II SA/Bd 1244/21

II SA/Bd 1244/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 359/23 - Wyrok NSA z 2025-07-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (zwany dalej "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...].WP wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym o wym. 6,17 m x 6,35 m i wysokości do 2,5 mierzonej od poziomu gruntu do okapu, wyposażonego w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką, oznaczonego nr [...] na mapie terenu stanowiącego załącznik do postanowienia, wraz z dobudowanym do niego od strony frontowej gankiem (wiatrołapem) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,33 m x 1,80 m i wysokości od 2,14 do 2,71 m, składającym się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu, oraz z wykonanym zadaszeniem z przykryciem poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,80 m x 5,80 m x wys. 2,5 m przytwierdzonej z jednej strony budynku do ściany budynku, z drugiej wspartym na dwóch słupach drewnianych, który wybudowany na działce nr [...] w miejscowości L. D. bez wymaganego zgłoszenia.
PINB ustalił, ze inwestor E. M. (tj. Skarżący), będący właścicielem działki nr [...] w L. D. [...] stycznia 2020 r. zgłosił Staroście T. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na ww. działce nr [...]. Starosta zaświadczeniem z [...] stycznia 2020 r. potwierdził, że przedmiotowe roboty, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nie wymagają wydania pozwolenia na budowę, a dołączone do zgłoszenia dokumenty spełniają wymagania art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z rysunków i mapy stanowiących załącznik do zawiadomienia wynika, że budynki zaprojektowano jako obiekty parterowe, wyposażone w dach dwuspadowy, o wymiarach 6,00 m x 5,85 m i wysokości 5,5 m (2,5 m do okapu), usytuowane względem siebie w odległości 3 m. i oddalone w linii prostej od gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 500 o 25 metrów.
Podczas czynności kontrolnych ustalono natomiast, że inwestor wybudował dwa budynki o funkcji mieszkalnej z przeznaczeniem pod wynajem.
Organ zaznaczył, że budynek oznaczony nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod nr [...].WP.
Odnośnie budynku objętego niniejszym postępowaniem (tj. budynku nr [...]) organ ustalił, że wykonano go w technologii tradycyjnej murowanej jako budynek mieszkalny parterowy niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym o wym. 6,17 m x 6,35 m i wys. 2,5 m, (mierząc pod poziomu gruntu do okapu budynku) wyposażony w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. W budynku tym ulokowano w poziomie parteru pomieszczenie salonu wraz z aneksem kuchennym i łazienkę a na poddaszu pokój skomunikowany z pozostałą częścią budynku za pomocą schodów drewnianych typu drabiniastego. Obiekt wyposażono w instalacje elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Do ogrzewania wykorzystywany jest kocioł typu "krystek", ponadto w obiekcie występuje ogrzewanie elektryczne podłogowe. Do budynku dobudowano od strony frontowej ganek (wiatrołap) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,33 m x 1,80 m i wys. od 2,14 m do 2,71 m, składający się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu. Ponadto od strony szczytowej budynku wykonano zadaszenie z przykryciem z poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wym. 3,80 m x 5,80 m x wys. 2,5 m przytwierdzone z jednej strony do ściany budynku, z drugiej wsparte na dwóch słupach drewnianych. Natomiast od drugiej strony budynku wykonano składające się z trzech ścian drewniane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,32 m x 5,87 m i wys. od 2,0 m do 2,24 m wyposażone w dach jednospadowy konstrukcji drewnianej z pokryciem z poliwęglanu.
PINB stwierdził wobec tego, że Skarżący prowadząc roboty budowlane na działce nr [...] wykonywał je w sposób odmienny niż ustalono w dokonanym zgłoszeniu z [...] stycznia 2020 r., potwierdzonym brakiem sprzeciwu ze strony Starosty [...] zgodnie z zaświadczeniem nr [...].ŁK z [...] stycznia 2020 r. Materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że nie doszło do budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy liczbie tych obiektów na działce nie przekraczającej jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, a przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.
