II SA/BD 1252/17

II SA/Bd 1252/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2018-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 1291/19 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi T.S. i A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 1252/17
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Starosta L., działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późń. zm.), po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez T. i A. S. w sprawie udostępnienia części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R. gm. T., będącej ich własnością w celu wykonania przez S. E. G. w W. rekultywacji gruntów zdewastowanych podczas budowy gazociągu DN 1400 J. - E. Z., orzekł o:
• oddaleniu zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego,
• oddaleniu wniosku o umorzenie przedmiotowego postępowania,
• oddaleniu wniosku o anulowanie kosztów upomnienia w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu tego postanowienia orzekający organ podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. Starosta L. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] wobec zobowiązanego T. S. oraz nr [...] wobec zobowiązanego A. S. (w dalszej części określanych jako zobowiązani) wskazując następującą treść obowiązku: udostępnienie części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R., gm. T. o pow. 0,3924 ha w celu wykonania przez S. W. rekultywacji, na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w kierunku rolniczym w okresie 3 sezonów agrotechnicznych zakładając, że sezon agrotechniczny liczony jest od 1 kwietnia do 30 października, wynikającej z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...].
W związku z wydaniem tytułu wykonawczego o wszczęcie egzekucji administracyjnej, w dniu [...] czerwca 2017 r. T. S. i A. S. złożyli następujące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej:
1. wygaśnięcie wskazanej jako podstawa prawna obowiązku egzekucji administracyjnej - decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. W decyzji Starosty [...] (pkt 3) ustalono termin wykonania rekultywacji na pełne trzy okresy agrotechniczne zakładając, że sezon agrotechniczny liczony jest od 1 kwietnia do 20 października danego roku kalendarzowego, licząc od dnia, w którym powołana decyzja stanie się ostateczna. Wygaśnięcie wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] nastąpiło na koniec 2016 r. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej w znaczeniu jej stosowania, nałożenia obowiązku, gdyż z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie;
2. nieistnienie obowiązku wskazanego do egzekucji administracyjnej w tytule wykonawczym - Część B. - Dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym - pkt 5 - treść obowiązku, w odniesieniu do wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...] jako podstawy prawnej do egzekucji administracyjnej. Treść nałożonego obowiązku w brzmieniu "udostępnienie części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R. gm. T. o pow. 0,3924 ha w celu wykonania przez S. G. T. E. G. w W., rekultywacji" nie ma odzwierciedlenia w decyzji Starosty [...]. Decyzja Starosty [...] takiego obowiązku na zobowiązanych nie nakłada;
3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią z decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...]. Decyzja Starosty [...] nie konkretyzuje praw, ani obowiązków zobowiązanych. Wskazany w tytule wykonawczym obowiązek nie został nałożony decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...];
4. błąd co do osoby zobowiązanego, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] jasno określa, na kim ciąży obowiązek wykonania zobowiązania, tj. zobowiązanym był E. G. S.A. w W. do końca 2016 r. Upomnienie do zapłaty oraz tytuł wykonawczy egzekucji w administracji powinny wynikać z decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] i być skierowane do zobowiązanego zdefiniowanego w przedmiotowej decyzji, a nie do właścicieli nieruchomości;
5. poświadczenie nieprawdy (dwukrotne) w treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], w której mowa jest o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (poprzez wywłaszczenie), decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...].12.1998 r., nr [...] z dnia [...].12.1998 r., co jest niezgodne ze stanem faktycznym - działki zobowiązanych nigdy nie były objęte żadną decyzją wywłaszczeniową,
6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej - stawiany w tytule wykonawczym obowiązek był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach administracyjnych oraz w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że nie rozpatruje się spraw wcześniej rozstrzygniętych ostateczną decyzją (nie nałożono obowiązku udostępnienia nieruchomości zobowiązanych);
7. brak podstawy formalnoprawnej w tytule wykonawczym - niewłaściwie wskazano podstawę prawną, powołując się na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej nakazującej udostępnienie zobowiązanym działki dla S. G. T. E. G. S.A. w celu przeprowadzenia rekultywacji;
8. S. G. T. E. G. S.A. w W. nie jest stroną postępowania pod względem formalnoprawnym.
9. S. G. T. E. G. S.A. w W. zakończył proces inwestycyjny - budowę gazociągu J. DN 1400 mn, w myśl ustawy - Prawo budowlane z dnia [...] lipca 1994 r. - art. 54, 55 i 57, bez sprzeciwu Starosty [...].
