transporcie kolejowym zakazany jest wstęp na teren zamknięty osób trzecich (jest on chroniony przez S. Ochrony Kolei). Dostęp do terenu zamkniętego dla osób trzecich odbywa się poprzez obiekty usługowe - stację pasażerską w odniesieniu do osób fizycznych korzystających z przejazdów pasażerskich oraz terminal towarowy w odniesieniu do odbiorców masy towarowej przewożonej przy użyciu transportu kolejowego. Obydwa obiekty mają podobny charakter prawny - są to obiekty budowlane wymagające uzyskania stosownych decyzji - w sprawie ich lokalizacji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę itd. Zatem terminal towarowy jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania stosownych zezwoleń administracyjnych. Natomiast według Prezydenta M. T. i SKO w T. sam fakt posiadania bocznicy kolejowej uprawnia PKP PLK S.A. do prowadzenia obiektu usługowego dla osób trzecich, co zdaniem skarżącej nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach ustawy o transporcie kolejowym, gdyż bocznica kolejowa może być zapewne częścią terminala towarowego, ale nie jego całością. W dokumentacji sprawy zgromadzonej przez Prezydenta M. T. nie ma żadnych decyzji administracyjnych w sprawie lokalizacji terminala towarowego na terenie przy ul. [...] w T..
Okoliczności sprawy (opisywany chaos na tym terenie) i dokumentacja sprawy (zapisy w ww. ewidencji prowadzonej przez PKP PLK S.A.) w ocenie skarżącej wskazują, że PKP PLK SA. nie posiada w tym miejscu terminala towarowego, ale realizuje jego funkcję wykorzystując przedmiotowe tory bocznicowe jako tory postojowe oraz grunt przyległy do nich do celów przeładunku masy towarowej przez osoby trzecie (odbiorców masy towarowej - w tym gronie może być jakikolwiek podmiot gospodarczy korzystający z dowozu masy towarowej transportem towarowym np. firmy transportowe, drogowe, zakłady betoniarskie, hurtownie itp.). Takie działanie jest niezgodne z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, bowiem tory postojowe nie służą do przeładunków towarowych, tylko specjalnie przystosowany do tych celów terminal towarowy oraz z przepisami m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie żaden organ administracji publicznej nie zezwalał na lokalizację takiego obiektu usługowego na terenie kolejowym, co oznacza, że nikt nie analizował, czy w ogóle ten teren spełnia warunki do lokalizacji terminala towarowego, do tego działającego na taką wysoką skalę, jaka obecnie występuje na tym terenie. Tory bocznicowe są obecnie wykorzystywane w ciągu jednego dnia pracy w 200%-300% wielkości ich pojemności wykazanej w ewidencji PKP PLKA. na cele przeładunku towarowego, bowiem choć mieszczą one maksymalnie 23 wagony, są tam przeładowywane w ciągu jednego dnia transporty towarowe liczące 50-70 wagonów.
Skarżąca wskazała też, Marszałek Województwa K.-P., który wziął pod uwagę charakterystykę prowadzonej przy stacji T. W. działalności przeładunkowej ocenił, że PKP PLK S.A. prowadzi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tego rodzaju działalność może wymagać uzyskania decyzji środowiskowej na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na przedmiotowym terenie, w ocenie skarżącej, działalność przeładunkowa jest prowadzona na taką wysoką skalę, jakby PKP PLK S.A. posiadało bocznicę kolejową o długości 1000 metrów, intensyfikując wykorzystanie niewielkich torów bocznicowych. Doszło zatem do radykalnej zmiany funkcji przedmiotowego terenu poprzez wprowadzenie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, którego wcześniej tutaj nie było, bo przedmiotowe bocznice (element infrastruktury kolejowej) są zdecydowanie krótsze.
Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zarządca tego terenu nie dopuścił się samowoli urbanistycznej, ponieważ miał prawo dysponować terenem kolejowym według swego uznania, albowiem wskazane przepisy prawa nie potwierdzają, ażeby miał on taką nieograniczoną swobodę w sposobie użytkowania tego terenu, jak to przedstawia SKO, a w szczególności nie mógł wprowadzić na teren kolejowy, tylko na podstawie decyzji władz PKP PLK SA., funkcji terminala towarowego, który jest obiektem budowlanym o charakterystyce wskazanej w ustawie o transporcie kolejowym, bez stosownych decyzji administracyjnych. Ponadto dokumentacja sprawy potwierdza, że w przeszłości nie istniał na tym terenie obiekt usługowy - terminal towarowy. Przedmiotowe tory mają status bocznicy kolejowej, która nie jest obiektem tożsamym z obiektem usługowym - terminalem towarowym. Bocznica kolejowa może służyć do realizacji własnych potrzeb firmy kolejowej albo postoju pojazdów rozumianego zgodnie z definicją toru postojowego wynikającą z ustawy o transporcie kolejowym.