Zdaniem organu inwestor nie wzniósł budynku rekreacji indywidulanej, ale budynek mieszkalny, o czym świadczy samo oświadczenie inwestora do protokołu kontroli oraz fakt wynajęcia budynku, a także wyposażenie budynku. Także rozwiązania funkcjonalne zastosowane w budynku w postaci pełniącego funkcje ochronne wiatrołapu, (przydomowego ganku), rozwiązania techniczne wykorzystywane do ogrzewania pomieszczeń w postaci kotła żeliwnego podłączonego do przewodu stalowego wyprowadzonego przez ścianę zewnętrzną oraz ogrzewania podłogowego elektrycznego na parterze i poddaszu budynku, czy w postaci dobudowanego do obiektu, składającego się z trzech ścian drewnianego pomieszczenia gospodarczego, wykorzystywanego m.in. do przechowywania żywności – zdaniem PINB dowodzą, że cel przebywania osób w kwestionowanym budynku nie jest funkcjonalnie związany wyłącznie z wypoczywaniem.
PINB podkreślił, że Skarżący nie tylko wykonał obiekt o innym przeznaczeniu niż zgłosił, ale także o innych wymiarach niż wskazał w zgłoszeniu. Zasadnicza bryła budynku miała mieć rozmiary 6,0 na 5,85 m, a ma 6,35 m x 6,17 m, powierzchnia zabudowy wraz z wiatrołapem wynosi zaś 43,36 m2.
Wobec tego zdaniem PINB w sprawie zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego, a nie naprawczy z art. 51 Prawa budowlanego. Realizacja robót bowiem znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze inwestora zrealizowania od początku (czyli już w chwili zgłoszenia) innego obiektu (por. wyrok z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15). Ten zamiar obejścia prawa przez inwestora skutkuje tym, że w istocie dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inny projekt.
W złożonym zażaleniu Skarżący podniósł, że budynek pierwotnie po jego wzniesieniu był zgodny ze zgłoszeniem - miał rozmiary 6 m. x 5,85 m. Dopiero po ok. 6 miesiącach, już po inwentaryzacji budynku przez geodetę, zostało wykonane ocieplenie styropianem, które zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zwiększenie rozmiarów budynku o ocieplenie (a tym samym powierzchni zabudowy) nie powinno mieć zatem znaczenia. Ganek od strony ściany szczytowej jest natomiast konstrukcją lekką, z drewna, bez fundamentów. Pomieszczenie gospodarcze jest wykonane z paneli ogrodowych. Są to zatem elementy drugorzędne, które zgodnie z Polską Normą nie powinny być wliczane do powierzchni zabudowy. Budynek, wbrew twierdzeniem organu, nie posiada także poddasza użytkowego. Pomieszczenie na poddaszu znajduje się pod skosem, a w najwyższym miejscu ma 2,2 m. wysokości. Przy ocenie, że jest to budynek mieszkalny organ nie zbadał jak długa jest umowa najmu i czy najemcy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący podkreślił, że najemcy wynajęli od niego budynek tylko na krótki okres tj. na czas prowadzenia robót budowlanych przez najemców na swojej działce.
Skarżący podniósł także, że organ nie wyjaśnił, czy zastosowane rozwiązania funkcjonalne nie mogą mieć zastosowania w budynku rekreacji indywidualnej. Tymczasem fakt wyposażenia budynku w instalację grzewczą, wiatrołap czy pomieszczenie gospodarcze nie przesądza o mieszkalnym charakterze budynku.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB")postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie administracyjne po dacie wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego zobowiązany jest do dokonania ustaleń dotyczących legalności obiektu budowlanego na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, jednak likwidacja skutków samowoli budowlanej następuje już na podstawie aktualnych przepisów prawa, bowiem ma ona na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że wzniesiony obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym parterowym z poddaszem użytkowym, wiatrołapem (od strony frontowej), zewnętrznym pomieszczeniem gospodarczym (od ściany szczytowej budynku) i zadaszeniem wspartym na dwóch słupach drewnianych przytwierdzonym do jednej ze ścian budynku (od drugiej ściany szczytowej budynku), o powierzchni zabudowy ok. 43,36 m2.
WINB stwierdził, że taki obiekt nie znajduje się w określonym w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego katalogu budynków, które nie wymagają pozwolenia na budowę.
