II SA/Bd 1271/23

II SA/Bd 1271/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 2 pkt 2-5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy Jeziora Wielkie z dnia 28 marca 2023 r. nr LIII/304/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Mogilnie wniósł skargę na uchwałę nr LIII/304/2023 Rady Gminy Jeziora Wielkie z dnia 28 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jeziora Wielkie w zakresie przyjętego załącznika do uchwały "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegnia bezdomności zwierząt na terenie gminy Jeziora Wielkie w roku 2023", zaskarżając ją w części, a mianowicie w zakresie § 2 ust. 2, § 4 ust. 2 § 5 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 3, § 9 ust. 7, § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:
1. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572, dalej powoływana jako uoz) poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących oraz wody pitnej, w szczególności miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, częstotliwości zakupu karmy, ustalenia miejsc pobytu dokarmiania, co uznać należy za nieuprawnione zawężenie obowiązku;
2. art. 11a ust 2 pkt 3 uoz poprzez ograniczenie podmiotowe pojęcia zwierzęcia bezdomnego w § 4 pkt 2 załącznika uchwały jedynie do bezdomnych zwierząt pozostawionych bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, podczas gdy definicja zwierząt bezdomnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 uoz obejmuje również zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wobec nieuprawnionej modyfikacji definicji legalnej;
3. art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały terminu 30 dni, w którym zabiegom sterylizacji i kastracji nie będą podlegać zwierzęta umieszczane w schronisku, podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje w tym zakresie żadnego terminu, co zatem stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego;
4. art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz poprzez sformułowanie w § 5 ust. 3 oraz § 9 ust 2 pkt 1a załącznika do uchwały zapisów wzajemnie wykluczających się co do tego, kto ponosi koszty sterylizacji - Gmina czy "Eko Schronisko dla Zwierząt", co czyni ww. zapisy niezrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy i narusza podstawowe zasady techniki prawodawczej;
5. art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie w § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały nałożonego przez ustawę obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi i określenie zbiorczej kwoty 30 tys. zł, bez wyszczególnienia sum na poszczególne zadania programu;
6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały, że regulacje dotyczące zapewnienia miejsca w schronisku dotyczą bezdomnych zwierząt domowych, podczas gdy zgodnie z regulacjami wskazanymi w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 uoz brak jest przesłanek do zawężenia działań skierowanych na zwierzęta li tylko tego rodzaju;
7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 9 ust. 2 pkt 7 załącznika uchwały, że zabiegom sterylizacji i kastracji będą poddane zwierzęta domowe posiadające właściciela, podczas gdy przyjęty uchwałą program powinien obejmować wyłącznie zwierzęta bezdomne w rozumieniu art. 4 pkt 16 uoz;
8) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez posłużenie się w § 9 pkt 3 uchwały pojęciem niedookreślonym "inne usługi weterynaryjne" i niewskazanie, jakie dokładnie usługi weterynaryjne na rzecz zwierząt bezdomnych mają być świadczone i finansowane ze środków publicznych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wobec nieuprawnionego przekazania dyspozycji do wydatkowania środkami publicznymi na podmioty prywatne.
Zarzucając powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały stwierdzić należy, że zawiera ona niezgodne z zakresem ustawowej delegacji elementy, tym samym nie realizuje w pełni zakresu legislacji, jaki ustawodawca przekazał gminie do uregulowania. Opisane poniżej naruszenia mają niewątpliwie charakter istotny. Z uwagi na okoliczność, że zarzuty obejmują większość postanowień uchwały, jako zasadne jawi się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu jedynie ogólnikowego uregulowania kwestii sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolnożyjących, organ wskazał, że zadanie określone w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, bowiem ustawa nie wskazuje tego, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. Ponadto, z uwagi na sposób bytowania kotów wolno żyjących, nie ma możliwości wskazania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości ich dokarmiania. Podkreślić należy, że częstotliwość dokarmiania kotów wolno żyjących uzależniona jest zarówno od ich liczebności na danym terenie, jak i warunków pogodowych panujących w określonej porze roku. Koty jako zwierzęta wolno żyjące są zwierzętami nieudomowionymi i żyją w warunkach niezależnych od człowieka, stąd częstotliwość dokarmiania wolno żyjących kotów będzie każdorazowo realizowana w zależności od potrzeb. W ocenie organu ustalenie a priori częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, w oderwaniu od uwarunkowań bytowania kotów na danym terenie, mogłoby prowadzić do sytuacji, w której koty te nie byłyby odpowiednio dokarmione, bądź też karmione byłyby nadmiernie.