W związku z postawionymi zarzutami zobowiązani wnieśli o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji w całości i anulowania kosztów upomnienia dwa razy w kwocie po [...] zł.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] wierzyciel postanowił oddalić zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, oddalić wniosek o umorzenie postępowania oraz oddalić wniosek o anulowanie kosztów upomnienia w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że uznał powołane zarzuty za niezasadne. Odnosząc się do treści wszystkich postawionych zarzutów organ I instancji wskazał, że obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie zobowiązanej do jej wykonania, aż do czasu jej zakończenia. Niezakończenie rekultywacji w określonym decyzją terminie oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja powinna zostać zakończona do dnia jej zakończenia, strona obowiązana jest do ponoszenia sankcji z tytułu nie zakończenia rekultywacji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 513/13). Treść art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych wskazuje, że w przypadkach niewykonania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznać należy, że obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym istnieje również po upływie terminu nałożonego decyzją rekultywacyjną w punkcie 3.
Starosta wskazał, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK5 13/15, Sąd stwierdził, że rekultywacja nakazana decyzją na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być wykonana. Wszelkie jej utrudnienia, w tym także przez właściciela nieruchomości powinny prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji. Wszelkie utrudnienia w wykonaniu decyzji rekultywacyjnej w tym także przez właściciela nieruchomości, powinny prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 513/15, oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 1984 r., sygn. akt II SA 152/84, LEX). Jak wynika z art. 1 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzone przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nich środki przymusu służą doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Prowadzone postępowanie egzekucyjne, zdaniem orzekającego organu, służy wykonaniu decyzji o kierunkach rekultywacji wydanej przez Starostę Lipnowskiego.
W treści rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał również, że art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji statuuje, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku nie wykonania obowiązku. W tym przypadku, S. G. T. E. G. S.A. ma interes faktyczny, ponieważ od kilku lat stara się wykonać ciążący na nim obowiązek rekultywacji. W związku z niemożliwością wejścia na grunt, co za tym idzie nie wykonaniem rekultywacji w określonym decyzją terminie, ponosić będzie sankcje za niewykonanie rekultywacji.
Jak podniósł organ I instancji, zakończenie budowy zgodnie z ustawą - Prawo budowlane, nie jest tożsame z definicją prowadzenia działalności przemysłowej wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która mówi o działalności nierolniczej i nieleśnej, powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Do dnia wydania rozstrzygnięcia, rekultywacja nie została wykonana więc grunt nadal ma ograniczoną wartość użytkową, pomimo zakończenia budowy w 1999 r., działalność przemysłową S. E. G. S.A. nadal na działce nr [...] prowadzi.
Organ I instancji wskazał również, że wszelkie "poświadczenia nieprawdy" nie były badane w postępowaniach administracyjnych, ponieważ dotyczy to postępowania karnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. S. i A. S. zaskarżając je w całości oraz wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. zawierającym zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (do którego dołączono 23 załączniki). Zobowiązani wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego w zakresie oddalenia zarzutów, oddalenia wniosku o umorzenie postępowania oraz oddalenia wniosku o anulowanie kosztów upomnienia w kwocie [...]zł.
W zażaleniu na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zobowiązani powtórzyli zarzuty wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazując, że organ egzekucyjny - Starosta L. wydając tytuł wykonawczy w ramach egzekucji administracyjnej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w związku z:
1) wygaśnięciem wskazanej jako podstawa prawna egzekucji administracyjnej decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], ponieważ zgodnie art. 7 § 3 ustawy o prowadzeniu egzekucji w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201), stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się bezprzedmiotowy, decyzja Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...] przestała być elementem istniejącego porządku prawnego, gdyż doszło do jej wygaśnięcia. Wygaśniecie decyzji nastąpiło z mocy samej decyzji, więc stała się ona bezprzedmiotowa. Skarżący wskazali, że w decyzji Starosty [...] ustalono termin wykonania rekultywacji na pełne trzy okresy agrotechniczne zakładając, że sezon agrotechniczny liczony jest od 1 kwietnia do 30 października danego roku kalendarzowego, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Starosty [...] dnia [...].08.2013 r., znak: [...] stała się ostateczna w wyniku: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i decyzji znak: [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], a zatem należy uznać, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] grudnia 2016 r. stała się ostateczna. W konsekwencji powyższego, trzy sezony agrotechniczne, licząc od daty uzyskania ostatecznej decyzji upłynęły na koniec 2016 r. Wygaśnięcie wskazanej jako podstawa prawna obowiązku egzekucji administracyjnej, decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. znak: [...] nastąpiło na koniec 2016 r. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej w znaczeniu jej stosowania, nałożenia obowiązku, gdyż z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśniecie. Brak jest również podstaw do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, ponieważ gdy decyzja wygasła, to utraciła ona walor wykonalności. Obowiązek wszczęcia egzekucji o charakterze niepieniężnym poprzez wystawienie tytułu wykonawczego istniał jedynie w całym okresie obowiązywania decyzji rekultywacyjnej, aż do dnia utraty jej mocy prawnej - do dnia [...].10.2016 r. Terminowość decyzji rekultywacyjnej spowodowała jej wygaśnięcie.
