II SA/BD 1237/22

II SA/Bd 1237/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. B. o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] października 2019 r. (data wpływu), zmienionego pismem z dnia [...] lutego 2020 r., Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...] przy ul. [...], obręb [...], Gmina M. B. .
Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył S. M., domagając się jej uchylenia z uwagi na niespełnienie w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący podniósł m.in., że wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej zabudowy po stronie nieparzystej numeracji działek przy ul. [...] oraz kontynuacji dominującej funkcji (zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych) oraz, że budynki usytuowane w drugiej linii zabudowy ([...]) są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a budynki wielorodzinne w drugiej linii zabudowy w analizowanym obszarze nie występują. Ponadto odwołujący podniósł zastrzeżenia odnośnie ustalonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie aż 33,6% oraz zarzucił brak ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Stwierdził również, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji dla osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera błędy, które w istocie uniemożliwiają dokonanie oceny czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy.
SKO podniosło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "analiza"), stanowiąca załącznik do decyzji organa I instancji, jest niepełna. W tym kontekście SKO wskazało, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił dla inwestycji parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) do 8.0 m. Natomiast analiza nie zawiera danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych dla poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W analizie podano bowiem jedynie, że wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m (budynki gospodarcze i garażowe) do ok. 8,0 m dla budynków mieszkalnych i usługowych i, że średni wskaźnik wysokości elewacji frontowej wynosi ok 5 m. Odnośnie ustalonego przez organ I instancji maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 33,6%, SKO podniosło, że w analizie wskazano, że średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 15,6%, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik (40%) znacząco przewyższa średni parametr, a także maksymalne wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej i, że dla zachowania ładu przestrzennego można ustalić maksymalny wskaźnik na poziomie 33,6% wynikający z maksymalnej intensywności zabudowy dla funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO tak wyznaczony wskaźnik zabudowy nie został w żaden sposób uzasadniony. W sporządzonej analizie brak jest uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wartości średniej dla tego parametru występującego w obszarze analizowanym. SKO zaznaczyło również, że z treści analizy wynika, że inwestor wnioskuje o budynki o parametrze powierzchni zabudowy łącznie do 960 m2, natomiast w decyzji w pkt 3 określono maksymalną powierzchnię nowej zabudowy do 800 m2. Wyjaśniło przy tym, że wniosek inwestora z dnia [...] października 2019 r. został zmieniony pismem z dnia [...] lutego 2020 r. m.in. odnośnie powierzchni zabudowy. Pierwotny wniosek dotyczył powierzchni zabudowy do [...] m2, natomiast w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. inwestor zaakceptował zmianę na powierzchnię zabudowy do [...] m2. Z akt sprawy nie wynika, jak zaznaczyło SKO, aby wnioskodawca zmienił swój wniosek odnośnie powyższego parametru. Oznacza to, że organ I instancji naruszył też art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), gdyż decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie jest zatem związany wnioskiem inwestora, a istniejąca możliwość modyfikacji wniosku przez inwestora, zobowiązuje organ do dokładnego określenia intencji strony. SKO zarzuciło również brak wyznaczenia linii zabudowy, wskazując że narusza to § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie MI"). Podsumowując podkreśliło, że w sporządzonej analizie trudno doszukać się uzasadnienia dla odstąpienia od określonych wartości średnich dla poszczególnych parametrów oraz, że wskazane powyżej nieprawidłowości uniemożliwiają dokonanie oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym.
Ponadto SKO wyjaśniało, że teren inwestycji położony jest w Obszarze Chronionego [...], zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]), a także że w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1389 ze zm., dalej "rozporządzenia RM") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 15, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Wskazało, że z analizy wynika, że inwestor na działkach sąsiednich nr [...] o łącznej powierzchni 0,5050 ha, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r., w którym ww. oświadczył, iż planowany zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych będzie zupełnie niezależną inwestycją, której potrzeby użytkowania będą zaspokajane w obrębie przedmiotowej działki, oraz że oświadczenie to stanowiło podstawę do uznania przez organ I instancji, że planowana inwestycja na działce o pow. 0,24 ha jest inwestycją niezależną od realizowanej na sąsiednich działkach, zatem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście SKO stwierdziło, że skoro na obszarach ze sobą sąsiadujących mają być realizowane tożsame pod względem rodzaju, a tym samym stosowanej technologii inwestycje, to obowiązkiem organu jest potraktowanie tych inwestycji jako jedno przedsięwzięcie i rozważenie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Reasumując SKO uznało, że organ I instancji dopuścił się w sprawie naruszenia nie tylko przepisów upzp, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.
Jednocześnie SKO wskazało, że organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ponownie przeanalizować wniosek, czy jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne dane odnośnie planowanej inwestycji, a następnie dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy w oparciu o obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Wskazało też na powinność zbadania oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w związku z treścią § 3 rozporządzenia RM.