Odnośnie zarzutu ograniczenia podmiotowego pojęcia zwierząt bezdomnych, wskazać należy, że art. 4 pkt 16 uoz określa pojęcie "zwierząt bezdomnych", natomiast § 4 uchwały należy odczytywać w sposób całościowy, nie natomiast każdy punkt tego paragrafu w oderwaniu od wcześniejszych zapisów, bowiem § 4 rozpoczyna się od sformułowania "Na terenie Gminy Jeziora Wielkie wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt", a więc chodzi o wszelkie zwierzęta zawarte w definicji legalnej, zaś uchwałodawca lokalny w żaden sposób nie dokonywał modyfikacji tego zapisu ustawowego, ograniczając podmiotowe pojęcie tej definicji.
Ponadto, ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 4 przewiduje jedynie, że program ma pewnego rodzaju zadanie przewidywać i zapewniać "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt", i w tym zakresie ustawa jest na wysokim poziomie ogólności, co w żaden sposób nie może świadczyć chociażby o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Dlatego też Rada Gminy wypełniła w pełni delegację wskazaną w art. 11 ust. 1 uoz, określając obowiązek sterylizacji i kastracji zwierząt znajdujących się w schroniskach, zaś wskazanie terminu 30-dniowego stanowi element określenia obowiązku sterylizacji, zatem wprowadzając termin, Rada nadal poruszała się w granicach delegacji ustawowej, gdyż jako dookreślenie sterylizacji i kastracji nadal mieści się w ramach upoważnienia.
Rada Gminy nie podzieliła również stanowiska, że § 9 nie określa przeznaczenia konkretnych kwot na konkretne zadania. Zwrócić należy uwagę na konstrukcję tego przepisu. Przepis podzielony jest najpierw na dwa ustępy, a następnie na punkty i litery. W ustępie 1 prawodawca lokalny deklaruje ogólną kwotę przeznaczoną na realizację programu. Następnie w ust. 2 dzieli tę kwotę na osiem enumeratywnie i konkretnie wyliczonych zadań. Zadania te są wskazane w sposób bardzo konkretny i jednolity i bez wątpienia spełniają kryterium ustawowe. Natomiast podział zadań w pkt 1 na litery od a) do d) ma charakter stricte uzupełniający i nie stanowi już podziału zadań według klasyfikacji budżetowej. Stąd też trudno dopatrzyć się, aby § 9 załącznika nie był skonkretyzowany w sposób prawem wymagany. Ponadto uchwała jako akt prawa miejscowego nie może stanowić konkretnych zobowiązań finansowych. Finansowanie poszczególnych celów ogólnych z rozbiciem na 8 punktów stanowi i tak dość trudne zadanie mając na uwadze dynamicznie zmieniającą się indywidualnie sytuację, np. co do zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jednocześnie ustawa nie precyzuje kryteriów i kategorii, według jakich wskazać należy wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.
Rada Gminy wskazała, że zapewnienie miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane w stosunku do zwierząt domowych, tj. psów i kotów, stosownie do definicji "schroniska dla zwierząt" zawartej w art. 4 pkt 25 uoz. Jak wskazuje ta definicja, schronisko dla zwierząt nie świadczy usługi opieki nad zwierzętami gospodarskimi, ponieważ nie jest do tego przystosowane. Zwierzęta gospodarskie będą umieszczane w gospodarstwie rolnym przystosowanym dla tego rodzaju zwierząt, w którym na ten cel są zabezpieczone odpowiednie miejsca. Organ podkreślił także, że ponieważ zgodnie z powyższą definicją schronisko realizuje opiekę tylko nad zwierzętami domowymi, to program nie przewiduje sterylizacji i kastracji zwierząt gospodarskich. Ponadto zwierzęta gospodarskie zgodnie z obowiązującym prawem są znakowane. Dlatego, jeżeli zwierzę gospodarskie się zabłąka, to po jego odnalezieniu jest możliwość identyfikacji jego właściciela.