2) nieistnieniem obowiązku wskazanego do egzekucji administracyjnej w tytule wykonawczym - Część B. - Dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym - pkt 5 - treść obowiązku, w odniesieniu do wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], jako podstawy prawnej do egzekucji administracyjnej, gdyż wskazana w tytule wykonawczym treść nałożonego obowiązku w brzmieniu "udostępnienie części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R. gm. T. o pow. 0,3924 ha w celu wykonania przez S. W., rekultywacji" nie ma odzwierciedlenia w decyzji Starosty [...], która to decyzja Starosty [...] takiego obowiązku nie nakłada, zatem cytowany wyżej zapis obowiązku w tytule wykonawczym, zdaniem skarżących jest niezgodny z decyzją Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. znak: [...].
3) określeniem egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią z decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], bowiem decyzja Starosty [...] nie konkretyzuje praw, ani nie konkretyzuje obowiązków, a wskazana w tytule wykonawczym treść obowiązku, nie wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...].
4) błędem co do osoby zobowiązanego. Decyzja Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], zdaniem skarżących jasno określa na kim ciąży obowiązek wykonania zobowiązania, tj. zobowiązanym był E. G. S.A. w W. do [...].10.2016 r. Upomnienie do zapłaty oraz przedmiotowy tytuł wykonawczy powinny wynikać z decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. znak: [...] i być skierowane do zobowiązanego podmiotu, zdefiniowanego w przedmiotowej decyzji, a nie do właścicieli nieruchomości. Błędnie egzekutor podjął czynności egzekucyjne, uznając właścicieli działki za zobowiązanych. Organ egzekucyjny - Starosta L. popełnił błąd, doręczając właścicielom tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów, gdzie w tytule wykonawczym wskazano ich jako zobowiązanych, a zgodnie z decyzją znak: [...] nie ciążył na nich obowiązek zobowiązanego.
5) poświadczeniem nieprawdy (dwukrotne), gdyż w treści decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...], mowa jest o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (poprzez wywłaszczenie), decyzją Wojewody Włocławskiego z dnia [...].12.1998 r., Nr [...] z dnia [...].12.1998 r., co jest niezgodne ze stanem faktycznym - działki zobowiązanych nigdy nie były objęte żadną decyzją wywłaszczeniową.
6) niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej - stawiany w tytule wykonawczym obowiązek był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach administracyjnych oraz w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że nie rozpatruje się spraw wcześniej rozstrzygniętych ostateczną decyzją (nie nałożono obowiązku udostępnienia nieruchomości zobowiązanych).
7) brakiem podstawy formalnoprawnej w tytule wykonawczym - niewłaściwie wskazano podstawę prawną, powołując się na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej, nakazującej udostępnienie zobowiązanym działki - dla S. G. T. E. G. S.A. w celu przeprowadzenia rekultywacji.
8) System Gazociągów Tranzytowych E. G. S.A. w W. nie jest stroną postępowania pod względem formalnoprawnym.
9) System Gazociągów Tranzytowych E. G. S.A. w W. zakończył proces inwestycyjny - budowę gazociągu J. DN 1400 mn, w myśl ustawy - Prawo budowlane z dnia [...] lipca 1994 r. - art. 54, 55 i 57, bez sprzeciwu Starosty [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...].08.2017 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej orzeczenia o oddaleniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniu wniosku o anulowanie opłaty z tytułu opłaty za upomnienie; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Kolegium podniosło, iż nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów (art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.) jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Punkt 1 powołanego przepisu przesądza o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będącego takim organem dla Starosty [...]. Podkreślono jednak, że organ wyższego stopnia rozpatrując zażalenie, nie ma kompetencji do uwzględnienia lub nieuwzględnienia zarzutu. Odpowiednie stosowanie zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz art. 138 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się do tego, że organ odwoławczy bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wierzyciela, nie mając w tym zakresie kompetencji reformacyjnych. Stąd, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego, to organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie wierzyciela, natomiast w przypadku gdy zarzuty zobowiązanego są uzasadnione, organ odwoławczy musi się ograniczyć tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia wierzyciela i przekazania sprawy zarzutów do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie merytoryczne w tym zakresie byłoby bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym obarczone sankcją nieważności.
Organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniesionego zażalenia, dokonał kompleksowej kontroli zarówno zaskarżonego postanowienia wierzyciela, jak i poprzedzającego go tytułu wykonawczego, w związku z którym wniesiono zarzuty. Ocena tytułu wykonawczego polegała w pierwszej kolejności na sprawdzeniu jego zgodności z wymogami określonymi w art. 27 u.p.e.a., a następnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego.