Pogląd zaprezentowany przez SKO, że zmiana intensywności prowadzonej działalności nie stanowi zmiany stanu zagospodarowania terenu, w przekonaniu skarżącej nie znajduje oparcia w orzecznictwie, bowiem zgodnie z orzeczeniem WSA w Opolu z 27.09.2007 r., sygn. akt II SA/Op 288/07 "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego", w tym m.in. środowiskowe.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem strony skarżącej doszło do zmiany przeznaczenia obiektu do innego rodzaju użytkowania poprzez wprowadzenie nowej funkcji terminala towarowego i to działającego na dużą skalę. Ta zmiana istotnie zmieniła warunki środowiskowe, ponieważ według oceny Marszałka Województwa jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, którego wcześniej na tym terenie nie było. Potwierdzeniem jest charakterystyka opisywanej działalności i faktyczne negatywne oddziaływanie tego nieformalnego terminala na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz przyczyniające się do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem z uwagi na znaczący hałas o uciążliwym charakterze oraz zanieczyszczenie atmosfery pyłami (brak możliwości wypoczynku w dni powszednie, w soboty, w czasie urlopu, swobodnego korzystania z ogrodów przydomowych, swobodnego otwierania okien, a nawet wiąże się z koniecznością przymusowego oddalenia się ze swojej nieruchomości w celu uniknięcia hałasu). W sąsiedztwie mieszkają ludzie, którzy charakteryzują się różnymi cechami osobniczymi (w tym wytrzymałością na hałas), różnym stanem zdrowia oraz potrzebują spokoju w swoim miejscu zamieszkania.
Jednocześnie skarżąca nadmieniła, że przytoczony przez Prezydenta M. T. wynik pomiaru poziomu hałasu generowanego przez działalność przeładunkową, który sugeruje, że to negatywne oddziaływanie mieści się w normach poziomu hałasu, w żaden sposób nie odzwierciedla uciążliwego charakteru tego hałasu, ponieważ był to jednorazowy pomiar przeprowadzony w związku ze zgłoszeniem do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B., Delegatury w T.. Pomiar ten nie jest reprezentatywny, bowiem był przeprowadzony w warunkach trwającej pandemii, więc w ograniczonym zakresie, np. nie zbadano, jaki hałas dociera do pomieszczenia mieszkalnego przez okno. Pomiar odbył się tylko na terenie mojej nieruchomości, która nie leży w centralnym miejscu względem tego terminala towarowego. Rozładunek kruszywa był wykonywany wyjątkowo ostrożnie oraz z wagonów o mniejszej pojemności jak zazwyczaj (nie były to węglarki, ale płytsze wagony). PKP PLK S.A. miało wiedzę o tym pomiarze, więc firma odbierająca kruszywo była uprzedzona, a hałas pochodzący z rozładunku towarowego ma charakter zmienny, więc trudny jest do rzetelnego zbadania, a zwłaszcza jeśli kontrolowany powstrzymuje się od standardowych działań i wykonuje pracę w zwolnionym tempie, która trwała wówczas do późnego wieczora. Poza tym pomiar dotyczył tylko jednej firmy, która wykonywała tego dnia rozładunek spośród licznych firm - klientów, które korzystają z tego terminala. Każda z tych firm dysponuje zróżnicowanym sprzętem - koparkami czerpakowymi różnych typów i o różnym stanie technicznym. Sprzęt jest obsługiwany przez różnych operatorów. Zróżnicowana jest rotacja i liczba samochodów ciężarowych, które podjeżdżają do przeładunku. To wszystko ma wpływ na zakres i natężenie negatywnego oddziaływania na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym poziom generowanego hałasu. Ten hałas ma zmienne natężenie, więc jest bardziej uciążliwy, niż jednostajny. Większość koparek powoduje metaliczne zgrzyty, które roznoszą się na duże odległości, stanowią one nagły wyrzut w przestrzeń bardzo nieprzyjemnych dźwięków o wysokim natężeniu rzędu 60-70 decybeli odbieranym przy moim budynku mieszkalnym. Niektóre czynności ładunkowe - skrobanie łyżką czerpakową po dnie wagonu węglarki, obijanie tą łyżką o ścianę wagonu, powodują również tego rodzaju oddziaływanie.