Nie sposób zgodzić się, że jeżeli kastracja i sterylizacja zwierząt domowych mających właścicieli będzie "dodatkowym" elementem programu, którego treść określa art. 11a ust. 2 uoz, to gmina nie może go w nim umieścić, a tym samym przekracza upoważnienie ustawowe w tym zakresie. Sterylizacja i kastracja zwierząt domowych wpisują się w dyspozycję art. 11a ust. 3a uoz. Jak wynika z tego przepisu, program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. W przepisie tym jest mowa o zwierzętach, bez wskazywania, o jakie chodzi. Jeżeli gmina uzna, że będzie finansować sterylizacje i kastrację zwierząt domowych, to nie będzie to sprzeczne z art. 11a ust. 3a uoz. Tym samym, uchwała zawierająca postanowienia o dofinansowaniu lub sfinansowaniu zabiegów weterynaryjnych dla zwierząt mających właścicieli jest zgodna z prawem, a tym samym nie ma podstaw do jej zakwestionowana, bowiem brak jest sprzeczności z dyspozycją art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 11 i art. 11a ust. 1-4 uoz w związku z art. 126, art. 251 ust. 4 i art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Organ wypełnił normę prawną zobowiązującą go do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. W zaskarżonym przepisie organ te koszty określił, jak też wymienił sposoby wydatkowania tych środków. Określenie to jest precyzyjne. Prokurator pomija, że wskazanie podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne i wskazanie zakresu usług nastąpiło we wcześniejszych zapisach zaskarżonego aktu, m.in. w § 4, § 5, § 6, czy § 8 załącznika nr 1 do uchwały. Podniósł, że precyzyjne wymienienie wszystkich usług, jakie mogą być realizowane w ramach programu, nie jest obiektywnie możliwe - nie da się na dzień podejmowania uchwały przewidzieć wszystkich potencjach usług. Także definitywne określenie podmiotu świadczącego te usługi może mijać się z celem, bowiem umowy na realizację tych świadczeń ulegać mogą zmianom. Niezależnie od tego, umowy zawarte w związku z realizacją programu stanowią informację publiczną i jako takie mogą być udostępniane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zagwarantowana jest tym samym pełna przejrzystość tych świadczeń.
Uchwalony program obejmuje, zgodnie z art. 11a ust. 2 uoz, określone w nim regulacje. W takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty i jedynie przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Analogicznie należy interpretować art. 11a ust. 5 uoz w zakresie jego ogólności i z tego względu nie sposób się zgodzić z zarzutem, aby Rada Gminy w swoim programie nie wskazała, jakie dokładnie usługi weterynaryjne na rzecz zwierząt bezdomnych mają być świadczone i finansowane ze środków publicznych. Precyzyjnie podana w § 9 wysokość środków obejmująca usługi weterynaryjne w kwocie 75 000 zł wymienia sposób wydatkowania tych środków, w tym na usługi weterynaryjne. Usługi te w uchwale zawarte zostały w przykładowym katalogu czynności i nie może budzić wątpliwości, że obejmują wszystkie konieczne zadania ustawowe, w tym zapewnienie ochrony bezdomnym zwierzętom. Także zarzut dotyczący rzekomo przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestii nieprecyzyjnego wskazania usług weterynaryjnych jest całkowicie chybiony, a wydatkowanie środków publicznych na podmioty publiczne jest zbyt daleko idący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr LIII/304/2023 Rady Gminy Jeziora Wielkie z dnia 28 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jeziora Wielkie w zakresie przyjętego załącznika do uchwały "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegnia bezdomności zwierząt na terenie gminy Jeziora Wielkie w roku 2023", dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a uoz, który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 uoz wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 uoz, należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy:
- zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;
- odławiania bezdomnych zwierząt;
- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- usypiania ślepych miotów;
- wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 uoz, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy w sprawach II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16, II SA/Bd 466/22; WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 511/18; w Krakowie w sprawie II SA/Kr 173/18), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki w sprawach II OSK 1574/18, II OSK 195/17, II OSK 3245/14, II OSK 221/16, II OSK 3051/15, II OSK 37/13).
Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 uoz. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 uoz. Jako akt prawa miejscowego, wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały, nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a uoz, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1641/17).