Organ odwoławczy oceniając tytuł wykonawczy pod kątem wymagań zawartych w powołanych powyżej przepisach nie stwierdził nieprawidłowości. Tytuł wykonawczy zawiera wszystkie ustawowe elementy.
Kolegium zauważyło, że Starosta skierował do zobowiązanych upomnienie z dnia [...] października 2016 r., zaś określone w tytule wykonawczym koszty upomnienia są zgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia, skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1526).
Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] wskazujące, że upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że decyzja wygasa, a tym samym strona nie ma obowiązku rekultywacji. Takie twierdzenie byłoby oczywiście sprzeczne z istotą nałożenia na stronę obowiązku rekultywacji. Podkreślono, że obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie, aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji, strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej. Powyższe wynika z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., IV SA/Po 513/13, LEX).
Skoro w treści art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to zdaniem Kolegium uznać należy, że obowiązek zainicjowania egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym poprzez wystawienie odpowiedniego tytułu wykonawczego istnieje również po upływie wskazanego w niej terminu wykonania rekultywacji, określonego w punkcie 3 decyzji Starosty [...].
Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] oraz zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią powołanej decyzji, Kolegium wskazało, że wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji, czyli w przedmiotowym przypadku decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 513/15, LEX, który wydany został w przedmiotowej sprawie). Tym samym, w przekonaniu Kolegium uznać należy, że z istoty samej decyzji określającej obowiązek rekultywacji wynika obowiązek udostępnienia gruntu w celu wykonania zabiegów rekultywacyjnych.
To samo odnosi się również do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej oraz zarzutu braku podstawy formalnoprawnej w tytule wykonawczym (niewłaściwego wskazania podstawy prawnej - ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej), bowiem skoro właściciele nieruchomości utrudniają wykonanie zabiegów rekultywacyjnych, można nałożyć na nich obowiązek niepieniężny, czyniąc z nich zobowiązanych, zaś utrudnianie rekultywacji gruntów, nakazanej decyzją wydaną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszak art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie reguluje, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na to, że określony w tytule wykonawczym obowiązek był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach, Kolegium wskazało, że rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym, również przez zobowiązanych, wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 513/15, przy czym pozostałe powołane przez zobowiązanych orzeczenia odnosiły się do możliwości wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r., II SA/Bd 903/14) oraz braku podstaw do przekazania Wojewodzie K.-P. akt sprawy dotyczącej rekultywacji gruntów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2008 r., II SA/Bd 908/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca2009 r., II OSK 990/08), a tym samym w ocenie Kolegium brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że niniejsza sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
Odnosząc się z kolei do statusu S. W. jako strony postępowania (zarzut ten nie ma podstawy w art. 33 u.p.e.a., jednak organ odwoławczy zdecydował o odniesieniu się do jego treści) Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu status strony posiadają zobowiązani. W rozpatrywanym postępowaniu organ I instancji nie przyznał statusu strony S. W., niemniej jednak przyznać należy, że powołana Spółka ma interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu skoro od jego rozstrzygnięcia zależy czy będzie mogła wykonać nałożony decyzją obowiązek rekultywacji gruntów. Powołany zaś przez zobowiązanych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r., II SA/Bd 903/14, w przekonaniu organu odwoławczego odnosi się do odmiennych kwestii - odmowy wszczęcia postępowania o wydanie takiej decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium nie ma również znaczenia okoliczność, że S. W. zakończył proces inwestycyjny - budowę gazociągu J. DN 1400 mn, bez sprzeciwu Starosty [...] (zarzut ten nie ma podstawy w art. 33 u.p.e.a., jednak organ odwoławczy zdecydował o odniesieniu się do jego treści). Zakończenie procesu inwestycyjnego nie oznacza wygaśnięcia obowiązku rekultywacji. W przedmiotowej sprawie nie wykonano nałożonego obowiązku a tym samym obowiązek taki nadal istnieje zaś wszelkie jego utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego poświadczenia nieprawdy w treści decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., znak: [...] (zarzut ten nie ma podstawy w art. 33 u.p.e.a., jednak organ odwoławczy zdecydował o odniesieniu się do jego treści) organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie bada się prawidłowości ustaleń faktycznych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, tym bardziej w kontekście popełnienia przestępstwa. Powyższe wykracza poza kompetencje organu jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Rozstrzyganie o powołanych kwestiach mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości.