Opisywane oddziaływanie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ocenie skarżącej nie mieści się w kategorii hałasu śródmiejskiego, ale jest typowym hałasem przemysłowym, wpływającym drażniąco na system nerwowy człowieka. Ten hałas zakłóca spokój na terenie nieruchomości mieszkalnych w dwójnasób: poprzez charakter tego hałasu oraz uniemożliwianie wypoczynku i regeneracji ze względu na długotrwałość przeładunków i brak określonych oraz stałych godzin pracy. Hałas przenika nie tylko na teren działki, ale również ingeruje w pomieszczenia mieszkalne przy zamkniętych oknach, we wszystkich pomieszczeniach, nawet tych najbardziej oddalonych od jego źródła. Akceptacja tego stanu przez organy administracji publicznej, w przekonaniu skarżącej jest wyrazem braku respektowania art. 74 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, lecz organy nie uwzględniają również art. 32 Konstytucji, ponieważ nie traktują równo stron tego postępowania, uznając nieograniczoną swobodę działalności PKP PLK S.A. kosztem braku poszanowania praw mieszkańców, kosztem ich zdrowia i życia. W majestacie bliżej nieokreślonego prawa ww. organy akceptują stan dręczenia mieszkańców negatywnym oddziaływaniem przemysłowym terenu kolejowego, wykazując aprobatę dla strony bezprawnie wprowadzającej drastyczną zmianę na użytkowanym terenie. Na tym terenie, ani w jego sąsiedztwie, nie występuje enklawa zabudowy produkcyjnej, w ramach której jest możliwe prowadzenie działalności znacząco oddziałującej na środowisko, emitującej hałas przemysłowy. Prowadzona działalność w istocie nie ma bezpośredniego związku z komunikacją kolejową. Przedmiotowe tory nr 25 i 26a (ślepo zakończone) są głównie miejscem posadowienia wagonów kolejowych, a zasadniczą działalnością na tym terenie jest działalność przemysłowa - przeładunek masy towarowej, zbliżona charakterem do działalności ciężkiego przemysłu np. kopalni kruszywa. Tutaj są przeładowywane, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tysiące ton kruszywa.
Skarżąca domaga się od Prezydenta M. T. spowodowania zaniechania realizacji funkcji terminala towarowego na przedmiotowym terenie wobec braku posiadania obiektu budowlanego przeznaczonego na takie cele poprzez przywrócenie na podstawie art. 59 ust. 3 punkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedniego sposobu zagospodarowania tj. korzystania przez PKP PLK S.A. z torów bocznicowych nr 25 i 26a zgodnie z przeznaczeniem takiego rodzaju obiektów określonym w ustawie o transporcie kolejowym - wyłącznie na potrzeby tego Zakładu związane z utrzymaniem i eksploatacją infrastruktury kolejowej i zamknięcie tego nielegalnego punktu usługowego dla klientów - odbiorców masy towarowej. Sprawa ta należy do kompetencji Prezydenta M. T., nie zaś organu nadzoru budowlanego, ponieważ na tym terenie nie doszło do samowoli budowlanej - nielegalnej zabudowy, ale do wprowadzenia w sposób nieformalny, niezgodnie z przepisami prawa, nowej funkcji - terminala towarowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z
2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości stanowiących części działek nr [...] i 336/3 obręb 49, położonych w T. przy ul. [...], przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, wobec stwierdzenia, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu (tory kolejowe o numerach 25 i 26a). Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Na mocy art. 59 ust. 3 u.p.z.p.w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przy interpretacji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze przepisy poprzedzające to unormowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z unormowań tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak zarówno plan miejscowy jak i decyzja o warunkach zabudowy mają ten sam cel – zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tak jak plan miejscowy, tak też decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego. Akty te służą ustaleniu, czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy, tak jak plan miejscowy, wiąże organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682). Na zasadzie tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), jak również przy weryfikacji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane).
Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym wyróżnione zostały trzy przypadki wymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to: budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obiektów budowlanych i robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, wymagających weryfikacji i zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 31 maja 2022r., sygn. akt II SA/Ol 260/22 i z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/20, publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu i podkreślił, że dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. podstawowe znaczenie ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu.
W związku z powyższym uwzględnić należy, że celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania.
W rozpoznawanej sprawie, na terenie, wobec którego skarżąca domaga się przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wydawano też decyzji o warunkach zabudowy, przy czym teren ten obejmuje działki nr [...] o pow. 1,5686 ha, nr [...] o pow. 4,4788 ha oraz nr [...] o pow. 0,3899 (marginalnie) w obrębie 49, na których znajdują się tory kolejowe 25 i 26 w obszarze kolejowego terenu zamkniętego.
Przeznaczenie obszaru kolejowego szczegółowo opisane jest w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 1984). Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy, przez "obszar kolejowy" należy rozumieć powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.
Z najnowszego orzecznictwa wynika, że definicja ustawowa "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, bowiem w definicji "określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania wszelkich innych, a próby rozszerzenia tego pojęcia nie znajdują uzasadnienia." (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09 - LEX nr 597510, 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1276/12 - LEX nr 1396123, 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1866/19 - LEX nr 3041350). Z kolei do "terenów kolejowych" ustawodawca zalicza grunty zajęte pod budowle i inne urządzenia przeznaczone do prowadzenia i obsługi ruchu kolejowego, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania: linie kolejowe, bocznice kolejowe wraz z infrastrukturą stanowiącą ich część, stacje, rampy, magazyny, itp. Nie jest to tym samym katalog zamknięty (sugeruje to użycie przez ustawodawcę zwrotu "itp.").
Działki, na których usytuowane są opisane tory, stanowią kolejowy obszar zamknięty zgodnie z decyzją nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r., poz. 38) - pod pozycją [...] i 1729 załącznik nr [...]. Także z poprzedzających decyzji- nr [...] z [...] marca 2014 r. i decyzji nr [...] z [...] grudnia 2009 r. wynika, że były to tereny zamknięte. Kolejowe tereny zamknięte są terenami zastrzeżonymi ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Stacja kolejowa T. W. powstała w 1871 jako stacja towarowo – pasażerska, natomiast w 1909 r. układ torowy stacji został przebudowany i rozbudowany.
Jak trafnie wskazał organ, działki o nr [...] i 336/3, obręb 49, sklasyfikowane są zatem w ewidencji gruntów jako "Tk" - tereny kolejowe i również obecnie stanowią tereny zamknięte. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. z dnia [...] stycznia 1986 r., obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., przedmiotowy teren znajdował się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 014KK, dla którego ustalenia brzmiały: "Stacja T. W.. Modernizacja. Elektryfikacja. Możliwość rozbudowy w kierunku północnym. Na placu przydworcowym budowa podmiejskiego dworca PKS". Zgodnie natomiast z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą Rady M. T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., omawiany teren przeznaczony jest pod "tereny kolejowe". Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. z dnia [...] maja 2016 r., działki nr [...] i 336/3 przewidziane były pod "tereny kolei". W studium z 2000 r. teren ten był oznaczony jako "tereny zabudowy przemysłowej i składów", przy czym w tym studium (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lipca 2000 r.), wszystkie tereny kolejowe przy dworcach kolejowych oznaczone były jako takie tereny. Z dokumentów dostępnych na stronie internetowej PKP PLK S. A. (Regulamin dostępu do obiektów infrastruktury usługowej zarządzanej przez PKP [...] Linie Kolejowe S. A., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PKP [...] Linie Kolejowe S. A. z dnia [...] października 2017 r. - załącznik 5.1.) wynika, że na torach nr 25 i 26a świadczone są usługi - postój w celu przeprowadzenia załadunku/wyładunku. Nie ma zatem podstaw do uznania, że występują jakiekolwiek wątpliwości co do funkcjonalnego przeznaczenia i wykorzystania opisanego terenu.
Odnosząc się zaś do pojęcia zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy to zwrócić należy uwagę, że jest to pojęcie, które nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny, odwołuje się ono do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję, bądź przez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym.
W odniesieniu do występującej funkcji: terenu kolejowego, nie doszło do zmiany pozwalającej na spełnienie przesłanek zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu.
Skarżąca powołuje się głównie na zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków prowadzonej działalności na terenie kolejowym, które prowadzona działalność na tej nieruchomości wywołuje. Jednak opisywane zjawiska, nie występują w związku ze zmianą przeznaczenia terenu.
Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 ustawy jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18).