Mając na uwadze powyższe, ogólne rozważania, stwierdzić trzeba, że skarga była bezzasadna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy wskazać, że:
Ad. 1. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, program opieki nad zwierzętami winien obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zgodnie z § 2 pkt 2 załącznika do uchwały sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane będzie poprzez zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania przez pracowników Fundacji (...). Zarzuty skargi odnośnie cyt. regulacji nie były zasadne. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne określenie częstotliwości wydawania karmy oraz jej ilości, bowiem potrzeby zwierząt w tym zakresie są dynamiczne i podlegają zmianom, w szczególności związanym z porami roku oraz konkretnymi warunkami metrologicznymi. W ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz rada gminy zobowiązana jest m.in. "w szczególności" do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym do ich dokarmiania. Ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek ogólny opieki nad wolno żyjącymi kotami, pozostawiając już sposób jego realizacji uznaniu gminy. Nie zobowiązał bowiem do wskazania miejsca dokarmiania bądź jego częstotliwości (tak słusznie np. wyrok WSA w Gdańsku z w sprawie II SA/Gd 673/18, LEX nr 2616649). To samo dotyczy kwestii częstotliwości zakupu karmy, co w ogóle nie jest objęte regulacji cyt. przepisu uoz.
Ad. 2. Program opieki na zwierzętami winien, stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz, obejmować odławianie bezdomnych zwierząt. Zgodnie z kwestionowanym przez Prokuratora § 4 pkt 2 załącznika do uchwały, "wyłapywaniem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Jeziora Wielkie objęte będą zwierzęta pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu". W tym zakresie częściowo można zgodzić się z Prokuratorem, że doszło do pewnej modyfikacji definicji zwierzęcia bezdomnego regulowanej w art. 4 pkt 16 uoz. Zgodnie z nim przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Słusznie jednak argumentuje organ, że § 4 rozpoczyna się od sformułowania "Na terenie Gminy Jeziora Wielkie wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt", a więc chodzi o wszelkie zwierzęta zawarte w definicji legalnej. W ocenie Sądu, o czym mowa będzie jeszcze w dalszej części uzasadnienia, powyższe stanowi naruszanie prawa, jednak nie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.
Ad. 3. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz, program opieki nad zwierzętami obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Stosownie do § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, sterylizacji albo kastracji nie podlegają zwierzęta w okresie 30 dni od umieszczenia w schronisku, z uwagi na możliwość zgłoszenia się właściciela oraz przeznaczone do adopcji w terminie określonym w ogłoszeniu o poszukiwaniu nowych właścicieli. W ocenie Sądu zestawienie obu zapisów w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że zapis uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W odmiennym przypadku należałoby przyjąć, że w uchwale powinien się znaleźć zapis obligujący do obowiązkowej kastracji lub sterylizacji, natomiast ustalenie zasad, na jakich będą się te zabiegi odbywały, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Sądu kwestionowany zapis jest w pełni logiczny i chroni zwierzęta przed pochopnym dokonaniem takiego zabiegu z uwagi na możliwość odnalezienia właściciela zwierzęcia.
Ad. 4. Stosownie do § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, Gmina pokrywa koszty sterylizacji lub kastracji odłowionych bezdomnych psów. Z kolei m myśl § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a tej regulacji, finansowanie poszczególnych zadań Programu kształtuje się następująco: 1) zadania wykonywane w ramach prowadzenia Schroniska dla bezdomnych zwierząt w "Eko Schronisko dla Zwierząt, Zielone Pole" Ostrowite 50a, 87-400 Golub Dobrzyń. – 30.000 zł, w tym m. in.: a) sterylizacja i kastracja zwierząt bezdomnych oraz kotów wolno żyjących. Zarzut Prokuratora nie jest zasadny, ponieważ w ww. zapisach nie ma żadnej sprzeczności. Oczywistym jest, że zapis § 9 stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 11a ust. 5 uoz, zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty realizacji programu ponosi gmina. W żaden sposób z ww. regulacji nie można wyciągnąć wniosku, że koszty będą ponoszone przez wskazane Schronisko.
Ad. 5. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały, finansowanie poszczególnych zadań Programu kształtuje się następująco:
1) zadania wykonywane w ramach prowadzenia Schroniska dla bezdomnych zwierząt
w "Eko Schronisko dla Zwierząt, Zielone Pole" Ostrowite 50a, 87-400 Golub Dobrzyń. –
30.000 zł, w tym m. in.:
a) sterylizacja i kastracja zwierząt bezdomnych oraz kotów wolno żyjących,
b) zapewnienie bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku,
c) odławianie bezdomnych zwierząt,
d) elektroniczne znakowanie zwierząt przebywających w schronisku.