W zakresie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Kolegium postanowiło uchylić rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniu wniosku o anulowanie opłaty za upomnienie, albowiem przedmiotem postępowania były zarzuty egzekucyjne, a nie odrębne wnioski stron wszczynające nowe odrębne postępowania. Właściwym więc rozstrzygnięciem jest orzeczenie wyłącznie o nieuwzględnieniu zarzutów lub ich uwzględnieniu. Skutkiem natomiast ewentualnego uwzględnienia zarzutów może być umorzenie postępowania egzekucyjnego i o to wnosiła strona. Nie rozstrzyga się jednak o tym odrębnym orzeczeniem lecz jest to jedynie skutek orzeczenia w przedmiocie zrzutów.
W skardze do sądu T. S. i A. S. zaskarżyli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2017 r., znak [...] w całości, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem w związku z oddaleniem wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniem wniosku o anulowanie opłaty z tytułu opłaty za upomnienie. Skarżący wnieśli ponadto o anulowanie kosztów upomnienia w kwocie po [...] zł oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], dopuściło się rażącego naruszenia prawa w związku z naruszeniem prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W pozostałej części uzasadnienia skargi powtórzono w całości argumentację skarżących zawartą w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji oraz w zarzutach wyrażonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W piśmie procesowym z dnia [...].09.2018 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący przedstawili kolejne dowody ich zdaniem potwierdzające, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z bez podstawy prawnej.
Wskazano, że tytuły wykonawcze o numerach [...] oraz [...] z dnia [...].06.2017 r. zostały wydane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. numer sprawy [...].[...].[...]. Przedmiotową decyzją (zwaną dalej decyzją rekultywacyjną) uznano, że część działki nr [...] o powierzchni 0,3924 ha utraciła całkowicie wartości użytkowe, a do jej rekultywacji zobowiązany jest S. G. T. E. G. S.A. Termin wykonania rekultywacji określono na 3 sezony agrotechniczne liczone od 1 kwietnia do 30 października od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Powyższa decyzja określa zdaniem skarżących wyłącznie obowiązki wobec S. E. G. S.A., natomiast nie nakłada żadnego obowiązku na właścicieli nieruchomości, na której ma być przeprowadzona rekultywacja. Wydając tytuł wykonawczy Starosta L. naruszył art. 27 § 1 pkt 3 ustawy - Postępowanie egzekucyjne w administracji, zgodnie z którym, tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny.
Wskazanie w części B pkt 5 tytułów wykonawczych treści nałożonego obowiązku, polegającego na udostępnieniu części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. R., zdaniem skarżących nie znajduje oparcia w przywołanej decyzji rekultywacyjnej, gdyż decyzja ta nie zobowiązuje do podejmowania żadnych czynności związanych z rekultywacją. Okoliczność tę potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt I C 94/14 (załącznik nr [...]), oddalający powództwo spółki E. G. S.A. przeciwko skarżącym o udostępnienie części nieruchomości celem poddania rekultywacji. Zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku "ani przywołana przez stronę powodową decyzja administracyjna, ani też żaden przepis ustawy nie kreują powinności pozwanych udostępnienia (w oznaczonym pozwem przedmiotowo i temporalnie zakresie) należącej do nich nieruchomości powodowej spółce celem wykonania określonych decyzją zabiegów rekultywacyjnych". Ponadto, w wyżej wymienionym wyroku wskazano, że decyzją Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. numer sprawy [...].2.[...].2.2013 "nie zobowiązano właścicieli nieruchomości (pozwanych) do udostępnienia nieruchomości celem wykonania zabiegów rekultywacyjnych". Decyzja ta nie kształtuje więc sytuacji prawnej pozwanych, gdyż nie oni byli jej adresatami i nie da się z niej wywieść (wprost) żadnego zobowiązania na nich ciążącego". Również Sąd Okręgowy we [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt I Ca 98/18 (załącznik nr [...]), oddalił powództwo S. E. G. SA przeciwko skarżącym o udostępnienie części nieruchomości celem poddania rekultywacji. Sąd Okręgowy we [...] w pełni podzielił rozważania zawarte w wyroku Sądu I instancji (sygn. akt I C 94/14). Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Sądu Okręgowego we [...] (sygn. akt I Ca 98/18) "decyzja starosty nie nakłada na właścicieli nieruchomości (pozwanych) obowiązku udostępnienia nieruchomości celem wykonania zabiegów rekultywacyjnych. Ponadto, Sąd Okręgowy we [...], w uzasadnieniu wyroku stwierdza, że "trafnie Sąd I instancji podkreślił, że źródłem cywilnoprawnego obowiązku pozwanych, którego dotyczyły żądania pozwu, nie był ani żaden przepis ustawy, ani też jakiekolwiek postanowienie wynikające z czynności prawnej stron". Sąd Okręgowy we [...], wskazał też, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. numer sprawy [...].[...].[...], "nigdzie w treści tej decyzji nie zobowiązano ich (właścicieli) do udostępnienia nieruchomości celem wykonania przez powoda zabiegów rekultywacyjnych".
