II SA/Bd 125/25

II SA/Bd 125/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Mirella Łent /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 66 ust. 4 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 9
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w L. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 3 stycznia 2025 r. nr WIOŚ-WI.7023.6.101.2024.AC w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę
Uzasadnienie
W wyniku planowej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. w S. sp. z o.o. w miejscu prowadzenia działalności przy ul. [...] w B., w dniach od [...] września 2024 r. do [...] października 2024 r., stwierdzono naruszenia przepisów prawa ochrony środowiska. Ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli.
Strona skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli, a następnie pismem z dnia [...] listopada 2024 r. wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w jego treści.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. ustosunkował się do wniesionych zastrzeżeń, a następnie w dniu [...] stycznia 2025 r. wydał zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż kontrolowany sklep wytwarza odpady w postaci produktów spożywczych przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia. W prowadzonej przez spółkę ewidencji odpadów w BDO nie utworzono kart ewidencji odpadów dla produktów spożywczych przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia za 2023 r., które zostały wytworzone przez sklep, przy ul. [...] w B.. Powyższe w ocenie organu stanowiło naruszenie art. 67 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: "u.o."), zgodnie z którym dokumenty ewidencji odpadów zawierają informacje o masie odpadów.
Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. spółka wniosła skargę do tut. Sądu na ww. zarządzenie pokontrolne, zarzucając organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a w związku z art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o., poprzez błędną wykładnię definicji odpadów komunalnych, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że strona skarżąca ma obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadu i karty ewidencji odpadów. W związku z powyższym zarzutem strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że z racji tego, iż odpady powstające w kontrolowanej placówce, ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, uprawnione jest zakwalifikowanie odpadów tego rodzaju (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia) do odpadów komunalnych. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z treścią przepisu art. 66 ust. 4 u.o. obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych. Wobec powyższego spółka jako wytwórca odpadów komunalnych nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (zarówno ilościowej jak i jakościowej). Strona podkreśliła, że art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o. ma zastosowanie do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia takiej ewidencji.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarżąca błędnie zakłada, iż nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Odpady wytworzone przez stronę skarżącą, stanowiące produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia są wytworzone w ramach prowadzonej działalności sprzedaży detalicznej, a nie w związku z bytowaniem pracowników. W związku z czym nie można ich uznać za odpady komunalne. Organ wyjaśnił, że kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów nadaje się im kod odpadu, zgodnie z katalogiem odpadów, określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Stosownie do katalogu odpadów, produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia klasyfikuje się do kodu 16 03 80, znajdującym się w podgrupie odpadów: partie produktów nieodpowiadające wymaganiom oraz nieprzydatne do użytku. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jeżeli zaskarżony akt odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.)
Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej: "u.i.o.ś."), służy skarga do sądu administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro więc przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 991/22).
Oceniając zaskarżone zarządzenie pokontrolne z punktu widzenia zgodności z prawem, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa.
Z akt sprawy wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. w miejscu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej (w sklepie), tj. w B. przy ul. [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] października 2024 r. (k. 5 akt adm.). Z protokołu tego wynika, że spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wytwarza odpady stanowiące produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Odpady te zostały zaklasyfikowane do kodu 16 03 80 – "Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Nadto, w protokole tym stwierdzono, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., że powyższe odpady nie stanowią odpadów komunalnych. W związku z tym w zarządzeniu pokontrolnym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, wskazując na naruszenie przez spółkę art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień [...] lutego 2025 r.
Kwestionując wydane zarządzenie pokontrolne skarżąca podnosi, że wytworzone w sklepie odpady ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych , co oznacza, że stanowią one odpady komunalne. Tym samym uważa, że nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów i nie naruszyła art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Posiadaczem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.o. ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów: a) karty przekazania odpadów, z wyłączeniem podmiotów, o których mowa w pkt 3, b) karty ewidencji odpadów, c) karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych, d) karty ewidencji zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, e) karty ewidencji pojazdów wycofanych z eksploatacji. Art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o. stanowi, że dokumenty ewidencji odpadów, o których mowa w ust. 1, zawierają masę odpadów lub suchą masę odpadów oraz kod i rodzaj odpadów.
Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a) u.o. obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Z definicji odpadów zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. wynika, że te odpady, które powstają normalnie w gospodarstwach domowych, są odpadami komunalnymi. Ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się na kryterium przedmiotowym - odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do odpadów z gospodarstw domowych ze względu na swój charakter i skład.
Powyższa definicja odpadów komunalnych jest wynikiem implementacji
do krajowego porządku prawnego przepisów prawa Unii Europejskiej. Art. 3 pkt 2b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, określa odpady komunalne jako:
a) odpady zmieszane i odpady selektywnie zebrane z gospodarstw domowych, w tym papier i tekturę, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble;
b) odpady zmieszane i odpady selektywnie zebrane z innych źródeł,
jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów
z gospodarstw domowych.
W piśmiennictwie przyjmuje się, iż dla odpadów komunalnych charakterystyczne jest powstawanie ich w związku ze zwyczajnym bytowaniem człowieka, mimo że kryterium to nie jest wprost wskazane w ustawie (por. S. Dudzik, E. Rumak, Odpady komunalne powstające na nieruchomościach niezamieszkałych. Problematyka prawna, Studia Prawnicze KUL 2019, nr 3, str. 79). Na tę okoliczność zwraca się też uwagę w orzecznictwie sądowym. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., II SA/Gd 147/23 w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 7 chodzi nie tylko o podobieństwo składu odpadów, ale też podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Odpadami powstającymi w podobny sposób są odpady związane z szeroko rozumianym bytowaniem ludzi.
Także Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) określa odpady komunalne jako
"(...) odpady powstałe w wyniku bytowania ludzi zarówno w gospodarstwie
domowym, jak i w miejscu pracy, nauki itd." (por. wyrok KIO z dnia 5 marca 2014 r., KIO 283/14).
Powyższa cecha odpadów komunalnych jest także wskazywana w oficjalnych komunikatach Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Na stronie internetowej
tego Ministerstwa (www.gov.pl/web/środowisko/zagodnienia-ogólne) znajduje się informacja na temat odpadów komunalnych powstających w innych źródłach niż gospodarstwa domowe. W ramach tej informacji, po przytoczeniu kryteriów definicyjnych odpadów komunalnych znalazło się stwierdzenie, iż "niewątpliwie kryteria te spełniają odpady powstające w związku z bytowaniem (w tym konsumpcją pracowników), podobnie traktuje się odpady biurowe jak np. makulaturę biurową".
W rozpatrywanej sprawie chodzi o odpady, które nie powstają w związku z bytowaniem człowieka, ale w istocie o niesprzedaną przez jednostkę handlu detalicznego żywność, która uległa przeterminowaniu lub stała się nieprzydatna do spożycia. Nawet, jeśli uznać, że skład tych odpadów jest podobny do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, to ich charakter jest zdecydowanie odmienny. W ocenie Sądu, do "odpadów pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych", o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., nie można zaliczyć odpadów, które wprawdzie co do składu są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym, jednak nie powstały w związku z bytowaniem ludzi, lecz w istocie stanowią niesprzedany przez przedsiębiorcę, popsuty towar handlowy (por. wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r., II SA/Gd 147/23; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., III OSK 5127/21).
Należy też zauważyć, że powyższe odpady zostały zakwalifikowane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, do kodu 16 03 80 – "Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia". Natomiast według tego katalogu odpady komunalne są klasyfikowane w grupie 20 – "Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie" – która dzieli się na podgrupy i rodzaje. Sąd podziela stanowisko spółki, że katalogi odpadów nie definiują odpadów komunalnych, lecz mają jedynie charakter porządkujący. W przypadku katalogu odpadów wynika to z samej konstytucyjnej istoty rozporządzenia (ustanawiającego ten katalog), które jako akt wykonawczy do ustawy (a więc konkretyzujący, a nie modyfikujący lub uzupełniający jej przepisy) nie może uzupełniać ani zmieniać ustawowej definicji odpadów komunalnych. Kody określone w katalogu są wykorzystywane dla celów statystycznych, podawane we wnioskach o wydanie decyzji w zakresie gospodarki odpadami oraz używane w ramach realizacji obowiązków ewidencyjnych i sprawozdawczych związanych z tą gospodarką. Przypisanie odpadowi określonego kodu nie może być zatem rozstrzygające dla możliwości uznania danego odpadu za odpad komunalny. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, katalog odpadów może dostarczyć pewnych wskazówek pomocnych przy rozstrzyganiu wątpliwości klasyfikacyjnych. W odniesieniu do Europejskiego Katalogu Odpadów stanowisko takie zostało wyrażone w opinii Rzecznika Generalnego J. Kokott z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie C-457/02. W opinii tej stwierdzono, iż "nawet jeśli wzmianka w katalogu odpadów w aspekcie prawnym nie jest ostatecznie rozstrzygająca dla klasyfikacji, to jednak może funkcjonować jako wskazówka". Przypisany powyższym odpadom kod 16 03 80, niekwestionowany przez stronę, również zatem wskazuje, że produkty te nie są odpadami.
W konsekwencji rację ma organ, że spółka powinna prowadzić ewidencję odpadów i zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza art. 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 9 u.o.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.