WINB wskazał, że z zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu Starostwa Powiatowego w T. oraz załącznika do tegoż zaświadczenia w postaci szkicu budynku i mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że Skarżący [...] stycznia 2020r. dokonał zgłoszenia budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2 każdy. Ujawniony w czasie kontroli obiekt znacznie różni się od obiektów, których realizację zgłaszał inwestor: wzniesiony budynek ma większą powierzchnię zabudowy, poddaszu budynku nadano charakter użytkowy, wykonując w tym miejscu pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz została zmieniona funkcja obiektu (z rekreacji indywidualnej na mieszkalny).
WINB podniósł, że zmieniony został także charakter zabudowy, tj. przedmiotowy obiekt nie jest obiektem wolnostojącym. Przez obiekt wolnostojący należy rozumieć obiekt o samodzielnej konstrukcji, nieprzylegający do innego budynku. Natomiast jak wynika z protokołu i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej obiekt połączony jest pomieszczeniami gospodarczymi dobudowanym do drugiego budynku mieszkalnego. Tym samym przedmiotowy budynek nie stanowi obiektu wolnostojącego, co za tym idzie nie jest zwolniony z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
WINB stwierdził, że zmieniony zakres i funkcja budowy z budynku wolnostojącego rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny powoduje, że inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. wymagają zgłoszenia wyłącznie wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przedmiotowy obiekt nie jest jednak obiektem wolnostojącym.
WINB podniósł, że nawet jeżeli – jak wskazano w zażaleniu, przyjąć że doszło do wybudowania obiektu rekreacji indywidualnej, to także na taką budowę inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt nie spełnia bowiem kryteriów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. tj. nie spełnia kryteriów w zakresie funkcji, powierzchni zabudowy oraz nie jest budynkiem wolnostojącym.
WINB podzieliło stanowisko PINB, że w sprawie należy stosować tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb naprawczy z art. 51 Prawa budowlanego, bowiem zrealizowana budowa znacząco odbiega od warunków dokonanego zgłoszenia i świadczy o zamiarze budowy przez inwestora od początku innego obiektu.
Odnosząc się do zażalenia WINB wskazał także, że brak ujęcia, zgodnie z Polską Normą, w powierzchni zabudowy elementów drugorzędnych do powierzchni budynku zasadniczego nie znaczy, że nie należy ich wykazywać na rysunkach stanowiących załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy lub też, że nie należy na takie obiekty uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tego wymagają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. WINB podkreślił, że instytucja zgłoszenia jest uproszczoną formą reglamentacji administracyjnoprawnej, ale może być stosowana jedynie w szczególnych przypadkach określonych Prawie budowlanym i nie może być stosowana rozszerzająco. Zatem składając do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie zamiaru budowy inwestycji, inwestor zobowiązany jest wykazać wszystkie roboty budowlane, które ma zamiar wykonać, aby organ dokonując analizy charakteru i zakresu planowanej budowy mógł dokonać właściwej oceny tego zgłoszenia. Natomiast tylko częściowe wykazanie w zgłoszeniu swojego zamiaru inwestycyjnego i pominięcie jej pozostałego zakresu, stanowi naruszenie przez inwestora przepisów prawa i wykonanie takiej budowy w warunkach samowoli budowlanej.
WINB zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu do 18 września 2020 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka inwestycja wymaga jednak zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zmiana Prawa budowlanego nie spowodowała zmian w stosunku do tej regulacji. WINB podkreślił, że w niniejszym przypadku, nie mamy do czynienia z obiektami wolnostojącymi zatem obiekty te nie mogą podlegać zwolnieniu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto budowa ganku, o którym mowa w cytowanym przepisie dotyczy przydomowych ganków, a nie ganków dobudowanych do budynków rekreacji indywidualnej, które to budynki objęte były zgłoszeniem.
Odnośnie wliczania ocieplenia do powierzchni zabudowy WINB podkreślił, że zgodnie z Polską Normą przez powierzchnię budynku rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zatem inwestor w chwili złożenia zgłoszenia zdawał sobie sprawę z tego, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji winna mieścić się w granicach 35 m2 powierzchni zabudowy w stanie wykończonym. Późniejsze docieplenie obiektu powodujące przekroczenie tej powierzchni również wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa. WINB podniósł, że brak w materiale dowodowym potwierdzenia, jakoby ocieplenie zostało wykonane w późniejszym terminie. Do protokołu kontroli z 26 stycznia 2021 r. Skarżący oświadczył, iż budowę rozpoczął po otrzymaniu zaświadczenia od Starosty po dniu [...] stycznia 2020 r., a zakończył budowę w całej obecnej bryle w październiku 2020 r., natomiast już od listopada 2020 r., budynek ten był użytkowany jako mieszkalny. Obiekt ten powstał zatem w jednym okresie czasu a nie w różnych, odległych od siebie odcinkach czasu, mogących rzeczywiście świadczyć o innym początkowym zamiarze inwestora i późniejszych dodatkowych robotach budowlanych, powodujących zmianę w stosunku do pierwotnej bryły.
Odnośnie użytkowania budynku jako mieszkalnego WINB podniósł, że sam Skarżący w protokole kontroli oświadczył, że budynek jest użytkowany jako mieszkalny. Protokół został podpisany przez Skarżącego, co potwierdza iż ustalenia dokonane podczas kontroli zostały przez inwestora przyjęte i zaakceptowane bez uwag.
Ponadto do protokołu kontroli dołączono zdjęcia umowy najmu budynku, który został wynajęty jako lokal mieszkalny na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. W umowie wyraźnie wskazano, iż budynek będzie wynajmowany w celach mieszkaniowych osobom wskazanym z imienia i nazwiska. Dokument ten zawiera również wskazania dotyczące obowiązków najemcy w odniesieniu do nakładów finansowych na lokal, do których należą: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody.
Zdaniem organu nie ma znaczenia wskazanie inwestora, iż obiektu nie można uznać za budynek mieszkalny ponieważ poddasze nie spełnia warunków określonych dla budynków mieszkalnych (wysokość lokalu), bowiem organ nie stwierdza w chwili obecnej, czy warunki te są spełnione, tylko dokonuje ustaleń w jaki sposób budynek rzeczywiście jest użytkowany. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny.
WINB zwrócił także uwagę, że w stosunku do dokumentacji przedłożonej ze zgłoszeniem w wybudowanym budynku zmiany dokonano także w stosunku do wykonanych otworów okiennych i drzwiowych. Na szkicu budynku dołączonym do zgłoszenia jeden otwór drzwiowy stanowiący wejście do budynku oraz jeden otwór okienny zlokalizowane były od strony elewacji frontowej (wschodniej), oraz po jednym otworze okiennym zaprojektowano od strony elewacji południowej i północnej. Elewacja zachodnia (tylna) według projektu nie posiadała żadnych otworów. Natomiast wzniesiony budynek posiada jeden otwór drzwiowy stanowiący wejście do budynku (poprzez dobudowany wiatrołap) oraz jeden otwór okienny od strony elewacji wschodniej (frontowej), jeden otwór okienny od strony elewacji zachodniej (tylnej), od strony elewacji południowej jeden otwór drzwiowy w poziomie parteru stanowiący wyjście na taras, jeden otwór okienny na poddaszu, oraz jeden otwór okienny na poddaszu od strony elewacji północnej (w poziomie parteru dobudowany budynek gospodarczy). WINB podkreślił, że kwestie lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku mają istotne znaczenie względem zachowania normatywnych odległości od granic działki. Niewykazanie przez inwestora tych istotnych kwestii w złożonym zgłoszeniu spowodowało, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł dokonać prawidłowej oceny zgłoszonej inwestycji. W rzeczywistości dokonując analizy prawidłowości dokonanego zgłoszenia oraz wydając zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ ten ocenił zupełnie inny obiekt niż w rzeczywistości został wykonany. Takie działanie inwestora nie może zostać zaakceptowane.
W skardze do sądu E. M. wniósł o uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.
Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 10 , art. 11, art. 79 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez:
1) niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności:
- czy budynek został dodatkowo ocieplony w późniejszym okresie, co wpłynęło na zmianę jego wymiarów zewnętrznych,
- czy ganek (wiatrołap), zadaszenie od strony ściany szczytowej oraz pomieszczenie gospodarcze zostały wzniesione w późniejszym okresie, co wpłynęło na aktualną postać budynku,
- czy wskazany budynek ze względu na swoją wielkość nadaje się do realizacji potrzeb mieszkalnych rodziny,
- czy najemcy są zameldowani w budynku, czy mają własne nieruchomości,
- czy zastosowane przez inwestora rozwiązania funkcjonalne nie mogą być zastosowane w budynku rekreacji indywidualnej i jakich rozwiązań nie powinien mieć budynek o charakterze rekreacji indywidualnej,
- czy budynki mają wydzielone działki, place zabaw bądź indywidualną infrastrukturę ogrodową,
- kto zajmuje się utrzymaniem terenu, pracami porządkowymi,
2) błędne przyjęcie, że budynek będący przedmiotem kontroli nie jest obiektem wolnostojącym, podczas gdy budynek ten ma samodzielną konstrukcję, niezależną od innych obiektów budowlanych, nie ma żadnej ściany opartej na innym budynku, nie wykorzystuje jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego,
3) błędne przyjęcie, że w budynku znajduje się poddasze użytkowe, podczas gdy pomieszczenie na poddaszu jest pod skosem, a jedynie w szczycie ma 2,2 metra wysokości i nie nadaje się do stałego pobytu ludzi,
4) niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżone postanowienie, poprzez brak wyjaśnienia w oparciu o jakie przesłanki organ ustalił inny zamiar inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych niż wskazany w zgłoszeniu, a także nie wskazał precyzyjnie i w sposób jasny jakie cechy odróżniają budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1) art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że na działce Skarżącego nie powstał budynek o charakterze rekreacji indywidualnej ale budynek mieszkalny, podczas gdy sama ustawa nie zawiera definicji budynku o charakterze rekreacji indywidualnej i nie wskazuje jakie cechy przesądzają o takim charakterze budynku,
2) art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Skarżący wykonał budynek niezgodnie z projektem (z uwagi na brak w projekcie otworu okiennego od strony elewacji zachodniej), podczas gdy do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej projekt nie jest wymagany, a jedynie przedstawia się szkice i rysunki oraz opis (na udostępnianych przez organ budowlany gotowych wzorach) na których takich elementów jak lokalizacja okien i ich wymiary się nie nanosi;
3) art. 48 Prawą budowlanego poprzez uznanie, że realizacja robót znacząco odbiega od warunków dokonanego zgłoszenia, a zatem że inwestor miał zamiar od początku obejścia prawa poprzez realizowanie innego projektu, podczas gdy inwestor zrealizował budynek w sposób zgodny ze zgłoszeniem, w późniejszym okresie jedynie ocieplił budynek oraz dostawił tzw. elementy drugorzędne i pomocnicze, nie wymagające zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniem, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1).
Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący twierdzi, że dokonał zgłoszenia oraz zrealizował objęte nim roboty budowlane, tj. wzniósł parterowy budynek rekreacji indywidualnej. W takim przypadku, w jego ocenie, nie można mówić o samowoli, a w konsekwencji – stosować tryb legalizacyjny dedykowany takiej samowoli. Zdaniem Skarżącego zastosowanie mógłby mieć wyłącznie tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie legalizacyjny. Powodem kwestionowania dokonanego zgłoszenia przez organy nadzoru budowlanego jest fakt, iż dokonano zgłoszenia budynku o powierzchni do 35 m2, wolnostojącego, parterowego podczas gdy dokonana kontrola wykazała, że budynek ten ma powierzchnię 43,36 m2, jest w zabudowie bliźniaczej, ma poddasze użytkowe, a ponadto nie pełni funkcji budynku rekreacji indywidulanej, ale jest budynkiem mieszkalnym - co dyskwalifikuje go jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż wykonanie takiego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa w zakresie ustaleń dotyczących wzniesionego obiektu.
Odnośnie powierzchni zabudowy rzeczywiście pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie, wobec czego zasadne jest stosowanie w tym względzie Polskiej Normy PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny), która w punkcie 5.1.2.1. stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, natomiast w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W punkcie 5.1.2.2. Norma określa ponadto, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).
W świetle powyższego zasadne jest wliczenie do powierzchni zabudowy powierzchni wzniesionego budynku wraz z warstwą ocieplenia stanowiącą element wykończenia, co już skutkuje stwierdzeniem, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku przekracza 35 m2 (6,35 m x 6,17m = 39,18 m2).
Odnośnie możliwości potraktowania elementów przedmiotowego budynku przylegającego do bryły głównej (tj. bryły o rozmiarach 6,35 m x 6,17 m) należy zauważyć, że z ustaleń organów wynika, iż zarówno pomieszczenie gospodarcze jak też wiatrołap są obiektami kubaturowymi, złączonymi z główna bryłą budynku, poszerzającymi w sposób istotny powierzchnię, na której realizowana jest podstawowa funkcja budynku (pomieszczenie gospodarcze 1,32 m x 5,87 m = 7,75 m2, wiatrołap 2,33 m x 1,80 m = 4,19 m2). Nie można im zatem przypisać cech elementów drugorzędnych (o których mowa w ww. Polskiej Normie) które realizują takie obiekty jak schody, rampy, daszki, markizy czy występy dachowe. Także ich powierzchni nie można zatem pominąć przy obliczaniu całkowitej powierzchni zabudowy wzniesionego budynku.
Z kolei uznanie, że połączone z bryłą główną budynku pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną część budynku pociąga za sobą stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Tak jak bowiem słusznie wskazał organ pomieszczenie gospodarcze (czyli część przedmiotowego budynku) "połączone jest" tj. przylega bezpośrednio ścianą do ściany pomieszczenia gospodarczego stanowiącego część sąsiedniego budynku o bliźniaczej konstrukcji. Przedmiotowy budynek nie jest zatem budynkiem wolnostojącym, nieprzylegającym do innego budynku.
Już powyższe cechy budynku skutkują stwierdzeniem, że nie jest to obiekt, który mógł być objęty zgłoszeniem, tj. nie jest to budynek wolnostojący o powierzchni zabudowy do 35 m2.
Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (por. wyrok z 24 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gd 536/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że z art. 48 Prawa budowlanego wynika, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia. Jednakże granicę legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia wyznaczają uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście odstąpienia "nieistotnego" od treści zgłoszenia – w tym sensie, że nie kwalifikującego się do oceny jako realizacja obiektu budowlanego "bez wymaganego zgłoszenia" lub "pomimo wniesienia sprzeciwu". W przypadku zaś zrealizowania budowy obiektu, objętej obowiązkiem zgłoszenia w sposób prowadzący do jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu – nie można mówić o odstępstwach "nieistotnych".
Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego.
Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro budynek wzniesiony przez Skarżącego ma powierzchnię zabudowy przekraczającą górną granicę pozwalająca na poprzedzenie budowy tego typu obiektów jedynie zgłoszeniem tzn. przekracza wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) powierzchnię zabudowy do 35 m2.
Skarżący dokonał zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, a faktycznie zrealizował budynek o większej powierzchni, na którą składają się: powierzchnia bryły głównej z ociepleniem (6,35 x 6,17 = 39,18 m2), powierzchnia wiatrołapu (2,33 m x 1,80 m = 4,19 m2), powierzchnia pomieszczenia gospodarczego (1,32 m x 5,87 m = 7,75 m2) - co daje łącznie powierzchnię zabudowy 51,12 m2 oraz połączone z budynkiem zadaszenie o powierzchni 22,04 m2 (powierzchnia zadaszona: 3,80 m x 5,80 m). Skarżący nie kwestionuje rozmiarów obiektu, a jedynie – jak wyżej wskazano – kwestionuje włączenie do powierzchni zabudowy powierzchni ocieplenia głównej bryły budynku, powierzchni wiatrołapu oraz powierzchni pomieszczenia gospodarczego. Sąd uznaje przy tym za zasadne, pozostające w granicach swobodnej oceny dowodów stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt w obecnym kształcie nie był wznoszony w różnych okresach czasu tj. najpierw bryła główna bez ocieplenia, a dopiero po pewnym czasie ("po ok. 6 miesiącach od wybudowania obiektu", jak twierdzi Skarżący w zażaleniu) wykonano ocieplenie i dodatkowe elementy obiektu (wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze). Słusznie wskazuje w tym względzie organ, że takie twierdzenie Skarżącego jest niewiarogodne, skoro sam Skarżący w trakcie kontroli stwierdził, że rozpoczął budowę po [...] stycznia 2020 r. (tj. po uzyskaniu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem złożonego przez Skarżącego zgłoszenia), zakończył w październiku 2020 r., a już w listopadzie 2020 r. budynek był użytkowany jako mieszkalny. Z twierdzeń Skarżącego wynika bowiem, że obie fazy robót tj. zarówno wzniesienie bryły budynku takiej jak w zgłoszeniu, a następnie po ok. półrocznej przerwie ocieplenie budynku, wzniesienie wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego, zadaszenia – odbyło się w okresie ok. 9 miesięcy. Z okresu tego należałby wyłączyć, zgodnie z twierdzeniami Skarżącego, okres 6 miesięcy, między zakończeniem prac przy budynku o rozmiarach takich, jak w zgłoszeniu, a jego ociepleniem. Na prowadzenie robót budowlanych pozostałoby zatem jedynie 3 miesiące, z czego około połowa tego okresu w zimie (styczeń - marzec 2020 r.), który to okres przypadał na początku prowadzenia robót, a więc wówczas, kiedy wykonywane są m.in. roboty ziemne i fundamentowe, wymagające odpowiedniej temperatury otoczenia. Należy ponadto mieć na względzie, że taki okres miałby być wystarczający także na prace wykończeniowe budynku, tj. ułożenie wszystkich instalacji wewnętrznych, posadzek, malowanie ścian wewnętrznych i zewnętrznych, otynkowanie, montaż orynnowania – z uwzględnieniem obecnej bryły budynku.