Co więcej, tytuły wykonawcze o numerach [...] oraz [...], zdaniem skarżących zostały wydane po upływie wskazanego w decyzji rekultywacyjnej terminu do zrealizowania rekultywacji. Tytuły wykonawcze nie zawierają żadnej informacji na temat terminu rozpoczęcia i zakończenia prac. Wskazuje jedynie, że rekultywacja ma nastąpić w ciągu 3 okresów agrotechnicznych, a ostatni z tych okresów upłynął [...] października 2016 r.
W związku z upływem czasu, na który decyzja została wydana, zdaniem skarżących powinno nastąpić jej wygaśnięcie zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W konsekwencji, zgodnie z art. 7 § 3 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W decyzji Starosty [...] ustalono termin wykonania rekultywacji na 3 pełne okresy agrotechniczne przyjmując, że sezon liczony jest od dnia 1 kwietnia do 30 października. Pierwszy okres agrotechniczny rozpoczął się w 2014 roku. W konsekwencji powyższego, trzy pełne sezony agrotechniczne upłynęły [...] października 2016 r. i od tego momentu, zdaniem skarżących przyjąć należy, że decyzja rekultywacyjna wygasła i nie kształtuje już sytuacji prawnej stron. Potwierdzenie powyższego zawiera uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 541/10. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej w znaczeniu jej stosowania, nałożenia obowiązku, gdyż z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśniecie. Określona terminowość decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r. numer sprawy [...].2.[...].2.2013 spowodowała jej wygaśnięcie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, za bezprawne i bezprzedmiotowe, zdaniem skarżących należy uznać przymuszanie ich do wykonania obowiązku, który nie wynika z decyzji rekultywacyjnej, a ponadto którego termin realizacji już upłynął. Skoro brak podstawy prawnej do prowadzenia prac rekultywacyjnych, tym bardziej niezasadne jest przymuszanie właściciela gruntu do umożliwienia ich realizacji.
W konsekwencji, wydane tytuły wykonawcze są wadliwie i powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Starosta L. wymuszając realizację prac, pomimo upływu terminu wskazanego w decyzji rekultywacyjnej, zdaniem skarżących wykroczył poza jej zakres czasowy i działa w sposób sprzeczny z rozstrzygnięciem, które sam wydał. Wskazano też, że zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji spółka E. G. S.A. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zmianę decyzji rekultywacyjnej i przedłużenie terminu realizacji prac z 3 na 7 sezonów agrotechnicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. odmówiło zmiany w trybie art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarga Spółki E. G. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy również została oddalona (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 337/17).
Co więcej, zdaniem skarżących tytuły wykonawcze [...] oraz [...] (o treści obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji przez S. E. G. S.A.) zostały wydane po zakończeniu procesu inwestycyjnego - budowy gazociągu J. DN 1400 mm. S. E. G. S.A. w W. zakończył proces inwestycyjny - budowę gazociągu J. DN 1400 mm, zgodnie z art. 54, 55 i 57 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane. Potwierdza to przesyłane do Starostwa Powiatowego w L. zawiadomienie o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 J. E. Zachodnia z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...]. W odniesieniu do tego zgłoszenia o zakończeniu budowy gazociągu, Starosta L. nie wniósł sprzeciwu. Dokumentem potwierdzającym powyższy fakt jest pismo Starosty [...] z dnia [...].01.2000 r., znak: [...] (1)2000. S. E. G. S.A. zawiadomił Starostę Lipnowskiego o zakończeniu budowy gazociągu, wskazując na art. 57 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawa budowlanego, że doprowadził do należytego stanu i porządku teren budowy. Zakończenie budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 mm J. E. Zachodnia w grudniu 1999 r., zdaniem skarżących skutkuje tym, że S. E. G. S.A. nie posiada podstawy formalno-prawnej do przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 57 pkt b Prawa budowlanego S. E. G. S.A, zrealizował proces inwestycyjny budowy gazociągu. Tym samym zawiadomił Starostę Lipnowskiego o zakończeniu prac związanych z budową gazociągu, z wyjątkiem nie uporządkowania terenu zajętego na mocy decyzji administracyjnych Urzędu Mieszkalnictwa w gminie T. m. Borowo. Działka skarżących nr [...] nie była objęta decyzją Urzędu Mieszkalnictwa i powyższy fakt stwierdza pismo Starosty [...] z dnia [...].10.2007 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem skarżących za bezprawne i bezprzedmiotowe należy uznać wydanie tytułów wykonawczych [...] oraz [...] i okoliczność tę potwierdza wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 231/06. Zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku zaznaczyć należy, że pismo inwestora zawiadamiające o zakończeniu budowy nosi datę [...] grudnia 1999 r., natomiast tytuły wykonawcze wystawione zostały w dniu [...].06.2017 r., a realizacja obiektu budowlanego następuje w ramach procesu inwestycyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Zasadniczo proces inwestycyjny rozpoczyna wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a kończy ten proces zawiadomienie o zakończeniu budowy. Niewątpliwe jest, że budowę gazociągu zakończono, co potwierdza zgłoszenie dokonane w dniu [...] grudnia 1999 r. przez inwestora z powołaniem się na art. 54, 55 i 57 prawa budowlanego i niewniesienie w stosunku do tego zgłoszenia przez Starostę Lipnowskiego sprzeciwu. Inwestor zawarł w zgłoszeniu informację, że zakończył proces inwestycyjny - budowę gazociągu. Informacja ta nie może być utożsamiana z zawiadomieniem, że rekultywacja działki nr [...] nie została wykonana. Obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela został skonsumowany - wykorzystany wraz z dokonanym przez inwestora w dniu [...] grudnia 1999 r. zgłoszeniem, wskazując na art. 57 Prawa budowlanego, że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren budowy. Obowiązek udostępnienia nieruchomości obciążał właścicieli działki nr [...] tylko do zakończenia budowy gazociągu.