Od powyższej decyzji R. B. wniósł sprzeciw domagając się jej uchylenia. Wskazał, że SKO powołało się w objętej sprzeciwem decyzji na szereg nieprawidłowości w treści sporządzonej w sprawie analizy, mimo iż większość zawartych w niej ustaleń nie zostało podważonych przez SKO w pierwszej procedurze odwoławczej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podniósł, że SKO wskazało na złamanie zasady dobrego sąsiedztwa i brak kontynuacji funkcji. Tymczasem przedmiotowa inwestycja jest położona w obszarze, który nie stanowi w całości kompleksu zabudowy jednorodzinnej, gdyż działka inwestycyjna graniczy bezpośrednio z zabudową o charakterze produkcyjno-usługowym, a naprzeciwko terenu inwestycji znajduje się oddany do użytku budynek wielorodzinny. R. B. zaznaczył przy tym, że w wydanym toku pierwszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 267/21, WSA w Bydgoszczy jednoznacznie stwierdził, iż cyt. "przedmiotem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nie może być istota wprowadzenia funkcji wielorodzinnej na działkę oraz złamanie zasady dobrego sąsiedztwa". Funkcja wielorodzinna jest traktowana przez założenia upzp jako kontynuacja funkcji mieszkalnej. Poza tym R. B. podniósł, że nie jest w stanie polemizować z kwestiami dotyczącymi wysokości planowanej zabudowy i dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz błędnego ich określenia w analizie, gdyż parametry te są określane przez autora decyzji, niemniej należy zauważyć, iż parametry zarówno w pierwszej procedurze o ustalenie warunków zabudowy, jak i w drugiej zostały określone na bardzo podobnych lub identycznych wartościach, zatem można by uznać, że podwójna analiza terenu jest poprawna. R. B. podkreślił również, że wbrew stanowisku SKO, planowana inwestycja – o czym informował na każdym etapie postępowania - będzie niezależna od inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce przez inny podmiot oraz nie będzie ona funkcjonalnie i technologicznie połączona z sąsiednią zabudową.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Dlatego też, zgodnie z art. 151a § 1 ppsa, uwzględnienie sprzeciwu od decyzji i uchylenie decyzji w całości następuje w sytuacji stwierdzenia naruszenie art. 138 § 2 kpa.
Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem i nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ww. przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa.
W niniejszej sprawie SKO potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej uzasadniło m.in. brakami sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii zabudowy, a także niespójnością wnioskowanego przez inwestora parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy z przedmiotowym parametrem ustalonym w decyzji organu I instancji.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 § 5 rozporządzenia MI dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wskazano, że średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 15,6%. Ustalono zaś dla inwestycji maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 33,6%, wskazując jedynie, że wskaźnik ten wynika z maksymalnej intensywności zabudowy dla funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym. W żaden sposób nie wyjaśniono jednak, do jakiej maksymalnej intensywności zabudowy dla funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym odniesiono się w analizie. Z zestawienia parametrów zabudowy zawartych w tabeli zamieszczonej w analizie można domniemywać, że chodzi o działkę nr [...], na której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednak nawet w takim przypadku w żaden sposób nie wykazano w analizie, że odwołanie się do maksymalnej intensywności zabudowy na ww. działce, nie naruszy ładu przestrzennego na danym obszarze. Nie przeanalizowano bowiem lokalizacji działki/działek o funkcji mieszkaniowej z maksymalną intensywnością zabudowy (do której/których odwołano się w analizie) w kontekście lokalizacji działki inwestycyjnej, tj. odległości między nimi, nie rozważono czy odniesienie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy właściwego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której dotyczy przedmiotowa inwestycja, będzie respektowało zasadę dobrego sąsiedztwa, i wreszcie nie rozpatrzono ustalonego dla spornej inwestycji przedmiotowego wskaźnika w powiązaniu z wskaźnikiem właściwym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. W tych okolicznościach należy w całości podzielić stanowisko SKO, że tak wyznaczony maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy nie został w istocie uzasadniony. Nie wiadomo więc dlaczego w sprawie uznano za dopuszczalne odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie wartości średniej występującej w obszarze analizowanym. Zauważyć należy, że obowiązującą zasadą jest ustalanie ww. wskaźnika na podstawie "średniego" wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a tylko jako odstępstwo od tej zasady dopuszczono wyznaczanie innego wskaźnika, co zastrzeżono jednak wymogiem, aby wynikało to z analizy. Możliwość więc ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych, niejasnych czy nieuzasadnionych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów (w tym wypadku na poziomie "średniego" wskaźnika występującego w obszarze analizowanym) powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI prawodawca przewidział, że przedmiotowy wskaźnik należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to odwołanie się jedynie do maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu, przesłanek i powodów takiego ustalenia oraz konkretnych danych na podstawie, których ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym. W przypadku zamiaru realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nierzetelne jest też odwołanie się w analizie do maksymalnego wskaźnika dotyczącego działki (działek) położonej w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, właściwego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnym zupełnym braku odniesienia się do wskaźnika właściwego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przemilczeniu - w aspekcie oceny zachowania w sprawie ładu przestrzennego - wskaźników właściwych dla najbliżej usytuowanej zabudowy, w szczególności jednorodzinnej. Stwierdzenie zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa wymaga przeanalizowania wskazanych aspektów zastanego stanu faktycznego w obszarze analizowanym.
W ocenie Sądu prawidłowo również zakwestionowano w decyzji SKO określenie parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (na poziomie do 8 m). Analiza nie zawiera bowiem danych odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych dla poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co jest konieczne dla możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalania przedmiotowego parametru. Analiza odwołuje się jedynie do wielkości granicznych tego wskaźnika w obszarze analizowanym i w sąsiedztwie terenu inwestycji ("od – do") oraz do wielkości średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym (5 m). Brak danych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych poszczególnych budynków nie pozwala na sprawdzenie czy rzeczywiście ustalone w analizie wskaźniki graniczne i średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz ustalony w związku z tym wskaźnik dla nowej inwestycji, znajdują oparcie i potwierdzenie we wskaźnikach wysokości poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Sporządzona analiza nie zawiera również danych dotyczących wysokości budynku do kalenicy i kąta nachylenia dachu dla poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, pomimo dokonania w analizie oceny tych parametrów i w konsekwencji ustalenia ich dla przedmiotowej inwestycji, co przecież opiera się na badaniu konkretnych wielkości tych parametrów dla poszczególnych budynków w obszarze analizowanym, które w tym wypadku nie są znane, gdyż nie zostały wskazane w analizie.
Odnośnie kwestii spójności wniosku w zakresie wskazanych przez inwestora wskaźników i parametrów zabudowy z ustaleniami decyzji organu I instancji, należy wskazać, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinny ustalić warunki zabudowy w zakresie określonym we wniosku, a w sytuacji gdy inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy w oparciu o charakterystykę zabudowy, której nie można byłoby zaakceptować i która wymagałaby korekty, powinny one o tym fakcie powiadomić inwestora, dając mu szansę na zmianę treści wniosku, co wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 9 i art. 79a kpa) analizowanych w związku z art. 52 ust. 1 i 2 upzp. W sprawie zmieniono, w stosunku do wnioskowanego przez inwestora, nie tylko wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (pierwotnie wnioskowany na poziomie 960 m2, następnie zaakceptowany przez inwestora w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. na poziomie do 744 m2) – przyjmując go na poziomie 800 m2, ale również zmieniono maksymalną wysokości budynku do kalenicy i szerokość elewacji frontowej w stosunku do wartości zaakceptowanych przez inwestora w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. (na poziomie odpowiednio – do 9,5 m, i od 8 do 12 m), ustalając te wskaźniki na poziomie odpowiednio - do 10 m, i od 10 do 15,5 m. Rację ma SKO, że inwestor co do zmienionych parametrów w stosunku do wnioskowanych (zaakceptowych) się nie wypowiedział w sprawie.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja wnioskowanej zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Istotne wątpliwości, co do parametrów planowanej zabudowy, ustalonych w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. w oparciu o niepełną i niejasną analizę, uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Analiza jest podstawowym dowodem, który pozwala na ustalenia parametrów nowej zabudowy, zatem musi być ona przeprowadzona w sposób niebudzący wątpliwości i zgodnie z przepisami rozporządzenia MI. Z uwagi na duże znaczenie omawianego dowodu, jego ewentualne uzupełnienie czy też wyjaśnienie wątpliwości co do treści analizy wymaga przeprowadzenia postępowania przed organami obu instancji. Konieczność wyjaśnienia (wraz ze wskazaniem niezbędnych danych) omówionych powyżej kwestii dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też dodatkowo wskazanego przez Sąd parametru wysokości budynku do kalenicy i kąta nachylenia dachu, wymaga uzupełnienia analizy, co uzasadniało uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia braków i błędów analizy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji zmiany poszczególnych parametrów w stosunku do wnioskowanych (zaakceptowanych) przez inwestora, należy powiadomić go o tym, dając mu szansę na zmianę treści wniosku w tym zakresie.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska SKO o konieczności wyznaczania w sprawie linii zabudowy, opartego na stanowisku, że brak określenia tego parametru narusza § 4 rozporządzenia MI. Trzeba mieć na względzie, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez fragment działki o szerokości 5 m i długości ok 60 m. Ten wąski i długi pas pełni funkcję dojazdu do części inwestycyjnej działki, a zatem do drogi publicznej przylega jedynie pas o szerokości 5 m pełniący w istocie funkcję 60 m drogi dojazdowej do części zabudowanej działki. Oznacza to, że planowane budynki będą znajdowały się w odległości powyżej 60 m od drogi publicznej, i to w drugiej linii zabudowy. W takich warunkach nie ma uzasadnienia dla ustalenia linii zabudowy, biorąc pod uwagę kształt i usytuowanie działki. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna nie przylega do mającej być zabudowaną częścią nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W sytuacji, gdy do drogi publicznej przylega mający być zabudowany teren inwestycyjny, wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to wówczas znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem drogi publicznej. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sprawie takie uwarunkowania i potrzeby nie zachodzą z uwagi na wskazane specyficzne okoliczności dotyczące kształtu i usytuowania przedmiotowej działki, tj. połącznie terenu inwestycyjnego działki z drogą publiczną wąskim (5 m) i długim pasem (60 m) pełniącym w istocie funkcję drogi dojazdowej oraz położenie części inwestycyjnej działki w odległości powyżej 60 m od drogi publicznej i w drugiej linii zabudowy. W takich warunkach, biorąc pod uwagę funkcję jaką pełni ustalenie linii zabudowy, Sąd podziela stanowisko organu I instancji o braku wymogu ustalenia w sprawie linii zabudowy. Stanowiłoby to bowiem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nieuzasadnione ograniczenie swobody zabudowy nieruchomości.
Zdaniem Sądu nie można też podzielić zarzutu sprzeciwu, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że cyt. "przedmiotem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nie może być istota wprowadzenia funkcji wielorodzinnej na działkę oraz złamanie zasady dobrego sąsiedztwa". Takie rzekome stanowisko WSA w Bydgoszczy nie znajduje bowiem potwierdzenia w treści uzasadnienia ww. wyroku. Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony powodem wydania objętej sprzeciwem decyzji nie było ustalenie SKO o braku kontynuacji przez inwestycję funkcji występującej w obszarze analizowanym (tj. dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej).
Jednocześnie należy wskazać, że ze względu na ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. ppsa, Sąd nie mógł wypowiedzieć się odnośnie materialnoprawnej kwestii jaką jest zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, istnienie wymogu uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej. Choć podstawę dokonania oceny w tym przedmiocie, stanowi wyrażone przez SKO stanowisko, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy wraz z inwestycją na działkach sąsiednich nr [...] traktować jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), które to stanowisko ma również wymiar materialnoprawny, to jednak Sąd, mając na względzie że poczynienie niezbędnych ustaleń faktycznych jest koniecznym warunkiem możliwości przeprowadzania prawidłowej oceny sprawy z punku widzenia norm prawa materialnego, uznaje za zasadne wskazanie SKO co do konieczności rozważenia wymogu uzyskania w sprawie decyzji środowiskowej w tym znaczeniu, że w sprawie zdaniem Sądu należy poczynić wnikliwe ustalenia pozwalające na poczynienie w tym zakresie rozważań, a więc ustalenia pozwalające na jednoznaczne zidentyfikowanie parametrów obu sąsiadujących inwestycji, ich spójności i zależności, zarówno w aspekcie powiązań technologicznych, funkcjonalnych i infrastrukturalnych, ale także ewentualnego osiągnięcia przez te inwestycje progu, o którym w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b ww. rozporządzenia RM, a więc powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia obu inwestycji. Zdaniem Sądu samo oświadczenie inwestora, że planowana inwestycja na przedmiotowej działce jest inwestycją niezależną od realizowanej na sąsiednich działkach, w sytuacji gdy właścicielem przedmiotowej działki i działki nr [...] jest ten sam podmiot – B. N. Sp. z o.o., Sp. k. w B. , gdy obie wskazane działki bezpośrednio sąsiadując ze sobą, oraz gdy założonym przedmiotem inwestycji na wskazanych działkach są przedsięwzięcia tego samego rodzaju – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (w założeniu mające powstać w zbliżonym czasie), jest niewystarczające dla oceny inwestycji z punktu widzenia wymogu uzyskania decyzji środowiskowej w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b ww. rozporządzenia RM. Z uwagi na odmienność twierdzeń skarżącego i analizy odnośnie tego kto jest inwestorem przedsięwzięcia realizowanego (zrealizowanego) na działkach nr [...], także tę kwestię należy w sprawie jednoznacznie ustalić w oparciu o stosowny materiał dowodowy.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie poczynione uwagi, uznając że w sprawie zaistniały ustawowe podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a zarzuty sprzeciwu za niemogące odnieść zamieszonego skutku, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionego w sprawie sprzeciwu.