Oceniając opisywaną przez skarżącą zmianę sposobu zagospodarowania terenu przez pryzmat wskazywanych skutków, organ odwołał się do wyników badań hałasu, który powoduje najdalej idącą uciążliwość. Te natomiast nie wskazują na przekroczenia ponad przeciętną miarę. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w T. z dnia [...] czerwca 2021 r., z którego wynika, że organ ten przeprowadził w dniu [...] października 2020 r. pomiary hałasu na terenie posesji Pani C.. Na podstawie uzyskanych wyników stwierdzono, że wartość równoważnego poziomu dźwięku w porze dnia wynosi 43,9 dB, w związku z czym, nie została przekroczona wartość dopuszczalna dla terenów zabudowy jednorodzinnej.
Nie ma też podstaw do formułowania zarzutów, że forma wykorzystania terenu stanowi o powstaniu kolejowego terminala przeładunkowego, powołując art. 4 pkt 36c utk. Terminal kolejowy to budynek lub budowla wraz z urządzeniami specjalistycznymi umożliwiające załadunek, wyładunek lub zestawianie pociągów towarowych lub integrację usług towarowego transportu kolejowego z innymi rodzajami transportu. Ponadto definicję terminala, określa art. 2 ust. 2c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 913/2010 z dnia 22 września 2010 r. w sprawie europejskiej sieci kolejowej ukierunkowanej na konkurencyjny transport towarowy (Dz. Urz. UE. L Nr 276 z 2010, s. 22), zgodnie z którym terminal oznacza obiekt położony na trasie korytarza towarowego, zagospodarowany specjalnie, aby umożliwiać załadunek lub wyładunek towarów do/z pociągów towarowych oraz integrację usług kolejowego transportu towarowego z usługami transportu drogowego, morskiego, rzecznego i lotniczego, albo formowanie lub modyfikację składu pociągów towarowych; a także, w razie potrzeby, przeprowadzanie procedur granicznych na granicach z europejskimi państwami trzecimi. Wskazywana przez skarżącą powiązana infrastruktura, jest bocznicą kolejową i nie wypełnia celów, jakie realizuje się przy wykorzystywaniu terminala. Opisywane przez skarżącą tory stanowią boczne tory o wielkości - jak sama skarżąca wskazuje - nie pozwalającej na pomieszczenie nawet pełnego składu pociągu.
W myśl natomiast art. 4 pkt 10 u.t.k. bocznica kolejowa to droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane. Twierdzenia skarżącej o zmianie funkcji i rozbudowie spornej infrastruktury nie znajdują oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy.
W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.
W rozpatrywanej sprawie przeprowadzono niezbędne czynności dowodowe celem weryfikacji stanowiska skarżącej odnośnie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w tym dwukrotnie przeprowadzono oględziny nieruchomości: dniu [...] września 2021 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2023 r., w czasie których przedstawiciel Zakładu Linii Kolejowych w B. wskazał, że przedmiotowy teren stanowi kolejowy teren zamknięty, co znajduje odzwierciedlenie w powołanych wcześniej dokumentach. Nie zmienił się sposób wykorzystania spornego terenu i nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące znaczącej zmiany uciążliwości zagospodarowania terenu.
Analiza akt sprawy i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą zdaniem Sądu do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
Jak już wskazano, zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych.
Przykładowo, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dotyczyć może sytuacji rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej na danej nieruchomości, jak również zwiększenia realizowanej już działalności, czy wprowadzenia nowych form tej działalności, a także zwiększenia obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 404/20, CBOSA). W innych wyrokach wskazuje się np. że zmiana zagospodarowania terenu polegała na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, CBOSA).
Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.
Analiza akt sprawy wskazuje wyraźnie, że nie doszło do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu, który zarówno w wygasłym planie miejscowym, jak i ww. studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, związany był z szeroko rozumianym transportem kolejowym i załadunkiem i wyładunkiem towarów co ściśle wiąże się z wykonywaniem typowej działalności transportowej. Prowadzenie działalności polegającej na rozładunku towarów dostarczanych w towarowych wagonach kolejowych na terenach kolejowych, jest zgodne z dotychczasowym wykorzystaniem
i zagospodarowaniem tych terenów. Nie może przy tym budzić wątpliwości możliwość wykonywania przez właściciela na własnym terenie prac na potrzeby prowadzonej działalności, która mieści się w uprawnieniach właścicielskich do nieruchomości, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, przy czym działania takie nie powinny zakłócać korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.). W tym zakresie organ nie stwierdził występowania znaczących przekroczeń.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.