Wydane tytuły wykonawcze zostały wydane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., nr [...]. lecz zdaniem skarżących decyzja ta, w żadnej mierze nie nakłada na nich jako właścicieli nieruchomości, obowiązku udostępnienia nieruchomości spółce S. E. G. S.A. celem wykonania zabiegów rekultywacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Podstawą wniesienia zarzutu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego mogą być przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201., t.j.) - dalej "u.p.e.a.".
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4. błąd co do osoby zobowiązanego;
5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a nie jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Przedmiotem sporu jest istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym opartym na decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] oraz jak twierdzą skarżący, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji.
Niewątpliwie w treści decyzji nie wskazano wprost na obowiązki właścicieli nieruchomości w przypadku konieczności wykonania rekultywacji gruntu do której zobowiązano S. E. G. S.A. Podmiotem zobowiązanym do rekultywacji jest więc inwestor ale wykonanie tego zobowiązania wymaga współdziałania zobowiązanego wraz z właścicielem nieruchomości. Z tytułu egzekucyjnego wynika, że rekultywacja ma nastąpić na gruncie właściciela. Oznacza to, że nie tylko właściciel ma uprawnienie do żądania wykonania zobowiązania ale także zobowiązany ma uprawnienie do żądania umożliwienia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Wzajemne relacje obu podmiotów na gruncie prawnym sprowadzają się do tego, że korelatem uprawnienia właściciela jest obowiązek inwestora i korelatem obowiązku właściciela jest uprawnienie inwestora do prawidłowego wykonania zobowiązania. W rozpoznawanej sprawie doszło do szczególnej sytuacji, gdy właściciel nie jest zainteresowany realizacją swojego uprawnienia, gdyż nie wpuszcza na grunt zobowiązanego. Nie powoduje to jednak, zdaniem Sądu, ani niewykonalności obowiązku ani nie stanowi wygaśnięcia zobowiązania. Nie prowadzi również do wygaśnięcia obowiązku w związku z upływem terminów określonych w tytule egzekucyjnym na wykonanie rekultywacji.
Na gruncie stosunków cywilnoprawnych czy niektórych stosunków administracyjnych można zrezygnować z realizacji swojego uprawnienia i wówczas zobowiązany nie wykonuje swojego obowiązku, jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż po pierwsze, relacja obu podmiotów ma charakter wiązany, polegający na tym, że wzajemnym uprawnieniom odpowiadają wzajemne obowiązki a po drugie, obowiązek rekultywacji ma również charakter publicznoprawny. W takim przypadku, poza stronami o sprzecznych ze sobą interesach występuje organ. W tym wypadku źródło obowiązku nie tylko występuje w uprawnieniu właściciela ale prawie podmiotowym o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzję zobowiązującą do przeprowadzenia rekultywacji organy chronią interes publiczny określony też w art. 74 Konstytucji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględny obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Zatem wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Przeszkodą do wykonania tego obowiązku nie mogą być normy cywilnoprawne z zakresu ochrony własności. Wydawane na podstawie art. 22 ust. 1 decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie skoro zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Do ograniczenia prawa własności dochodzi przecież nie na etapie rekultywacji, ale w trakcie zajęcia gruntu na potrzeby działalności, w wyniku której doszło do zdegradowania gruntu (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1018/06)".
