II SA/Bd 1245/22

II SA/Bd 1245/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2022 r. nr SKO-4111/1351/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. K. z dnia 9 września 2022 r. nr 914 2021/2022
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2022 r. Nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.)- dalej jako: "u.ś.r." , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania B. N. ( dalej jako : "Skarżąca"), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – L. N., w okresie od 1 sierpnia 2022 r.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem- L. N. Do wniosku załączyła oświadczenie, że od 1 sierpnia sprawuje stałą i ciągłą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem L. N., a od 2017 r. ma przyznaną emeryturę. Poinformowała również organ , że w sierpniu złożyła wniosek do ZUS o wstrzymanie emerytury w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W trakcie wywiadu przeprowadzonego [...] sierpnia 2022 r. pracownik socjalny ustalił, że Skarżąca wraz z mężem są małżeństwem bezdzietnym i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wywiad potwierdził sprawowanie opieki nad mężem oraz to ,że Skarżąca [...] sierpnia 2022 r. zrezygnowała ze świadczenia emerytalnego w ZUS, nie pracuje, a swój czas poświęca na opiekę nad mężem.
Uzasadniając decyzję, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do wniosku o ustalenie prawa dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., które zostało wydane na stałe. W orzeczeniu nie wskazano od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby chorej. Poza tym organ wskazał, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury a prawo to jest niezbywalne. Czynność techniczna w postaci dokonania zawieszenia płatności wypłaty emerytury zdaniem organu nie niweluje przesłanki zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 ppkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na okoliczność, że Skarżąca jest żoną L. N., nie jest spełniona przesłanka wystąpienia obowiązku alimentacyjnego.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania. Uzasadniając stanowisko Kolegium przytoczyło treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium wskazało, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność regulacji art. 128 K.r.o. i 130 K.r.o. Małżonek nie jest zobowiązany do dostarczania w miarę potrzeby środków wychowania. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 128 zawiera ustawową definicję obowiązku alimentacyjnego. Organ II instancji stwierdził, że ustawodawca w art. 16 a u.ś.r. rozróżnia osoby objęte ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym oraz małżonka. Organ odwoławczy wskazał, że małżonek zobowiązany jest do dostarczania środków utrzymania bez środków wychowania. Zgodnie z art. 130 K.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Organ stwierdził, że pomiędzy obowiązkiem ustanowionym w art. 27 k.r.o. a obowiązkiem alimentacyjnym (art. 128 i nast. oraz art. 60 k.r.o.) istnieje pewne podobieństwo, jednak o tożsamości tych obowiązków nie może być mowy; można mówić co najwyżej o "alimentacyjnym charakterze" obowiązku przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, konstatacja ta nie upoważnia jednak do formułowania tezy, że między małżonkami - w czasie trwania małżeństwa - istnieje obowiązek alimentacyjny sensu stricto.
W kwestii momentu powstania niepełnosprawności Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium .
Odnośnie ustalonego dla Skarżącej prawa do emerytury , organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wskazał, że nie została spełniona również przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. , ponieważ Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, a w aktach sprawy brak jest decyzji wstrzymującej wypłatę emerytury.
B. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2022r. ,nr [...].
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazał, że spełnia wymogi do płatności. Wyjaśniła, że nie przedłożyła decyzji z ZUS o wstrzymaniu płatności emerytury poprzez nieuwagę, a organ nie żądał od niej tego dokumentu, bowiem składała stosowne oświadczenia w sprawie. Wyjaśniła, że w dniu [...] października przedłożyłam w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury od [...] października 2022r. Wcześniej jednak otrzymała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w której to odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem L. N. Powodem odmowy stał się fakt, że w aktach sprawy nie było decyzji ZUS o wstrzymaniu emerytury oraz fakt, że nie zachodzi alimentacja między małżonkami. Wyjaśniła również, że z uwagi na otrzymanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego SKO, wystąpiła do ZUS i odwiesiła emeryturę, po czym [...] października 2022 r. ZUS wydał jej decyzję o wznowieniu płatności emerytury od [...] października 2022r. Dodała, że powodem podjęcia takiej decyzji był fakt, że jej emerytura w kwocie ok [...] zł jest wsparciem budżetu .
Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka. Wskazała, że małżonek ma możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko poparła wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, P/27/07. W skardze Skarżąca oświadczyła, że jeżeli nastąpiłoby przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego to zobowiązuje się dokonać zwrotu pobranej emerytury, chyba że nastąpiłoby przyznanie w kwocie pomniejszonej o pobieraną emeryturę.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 13 lutego 2023 r. strony zostały pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę i będzie dysponować warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej.
Strony nie złożyły stosownych do zarządzenia wniosków.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dnia [...] października 2022 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania B. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – L. N. , w okresie od 1 sierpnia 2022 r.
Bezsporne w sprawie jest, że L. N. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z siedzibą w W. z [...] kwietnia 2014r. , Nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2012r. Poza tym wywiad środowiskowy potwierdził , że Skarżąca jest żoną niepełnosprawnego L. N. Małżonkowie nie mają dzieci. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.
Bezsporne jest również to ,że w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , tj. [...] sierpnia 2022r., Skarżąca miała przyznane prawo do emerytury i jednocześnie w tym dniu złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniosek o wstrzymanie emerytury. Okoliczność ta była znana organom zarówno I jak i II instancji.
Należy wyjaśnić, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy, pozwalającą na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) , przyjęło analogiczne rozwiązanie do tego określonego w art. 27 ust. 5 ustawy, czyli prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera świadczenie emerytalne, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.
Tak więc prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Potwierdzeniem tego ,że Skarżąca uruchomiła procedurę zawieszenia prawa do emerytury w celu pobierania korzystniejszego dla niej świadczenia jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] września 2022r. , Znak: [...], wydana na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu (Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zwana dalej ustawą emerytalną. Decyzja organu emerytalnego potwierdza, że na wniosek Skarżącej z [...] sierpnia 2022 r. wstrzymano wypłatę emerytury od [...] października 2022 r . W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał ,że zgodnie z wnioskiem Zakład wstrzymuje wypłatę świadczenia z powodu z złożenia wniosku w OPS w sprawie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem.
W tych okolicznościach sprawy, Skarżąca już [...] września 2022r. legitymowała się decyzją o wstrzymaniu prawa do emerytury od [...] października 2022r. Orzeczenie to miało istotny wpływ na przyznanie prawa wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji powyższego należy podzielić twierdzenia skargi, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. a także naruszenia art. 8 i art. 9 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy stronie skarżącej.
Powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ orzekający w sprawie, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zauważyć należy, że wykładnia przez sądy administracyjne przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest jednolita. Dostrzega się jednak potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA, w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Powyższe przemawiałoby za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Możliwym jest bowiem przyznanie osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierającym emeryturę (rentę), świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291, dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jednocześnie zaś eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Skład Sądu w całości podziela wypracowany i utrwalony pogląd orzecznictwa, że strona ma prawo wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia. Co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, orzecznictwo wypracowało również sposób przejścia z jednego świadczenia na drugie bez uszczerbku finansowego dla wnioskodawcy. W orzecznictwie wskazuje się także, że wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, natomiast powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, LEX nr 3166121).
Wskazać należy, że w tej sprawie już z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że Skarżąca pobiera emeryturę oraz, że złożyła wniosek do ZUS o wtrzymanie emerytury w celu przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak wyraźnego oświadczenia Skarżącej, organ nie podjął żadnej próby załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Natomiast rolą organów obu instancji było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiony realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Organy nie podjęły również starań aby umożliwić Skarżącej sprawne, przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych, tak aby nie była narażona na ryzyko nieuzasadnionej przerwy w pobieraniu należnego świadczenia. Takiej aktywności ze strony organów jednak zabrakło. Kierując się słusznym interesem strony, organy zobowiązane są również, zgodnie z art. 9 K.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79 a K.p.a., odnoszącym się do obowiązku wskazania przez organ niespełnionych przez stronę przesłanek do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem, w tym także dodatkowych dowodów, w § 1 tego przepisu wprost wskazano, że organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej ze zgłoszonym żądaniem.
Dodać również należy, że Sąd ocenia legalność decyzji na dzień jej wydania, dlatego okoliczności, które wystąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2022r. nie mają wpływu na rozstrzygniecie wyroku Sądu i zostaną ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po wyroku Sądu. Sąd mówiąc o nowych okolicznościach ma na uwadze decyzję z dnia [...] października 2022 Znak: [...], którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] -10-2022 r. wznowił wypłatę emerytury. Przy czym organ ponownie rozpatrując sprawę w toku postępowania tak pokieruje Skarżącą, aby miała ona możliwość ponownego zwrócenia się do organu ZUS o wstrzymanie prawa do emerytury . Organ ponadto zweryfikuje stanowisko Skarżącej o złożeniu wniosku o zawieszenie emerytury w ZUS i ustali czy organ emerytalny wydał decyzję oraz od kiedy nastąpiło wtrzymanie prawa do emerytury.
Wypada zauważyć, że ustawodawca - wśród wyjątków od przewidzianej pomocy państwa polegającej na udzieleniu materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną - przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga przy tym podkreślenia, że w myśl art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast zgodnie z art. 23 tej ustawy są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Uregulowania te potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Zatem zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek.
Wychodząc z tak rozumianej zasady opieki wzajemnej małżonków ustawodawca zdecydował, że pozostawanie w związku małżeńskim wyklucza przyznanie pomocy państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla innej osoby zobowiązanej do alimentacji, w pierwszeństwie przed małżonkiem. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. W tym stanie rzeczy małżeństwo nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd stwierdza, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2009 r. I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2009 r., I SA/Wa 7/09).
Pogląd, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, publ. OTK-A 2010/5/53. Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, że sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, że stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem, stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową.
Sąd podziela zaprezentowane poglądy i wywody. Literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do sprzeczności z przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Należy pamiętać, że małżonek wykonujący opiekę nad drugim małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W świetle treści art. 130 k.r.o. małżonek jest osobą, która w pierwszej kolejności jest zobligowana do alimentowania współmałżonka. W związku z tym, pominięcie współmałżonka jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane musi być jako rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z przesłankami aksjologicznymi i podstawowym celem tego świadczenia. Skoro małżonek jest pierwszą osobą zobligowaną do alimentacji współmałżonka, to tym bardziej właśnie on powinien mieć prawo do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim spełnieniu wymaganych przez ustawę kryteriów. Organy administracyjne obu instancji nie zauważyły powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że przepis ten (z przyczyn wskazanych wyżej) nie może dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia alimentacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób ( por. wyrok NSA z 16 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1508/13).
Mając powyższe na uwadze, Sądu doszedł do przekonania, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a K.p.a., a opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranej emerytury, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uwzględni też, że w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno - rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.