W tym zakresie wskazać trzeba, że przepis art. 11a ust. 5 uoz stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań (co w zdecydowanej większości organ uczynił), ale nie można uznać za istotne naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (tak słusznie np. wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 134/23, LEX nr 3572188 i II SA/Po 421/23, LEX nr 3671424 oraz wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1044/23, LEX nr 3625982).
Ad. 6. W myśl cyt. już § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały, finansowanie poszczególnych zadań Programu kształtuje się następująco: 1) zadania wykonywane w ramach prowadzenia Schroniska dla bezdomnych zwierząt w "Eko Schronisko dla Zwierząt, Zielone Pole" Ostrowite 50a, 87-400 Golub Dobrzyń. – 30.000 zł, w tym m. in.: b) zapewnienie bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku. Wydaje się nie dostrzegać autor skargi, że program opieki nad zwierzętami dotyczy zwierząt bezdomnych (art. 11a ust. 1 uoz). Przez zwierzęta bezdomne rozumie się rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie. Zatem uregulowana w art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt obejmuje zwierzęta domowe i gospodarskie. Kwestie związane z umieszczaniem w schronisku reguluje cyt. § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b załącznika do uchwały, natomiast odnośnie zwierząt gospodarskich czyni to § 8 ust. 1 załącznika do uchwały (wskazujący na konkretne gospodarstwo rolne zapewniające miejsce i opiekę dla zwierząt gospodarskich) oraz § 9 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały określający środki na zapewnianie miejsca bezdomnym zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym.
Ad. 7. W § 9 ust. 2 pkt 7 załącznika do uchwały wskazano wysokość środków na zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt domowych posiadających właścicieli. Niewątpliwie nie dotyczą one zwierząt bezdomnych, jednak, co wprost wynika z art. 11a ust. 1 uoz, program winien obejmować również zapobieganie bezdomności zwierząt. Niewątpliwie zatem dofinansowanie sterylizacji i kastracji również zwierząt, które nie są bezdomne, wpisuje się w zapobieganie bezdomności zwierząt, faktem powszechnie znanym są sytuacje osób pozbywających się miotów zwierząt poprzez ich porzucenie, które prowadzi następnie do zwiększenia zwierząt bezdomnych.
Ad. 8. W § 9 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały (błędnie wskazany w skardze jako § 9 ust. 3) określono środki na inne usługi weterynaryjne, w tym usypianie ślepych miotów. Wskazać należy, że nie sposób szczegółowo wymienić wszystkich dostępnych i potrzebnych w danych okolicznościach usług weterynaryjnych, zatem posłużenie się określeniem "inne usługi weterynaryjne" było w pełni prawidłowe. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do sytuacji, kiedy z uwagi na niewymienienie w uchwale konkretnej usługi weterynaryjnej nie byłoby możliwe jej sfinansowanie w sytuacji, kiedy okazała się ona niezbędna.
Podsumowując powyższe rozważania, zarzuty opisane w pkt 1 oraz 3-8 skargi okazały się w całości niezasadne. Natomiast odnośnie zarzutu ujętego jako zarzut nr 2, wskazać należy, że nie jest to, w ocenie Sądu, naruszenie istotne uzasadniające wyeliminowanie wskazanego § 4 ust. 2 załącznika do uchwały z obrotu prawnego. Z kontekstu § 4 załącznika do uchwały można wywnioskować, że dotyczy on wszystkich zwierząt bezdomnych. Ponadto, wyeliminowanie z komentowanego programu opieki nad zwierzętami zaskarżonego zapisu spowodowałoby, że uchwała pozbawiona zostałaby instytucji regulującej kwestię odławiania bezdomnych zwierząt. Skutkiem tego byłoby pozostawienie w obrocie uchwały w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami nie zawierającej przepisów realizujących delegację z art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz. Stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu, jak chce tego Skarżący, byłoby w ocenie Sądu środkiem nadmiernym w kontekście treści całej uchwały i skutków prawnych, jakie ona wywołuje (tak słusznie np. wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 650/23).
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 13.03.2024 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.