W rozpoznawanej sprawie wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji, decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rezygnacja właściciela z uprawnienia nie niweluje jego obowiązku udostępnienia nieruchomości. W przypadku braku dobrowolności zachowań, konieczne staje się ich przymusowe wyegzekwowanie a to jest możliwe tylko przez wdrożenie procedur egzekucyjnych. Tym samym rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 513/15, LEX, który wydany został w powiązanej sprawie). Uznać należy, że z samej istoty decyzji określającej obowiązek rekultywacji wynika obowiązek udostępnienia gruntu w celu wykonania zabiegów rekultywacyjnych. Nie ma więc podstaw do uznania za zasadne argumentów wywodzonych z przepisów o ochronie własności, gdyż właśnie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych służy ochronie własności a naruszenie następuje w chwili zajęcia nieruchomości w celu wykonania działań inwestycyjnych na gruncie.
Ograniczenie prawa własności skarżących wynikało natomiast z przepisów, na podstawie których doszło do zajęcia należącego do nich gruntu. Takie zajęcie miało charakter zbliżony do wywłaszczenia, choć nim nie było lecz to stwierdzenie nie stanowi o niewłaściwie określonym obowiązku co zrzucali skarżący.
W podanych okolicznościach nie można stwierdzić, że właściciel nie jest zobowiązany do udostępnienia gruntu w celu wykonania obowiązku inwestora. Brak współdziałania właściciela wymaga podjęcia działań w trybie egzekucyjnym w związku z brzmieniem art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Formułowane na tym tle zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie zasługują na uwzględnienie.
Również określone w tytule egzekucyjnym terminy realizacji obowiązku nie powodują wygaszenia decyzji a w konsekwencji braku podstaw do wydania tytułu wykonawczego. Decyzja rekultywacyjna niewątpliwie zawierała określony termin wykonania obowiązku. Należy jednak zauważyć, że nie zawsze istnieją przesłanki do uznania wygaśnięcia decyzji zawierającej termin wykonania obowiązku czy przyznania uprawnienia w sytuacji, kiedy termin ten upłynął. Niewątpliwie będzie tak najczęściej w sytuacji, kiedy decyzja przyznaje uprawnienie na określony okres jej adresatowi, czy też udziela na określony czas koncesji. W innym przypadku, upływ terminu określonego w tytule egzekucyjnym powoduje konieczność egzekwowania obowiązku w drodze przymusu. Błędne jest twierdzenie skarżących, że organ w drodze przymusu mógł realizować uprawnienie tylko w terminie określonym w decyzji. Termin określony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., odnosił się do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jeśli nie było możliwe zrealizowanie obowiązku w zakreślonym czasie, podmiot uprawniony mógł przystąpić do czynności egzekucyjnych.
Automatyczne więc kwalifikowanie statusu decyzji w obrocie prawnym w zakresie przesądzenia o jej wygaśnięciu ze względu na określony w niej termin nie w każdych warunkach jest zasadne. W zależności od charakteru decyzji i zawartego w niej terminu może stanowić ona podstawę określonych roszczeń względem podmiotu taką decyzją związanego, w tym podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niezrealizowanie obowiązków nałożonych na stronę zobowiązaną tylko dlatego, że nie doszło do ich wykonania w terminie określonym w decyzji, niezależnie od tego przyczyny stanowiłoby, po pierwsze zaakceptowanie stanowiska, iż adresat takiej decyzji może przez brak aktywności w jej wykonaniu oczekiwać uwolnienia się od nałożonego nań obowiązku względem strony przeciwnej, a po drugie zaś prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia ochrony podmiotów zainteresowanych wykonaniem takiej decyzji. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2018r. sygn akt II SA/Bd 377/17, które Sąd w tej sprawie podziela). Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska o wygaśnięciu decyzji rekultywacyjnej, tym bardziej, w świetle uregulowania art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ewentualne podstawy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej zostały określone w art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten daje organowi administracji kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia prawomocnej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której decyzja: - stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, - została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym, samodzielnym postępowaniu. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia czyli od dnia w którym wygaśnięcie rzeczywiście nastąpiło. Nawet jeżeli przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzą, to pozostaje ona w obrocie prawnym do momentu uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono decyzją administracyjną wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej.
Reasumując, upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji a tym samym właściciel, umożliwienia wykonania tego obowiązku. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Nie ma tu znaczenia data zakończenia inwestycji.
Konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest też bezzasadność podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących błędnego określenia adresata obowiązku.
Implikuje to również stwierdzenie, że chybiony jest zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Z przyczyn podmiotowych egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym (tu zobowiązanego do współdziałania), a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub, gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony.
W ocenie Sądu organ procedował prawidłowo, w oparciu o prawidłowo wydany tytuł wykonawczy a zgłoszone zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Prawidłowa była też korekta zaskarżonego postanowienia organu I instancji ze względu na zakres przedmiotowy sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę