II SA/Bd 1240/23

II SA/Bd 1240/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Bd 1240/23
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 17 lutego 2023 r. pełnomocnik P. sp. z o. o. w W. (skarżącej spółki) zwrócił się do Burmistrza Kruszwicy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej INO2101B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z zasilaniem energią elektryczną.
Pismem z dnia 1 marca 2023 r. Burmistrz Kruszwicy wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie prawidłowej mapy zasadniczej lub katastralnej obejmującej teren inwestycji oraz obszar jej oddziaływania, o dostarczenie załącznika graficznego z wyrysowaną w odpowiedniej skali inwestycją ze wskazaniem granic oddziaływania, o dostarczenie dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do dostaw energii elektrycznej, o podanie ilości anten sektorowych i parabolicznych, podanie ilości urządzeń sterujących wraz z gabarytami, a nadto o wyjaśnienie powierzchni podlegającej przekształceniu, gdyż jest ona sumą powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, oraz o doprecyzowanie, jakie elementy będą stanowić wskazaną we wniosku "niezbędną infrastrukturę techniczną" wraz z podaniem ich parametrów.
W odpowiedzi na powyższe inwestor przedłożył mapę zasadniczą wraz z jej licencją oraz graficzny załącznik z wyrysowaną inwestycją. Wskazał ilość anten sektorowych wraz z ich parametrami, ilość urządzeń sterujących wraz z ich gabarytami. Wyjaśnił, że teren podlegający przekształceniu do 121 m2 i w tej powierzchni do przekształcenia nie występuje powierzchnia biologicznie czynna. Wyjaśnił również szeroko, że na obecnym etapie przedstawienie producenta elementów składowych oraz anten radiolinii jest niemożliwe. Nie da się w związku z tym podać konkretnych mocy poszczególnych anten, a moc tę inwestor wskazuje zakresowe - od 2400 W do 4747 W, co wynika z przedłożonej dokumentacji.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r., nr 3/2023, Burmistrz Kruszwicy odmówił spółce P. wydania decyzji o lokalizacji wskazanej we wniosku inwestycji celu publicznego, przewidzianej na terenie działki nr [...], obr. P., gm. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz. 977 - dalej "u.p.z.p."), obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Organ przywołał, że inwestor wnosi o ustalenie lokalizacji dla inwestycji z projektowanym przyłączem do sieci i zapotrzebowaniem ba energię elektryczną 16 KW według warunków wydanych przez gestora sieci. W ocenie organu we wniosku powinno znaleźć się oświadczenie gestora sieci o możliwości przyłączenia planowanego obiektu do infrastruktury technicznej, jeżeli ów obiekt tego wymaga. Organ wskazał, że inwestor nie przedłożył na wezwanie dokumentu potwierdzającego zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej w zakresie energii. Wniosek nie był też kompletny w zakresie informacji dotyczącej powierzchni biologicznie czynnej.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr SKO[?]4212/149/2023, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści m.in. art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, będącej inwestycją celu publicznego, konieczne jest konkretne wskazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wymaga określenia sposobu obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. W ocenie SKO słusznie organ I instancji przyjął, że w obliczu braku przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie możliwości przyłączenia do infrastruktury technicznej w zakresie energii elektrycznej, brak było możliwości wydania decyzji pozytywnej. Organ powołał również treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazując, że przepis ten wymaga od organu oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonego przedsięwzięcia.
W skardze na powyższą decyzję spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie wbrew zasadom opisanym w ww. przepisach, art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej, art. 61 ust. 1 pkt.3 w zw. z art. 61 ust. 5 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz naruszenie art. 52 ust. 2 w zw. ust. 3 u.p.z.p. poprzez uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od przedłożenia zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, podczas gdy przepisy wymagają jedynie wskazania we wniosku zapotrzebowania na energię. W uzasadnieniu skarżąca spółka przywołała argumentację na rzecz postawionych zarzutów, wskazując przede wszystkim, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. nie mają zastosowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, sama zaś decyzja ma charakter związany w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki do jej wydania, co w niniejszej sprawie w ocenie skarżącej zaistniało.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennego poglądu stron co do zaistnienia podstawy wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Przyczyną kwestionowanego rozstrzygnięcia było nieuzupełnienie braku wniosku skarżącej spółki przede wszystkim w zakresie załączenia do niego uzgodnienia lub zapewnienia gestora sieci elektroenergetycznej o możliwości podłączenia zamierzonej inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej 1N02101B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z zasilaniem energią elektryczną - do tej sieci.
W myśl art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej "u.g.n.). Jednym z celów wymienionych w wyżej wskazanym przepisie u.g.n. art. 6 ust. 1 u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z treści powyższych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r. II OSK 2236/23 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Zakres wniosku określa art. 52 ust. 2 ustawy, wskazując m.in., że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów.
W niniejszej sprawie inwestor określił we wniosku, w złączniku A pod pozycją A.1.5., zapotrzebowanie projektowanej stacji bazowej na energię elektryczną o mocy 16 kW. We wniosku opisano, że energia ma być pozyskiwana za pośrednictwem przyłącza do sieci, według wydanych warunków gestora tej sieci.
Skarżąca wywodzi, że skoro ustawowy zakres wniosku obejmuje jedynie "określenie zapotrzebowania" m.in. na energię, to brak jest podstaw do wzywania wnioskodawcy do przedkładania dodatkowych dokumentów w postaci zapewnienia gestora sieci o możliwości podłączenia inwestycji do tej sieci. Organy obu instancji utrzymują zaś, że obowiązek przedłożenia oświadczenia gestora sieci wynika z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego brak jest podstaw do stosowania wprost przepisów art. 61 i następnych u.p.z.p. Przepisy te regulują bowiem odrębną od decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji publicznego instytucję decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wydawaną w oparciu o przepisy art. 50-56 u.p.z.p., dotyczy inwestycji konkretnej kategorii, wyszczególnionej wolą ustawodawcy z uwagi na ich szczególny charakter. Decyzje o warunkach zabudowy dotyczą zaś wszelkich innych przedsięwzięć niż inwestycje celu publicznego, realizowanych na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy, dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. la-ld, 3- 5a i 5c-5f oraz art. 54-56, stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy jedynie odpowiednio, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Co do relacji odwrotnej - stosowania przepisów o warunkach zabudowy w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego -to u.p.z.p. przewiduje jeden taki przypadek w art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., zgodnie z którym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 (przesłankę dotyczącą braku konieczności ewentualnej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), stosuje się odpowiednio.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, jakoby sporny obowiązek dało wywieść się art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., (zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełnionym jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem). Powyższe przepisy znajdują zastosowanie jedynie w postępowania o wydanie warunków zabudowy.
Nieprawidłowe uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie wpłynęło jednak na to, że decyzja ta właściwie rozstrzygnęła sprawę poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o odmowie była również prawidłowa formalnie, pomimo rygoru wezwania w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2036/20 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie zgadza się jednak ze stanowiskiem, jakoby w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie był uprawniony do żądania uzgodnienia z gestorem sieci energetycznej w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja celu publicznego zakłada zasilanie jej energią elektryczną doprowadzoną za pośrednictwem planowanej infrastruktury technicznej. Zauważyć po pierwsze należy, że we wniosku wprost określono budowę infrastruktury technicznej towarzyszącej inwestycji jako element tej inwestycji, we wniosku zaznaczono także, że inwestycja ma być zaopatrzona w energię elektryczną. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Inwestycja zakłada zatem budowę infrastruktury technicznej związanej z doprowadzeniem energii elektrycznej. Jej realizacja uzależniona jest od możliwości przyłączenia zamierzonej infrastruktury do sieci. Dopóki strona nie potwierdzi możliwości przyłączenia inwestycji do sieci, właśnie w formie np. oświadczenia gestora tej sieci, nie da się stwierdzić, by decyzja, o którą ubiega się wnioskodawca, dotyczyła przedsięwzięcia możliwego do zrealizowania w już w zasadniczym zakresie opisanym osnową wniosku.
Po drugie wskazać należy, że we wniosku pod pozycją A.1.5. wprost stwierdzono, że inwestycja ma być zaopatrywana w energię elektryczną na warunkach gestora sieci. To, czy warunki takie mogą zostać w przyszłości w ogóle ustalone, uzależnione jest przede wszystkim od uwarunkowań infrastrukturalnych towarzyszących obszarowi, na którym realizowana ma być inwestycja, a które to uwarunkowania monitoruje gestor sieci dostarczający dane medium. Trudno zatem zakładać, że inwestycja będzie mogła być zrealizowana w kształcie zamierzonym przez inwestora (stacja bazowa oraz towarzysząca infrastruktura techniczna, w tym elektryczna), jak i zaopatrywana w energię elektryczną o mocy deklarowanej we wniosku, skoro brak jest w aktach potwierdzenia nawet hipotetycznego, możliwego do wykonania w przyszłości przyłączenia do sieci na warunkach tego gestora. Jeżeli inwestor wskazuje, że zaopatrzenie w potrzebną energię elektryczną ma się odbyć "na warunkach" gestora sieci, to akta sprawy winny chociażby uprawdopodobniać, że warunki te gestor sieci w ogóle uznaje za możliwe do ustalenia. Takim dokumentem jest właśnie "zapewnienie" gestora sieci, powszechnie stosowane nie tylko w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (w zw. z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust 5 u.p.z.p. - vide; wyroki NSA zadnia 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 893/16; z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 963/17- dostępne jw.), ale i akceptowane w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok WSAz dnia 27 lipca 2023 r., sygn. IV SA/Po 359/23; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Gl 750/11 - dostępne jw.).
Po trzecie wskazać należy, że obowiązkowym elementem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organ nie dysponuje dokumentem pochodzącym od gestora sieci, potwierdzającym możliwość podłączenia do sieci elektroenergetycznej, obecnie lub w przyszłości, ten element decyzji w istocie stanowiłby powtórzenie deklaracji wnioskodawcy. W ocenie Sądu wykładnia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie powinna ograniczać się do stwierdzenia, że opisany parametr inwestycji dotyczący koniecznej infrastruktury technicznej faktycznie determinuje treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym jej elemencie. Skoro pozostałe warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, wymienione w art. 54 pkt 2 lit. a, b, d i e u.p.z.p. wymagają określenia w decyzji, a określenie to następuje po stosownej weryfikacji wniosku przez organ, to brak jest racjonalnych podstaw do założenia, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ jest obowiązany określić warunki wynikające z przepisów odrębnych, a nie jest uprawniony do podstawowej analizy dotyczącej tego, czy określone we wniosku zapotrzebowanie inwestycji jest w ogóle możliwe do zaspokojenia.
Z tego też powodu Sąd nie stwierdził, by w sprawie organy naruszyły art. 52 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy-do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wezwanie w zakresie przedłożenia zapewnienia gestora sieci mieści się w ocenie Sądu w zakresie dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a wykładanego wespół z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.
Mając to wszystko uwadze Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej co do tego, że organ nie był uprawniony wystosowania do inwestora wezwania o przedłożenie dokumentu potwierdzającego zapewnienie gestora sieci elektroenergetycznej o możliwości podłączenia inwestycji do tej sieci i zaspokojenia deklarowanego zapotrzebowania na energię elektryczną o wskazanej mocy. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za chybione.
Sąd za zasadne uznał w tym miejscu stwierdzenie, że pozbawione podstaw było wezwanie wystosowane przez organ do inwestora w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej. Mieć należy na uwadze, że obowiązku wskazania powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszukiwać należy się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), gdzie w § 39 wskazuje się, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust 2. Sprawa niniejsza nie dotyczy budynku ani budowli spełniającej funkcje użytkowe budynku (tj. obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach - art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), ale telekomunikacyjnego obiektu budowlanego w rozumieniu § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1040). W rozporządzeniu z 26 maja 2023 r. brak jest regulacji dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, a więc wymóg, by w we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej określać powierzchnię biologicznie czynną, nie ma oparcia w przepisach prawa, bez względu na to, że taka rubryka widnieje w formularzu wniosku. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na wcześniejsze rozważania.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).
Sprawa została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs"
ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327