Trzeba przy tym zauważyć, że przedstawione wraz ze skargą zdjęcie budynku w stanie surowym przedstawia budynek już odbiegający od treści zgłoszenia tj. budynek z oknem na poddaszu i przeszklonymi drzwiami w ścianie szczytowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 1277/14, CBOSA). Powyższe wyklucza zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona budowy.
W okolicznościach niniejszej sprawy jak wskazano powyżej, Skarżący zgłosił zamiar budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,83 x 6 m i o powierzchni do 35 m2, co odpowiadało unormowaniu (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Tymczasem, na podstawie tego zgłoszenia Skarżący wybudował obiekt niezgodny z parametrami w nim opisanymi. Jak wyżej wskazano wybudowany obiekt ma rozmiary przekładające się na łączną powierzchnię zabudowy 51,12 m2. Tak więc same rozmiary budynku są inne niż przedstawione w zgłoszeniu, przy czym zakres tej odmienności od samego początku nie kwalifikuje się do realizacji budowy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie zgłoszenia, który uprawniał do realizacji w tym trybie wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Co więcej Skarżący nie zgłosił zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego i wiatrołapu, które stanowią integralną część budynku i powiększają jego powierzchnię zabudowy. Biorąc pod uwagę, że rzeczywiste wymiary budynku kwalifikują go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie do zgłoszenia), zdaniem Sądu, nie można uznać, że dokonane przez Skarżącego zgłoszenie odniosło skutek, bowiem gdyby organ uzyskał rzetelną informację co do rzeczywistych wymiarów realizowanego budynku, miałby obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej.
Już sama powierzchnia zrealizowanego przez Skarżącego budynku sprawia, że przyjęty przez organy tryb postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowy co do zasady. W takiej sytuacji kwestia funkcji spełnianej przez budynek tj. czy jest to budynek mieszkalny (z poddaszem użytkowym) czy rekreacji indywidualnej, ma znacznie drugorzędne. Należy zauważyć, że z jednej strony organ odwoławczy (w przeciwieństwie do organu I instancji) nie uzasadnił szczegółowo, skąd wywodzi swoje twierdzenie, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, z drugiej zaś strony sam Skarżący w protokole kontroli przyznał, że budynek "jest użytkowany od listopada 2020 r. jako budynek mieszkalny pod wynajem". Oświadczenie to potwierdza załączona do protokołu kopia umowy najmu opisana przez organ. Kwestia ta, jak wyżej wskazano, na obecnym etapie sprawy nie przesądza o jej wyniku, brak zatem w tym względzie spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia w postanowieniu organu nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Reasumując, jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie inwestor - Skarżący zgłosił zamiar budowy budynku rekreacyjnego o określonych parametrach, w określonym miejscu i kształcie wynikającym z tego zgłoszenia, przy czym organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tak określonego zamiaru budowy. Na podstawie tego zgłoszenia Skarżący wybudował natomiast budynek o istotnie odmiennych parametrach zabudowy, tj. takich, które bez wątpienia przy ich ujawnieniu w treści zgłoszenia - skutkowałyby zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia sytuacją adekwatną do tej, wynikającej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a polegającej na realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Uzasadnia to wybór przez organ procedury legalizacyjnej a nie naprawczej.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 329) Sąd oddalił skargę.