II SA/BD 1226/20

II SA/Bd 1226/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Sygn. powiązane
III OSK 1442/22 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi D. G. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektor szkoły podstawowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz D. G. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz D. G. [...] ([...]) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego .
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Burmistrz G., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, dalej "p.o.") oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) odwołał z dniem [...] listopada 2020 r., bez wypowiedzenia, D. G. (skarżącą) ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w G. .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w sprawie skarżącej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. – działania i podejmowane czynności przez skarżącą powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły.
Organ wskazał, że skarżąca kwestionuje utworzenie drugiej szkoły podstawowej – SP nr [...], mimo że Szkoła Podstawowa nr [...] została powołana zgodnie z wymaganiami prawnymi, po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora. Organ zauważył, że działania te miały charakter publiczny i angażowani byli w nie nauczyciele oraz pracownicy obsługi i administracji, co destabilizowało funkcjonowanie szkoły. Wskazał, że w sposób staranny monitorował proces przygotowań placówki kierowanej przez skarżącą do nowego roku szkolnego 2020/2021, co wynikało z faktu, że rok ten miał być pierwszym rokiem funkcjonowania SP nr [...] w pełnej strukturze organizacyjnej, a co wiązało się z dobrowolnym przejściem do tej placówki części uczniów z SP nr [...]. Stwierdził, że w oparciu o przysługujące mu kompetencje wynikające z art. 57 p.o. podejmował szereg działań korygujących w trakcie opracowywania ze skarżącą projektu arkusza organizacyjnego na nowy rok szkolny i kolejnych do niego aneksów, przy czym działania te napotykały na nieuzasadniony opór ze strony skarżącej, która negowała zalecenia, odmawiała wykonywania poleceń i przedstawiała nierzetelnie sporządzone dokumenty planistyczne.
Dalej organ wymienił nieprawidłowości, jakich dopuściła się skarżąca przy sporządzaniu arkusza organizacyjnego i kolejnych do niego aneksów:
1) 15 kwietnia 2020 r. skarżąca przedłożyła burmistrzowi projekt arkusza organizacyjnego SP nr [...] w G. , zgodnie z art. 110 ust. 2 p.o. oraz § 17 ust. 2 i 2a rozporządzenia z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r., poz. 649, dalej "rozporządzenie"), w którym nie uwzględniono wyników rekrutacji do szkół i ujęto 137 uczniów, których opiekunowie prawni złożyli deklaracje do SP nr [...]. Organ wskazał, że tym samym 137 uczniów uwzględnionych było w arkuszach dwóch szkół, skarżąca odmówiła zaś poprawienia arkusza organizacyjnego poprzez uwzględnienie faktycznych danych opartych o deklaracje złożone przez opiekunów prawnych, jak i odmówiła współpracy w zakresie opracowania arkuszy zgodnych ze stanem faktycznym. W ocenie organu uniemożliwiło mu to dokonanie realnej oceny sytuacji demograficznej obydwu placówek oraz określenia ich potrzeb w zakresie zapewnienia kadry pedagogicznej. Wskazał, że arkusz został pozytywnie zaopiniowany pod względem prawnym przez Kuratora. Został on też zatwierdzony przez organ z uwagami zawartymi w piśmie znak: [...] oraz poleceniem przygotowania aneksu uwzględniającego faktyczną liczbę uczniów, liczebności klas oraz etatów administracyjnych i obsługowych. Organ przywołał nadto, że w arkuszu ujęte zostały dwie nauczycielki, którym nie przydzielono godzin dydaktycznych, co mogło sugerować na zamiar wypowiedzenia im umów o pracę przez dyrektora szkoły, nie były one jednak ujęte w zasadniczej części arkusza, przez co również arkusz był niejednoznaczny;
2) w dniu [...] maja 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi niekompletny aneks do arkusza organizacyjnego, niezawierający opinii związków zawodowych oraz wykazu pracowników niepedagogicznych, jak i nieuwzględniający uwag zawarty w piśmie znak: [...] w zakresie liczby etatów administracyjnych (brak realizacji zalecenia ograniczenia zatrudnienia pracowników nie dydaktycznych), faktycznej liczby uczniów (uwzględnienie uczniów zadeklarowanych do SP nr [...]) i nauczycieli (przydzielenie godzin dydaktycznych 17 nauczycielom, którym wyrażono wcześniej zgodę na przejście do SP nr [...], a jednoczesne nieujęcie ich w wykazie kadry pedagogicznej). Wskazał, że skarżąca usunęła nauczycielkę zatrudnioną w świetlicy szkolnej, czym spowodowała to, iż organ prowadzący nie posiadł wiedzy o tym, że nauczycielka ta została wytypowana do zwolnienia z pracy, podobnie nie została wykazana w aneksie osoba figurująca we wcześniejszym projekcie arkusza z zerowym przydziałem godzin (druga z takich osób uzyskała zgodę na przeniesienie do SP nr [...]). W ocenie Burmistrza skarżąca świadomie przedłożyła aneks nr [...] do arkusza organizacyjnego nieuwzględniający realnych danych;
3) 28 maja 2020 r. skarżąca przedłożyła kolejny aneks do arkusza organizacyjnego (aneks nr [...]), który nadal nie uwzględniał zmniejszonej liczny uczniów wynikającej ze złożonych przez rodziców oświadczeń dotyczących kontynuowania nauki w SP nr [...]. Organ wskazał, że mimo to poinformował skarżącą, że wskazał uzupełnienia etatu w innych szkołach prowadzonych przez gminę G., dla wszystkich wykazanych w niepełnym czasie pracy nauczycieli, w aneksie nr [...]. Zauważył, że ponownie w aneksie nr [...] w jego części zasadniczej ani w wykazie kadry pedagogicznej nie zostały wskazane dwie nauczycieli przewidziane przez skarżącą do zwolnienia ze względu na brak godzin dydaktycznych. W związku z tym organ nie powziął wiedzy o tym, że istnieje potrzeba zapewnienia tym nauczycielkom możliwości kontynuowania zatrudnienia w innych placówkach oświatowych na terenie gminy – nierzetelne sporządzenie arkusza organizacyjnego i jego aneksów doprowadziło do pozbawienia pracy dwóch nauczycielek;
4) 18 sierpnia 2020 r. skarżąca przesłała organowi aneks nr [...] w wersji Excel, [...] sierpnia 2020 r. przesłała wersję aneksu opracowaną w programie Vulcan zastrzegając, że obie wersje aneksu różnią się. Organ wskazał, że aktualną wersją była wersja z [...] sierpnia 2020, co potwierdziła sama skarżąca, jednak jedna z dwóch opinii załączonych do aneksu nr [...] w wersji Vulcan (opinia ZNP z [...] sierpnia 2020 r.) odnosiła się do wersji Excel, ale trudno też ustalić, do jakiej wersji odnosiła się opinia NZSS Solidarności z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej oba związki – po telefonicznym wyjaśnieniu różnic - nie wniosły uwag do wersji opracowanej w programie Vulcan, z czego z kolei wynika, że obie opinie odnosiły się do wersji z [...] sierpnia 2020 r. Wskazał, że przepisy p.o. nie dopuszczają możliwości telefonicznego opiniowania arkuszy organizacyjnych. Dalej wskazał, że w sposób nieuprawniony skarżąca wypłaciła odprawy dwóm nauczycielkom, którym wypowiedziano umowę o pracę, a o czym nie dyrektor nie poinformowała organu, mimo że organ mógł zapewnić tym nauczycielkom kontynuację zatrudnienia w innej placówce prowadzonej przez Burmistrza G.. Wskazał, że wypłaty dokonano mimo braku akceptacji przez Burmistrza informacji o odprawach, stanowiącej załącznik do aneksu nr [...]. Stwierdził też, że aneksie konsekwentnie skarżąca nie wskazała faktycznej liczby uczniów wobec przejścia części z nich do SP nr [...]. Organ dalej wskazał, że wobec skrajnie małej liczby uczniów w dwóch klasach (VIIg – 2 uczniów, VIa – 4 uczniów), zobowiązał dyrektora do włączenia tych uczniów do równoległych, najmniej licznych klas, czego skarżąca nie uczyniła.
Organ uznał działania skarżącej w zakresie opracowania arkusza organizacyjnego jako istotne i rażące zaniedbania destabilizujące szkołę pod względem wychowawczym i oświatowym. Stwierdził też, że świadczą one o braku cech kierowniczych skarżącej i jej zdolności do prawidłowego zarządzania placówką. Wskazał na nieuzasadnione utrzymywanie dwóch klas dwu i czteroosobowych, co negatywnie wpływało na przyporządkowanych do nich uczniów, odizolowanych od większych grup rówieśniczych. W ocenie organu skarżąca pozbawiła również przypisanych do tych klas nauczycieli możliwości wykonywania pracy we wszystkich godzinach obowiązującego ich pensum, albowiem to przez nieuwzględnienie faktu przejścia części uczniów do SP nr [...] w szkole funkcjonowały dwie klasy dwu i czteroosobowe, wobec których zaistniała konieczność włączenia do klas równoległych. Wskazał, że od [...] października 2020 r. skarżąca przebywa na zwolnieniu lekarskim, jej obowiązki wykonuje zaś wicedyrektor, który swoimi działaniami szybko zniwelował negatywne skutki zaniechań skarżącej, co stanowi dodatkowy dowód potwierdzający słuszność odwołania skarżącej z funkcji dyrektora SP nr [...]. Organ powtórzył, że jego stanowiska nie zakwestionował [...] Wojewódzki Kurator Oświaty w B. w wydanej przez siebie opinii.
W skardze na powyższe zarządzenie D. G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości tego zarządzenia, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. poprzez błędne przyjęcie, że działania skarżącej wypełniły zakres znaczeniowy pojęcia "przypadki szczególnie uzasadnione", a tym samym mogły stanowić podstawę do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora SP nr [...],
2) art. 7 i 10 k.p.a. poprzez nieustalenie wszelkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nadto dokonanie błędnej interpretacji zapisów arkusza organizacyjnego wraz z późniejszymi aneksami sporządzonymi na rok szkolny 2020/2021, brak wysłuchania wyjaśnień skarżącej w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia,
3) § 17 ust. 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, jaka liczba uczniów winna być podstawą do konstruowania projektu arkusza organizacyjnego SP nr [...] na rok szkolny 2020.2021, wprowadzaniu nieaktualnych danych do arkusza organizacyjnego kierowanej placówki, co miało w ocenie organu doprowadzić do destabilizacji działalności szkoły i całej oświaty.
W obszernym uzasadnieniu skargi opisano okoliczności faktyczne sprawy, jak również negatywnie odniesiono się do motywów wyrażonych w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia. Zdaniem strony skarżącej arkusze sporządzane przy użyciu programu komputerowego wskazanego przez administrację organu prowadzącego oraz zgodnie z zasadami i regułami sporządzania arkusza, potwierdzonymi również przez kuratora oświaty w piśmie z [...] marca 2020 r. Liczba uczniów określona została zgodnie z danymi, jakim dyrektor dysponowała do dnia 21 kwietnia roku poprzedzającego nowy rok szkolny, w zw. z zachowaniem trybu § 17 ust. 8 rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że podała burmistrzowi ustnie ilości godzin, które realizować będą nauczyciele w placówce w roku szkolnym 2020/2021 i jaka jest konieczność wskazania dla nich uzupełnień etatów. Wyjaśniła mu jednocześnie, że podane wielkości uwzględniają wszystkie oświadczenia rodziców o przejściu uczniów do SP nr [...], przy czym nie mogła posługiwać się danymi w postaci liczby uczniów podawanymi przez dyrektora SP nr 2 i burmistrza, albowiem tylko oświadczenia rodziców, które wpłynęły do SP nr [...], należało uznać za miarodajne. Napływające oświadczenia rodziców o przeniesieniu do SP nr [...] skutkowały skreśleniem uczniów, których oświadczenia te dotyczyły, z listy uczniów SP nr [...], co uwzględniano w kolejnych aneksach. Wskazała, że projekt organizacyjny SP nr [...] z kwietnia 2020 r. uwzględniający uczniów przechodzących z SP nr [...] został zaopiniowany przez kuratora oświaty negatywnie, zaś projekt organizacyjny SP nr [...] – pozytywnie, i to również przez wojewodę.
Odnosząc się do zarzutu wskazywania liczby uczniów nieodpowiadającej stanowi faktycznemu skarżąca podniosła, że do [...] marca 2020 r. zakończyła się rekrutacja do szkół podstawowych, rozumiana jako nabór do pierwszych klas. Tymczasem proces przechodzenia uczniów z SP nr [...] do SP nr [...] (proces składania deklaracji rodziców) trwał pierwszych dni września, przy czym kilkoro uczniów w tym okresie zmieniało ponownie zdanie. Wszelkie zmiany w tym zakresie ujmowane były w aneksach do arkusza. Działania skarżącej nie były przejawem braku współpracy, ale pochodną stosowania się do przepisów prawa oświatowego, w tym § 17 rozporządzenia, co potwierdza pozytywna opinia kuratora. Skarżąca wskazała, że przedłożony arkusz został zatwierdzony "z uwagami" przez organ prowadzący placówkę, który polecił skarżącej zaktualizować go w sposób sprzeczny, w ocenie skarżącej, z § 17 rozporządzenia. Przedstawiła chronologiczne zestawienie korespondencji z burmistrzem dotyczącej zawartości aneksów do arkusza organizacyjnego w zakresie redukcji etatów pozanauczycielskich, wskazującej w jej ocenie na niezrozumienie przez organ prowadzący wymogów prawnych związanych z przygotowaniem i planowaniem pracy szkoły.
Z kolei aneksowanie arkusza organizacyjnego konieczne było z uwagi na zmianę stanu osobowego uczniów i kadry zaistniałą po dacie sporządzenia arkusza. Skarżąca powołała się na korespondencję z burmistrzem, w której wnosiła o przedstawienie stanowiska na temat łączenia oddziałów, pozostawienia zmniejszonych oddziałów, wypłat wynagrodzeń i odpraw dla nauczycieli. Wskazała, że burmistrz nie udzielił odpowiedzi na zapytania. Pierwotny wykaz zawierał nazwiska i przydziały wszystkich nauczycieli, tymczasem w aneksach uwzględniano tych, którzy nie przeszli do SP nr [...]
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ujęcia w arkuszu dwóch nauczycielek, którym nie przyporządkowano godzin dydaktycznych, skarżąca wyjaśniła, że jest to konsekwencja działania programu do opracowywania arkuszy organizacyjnych. Skarżąca wskazała, że stosowne wyjaśnienia zostały przedstawione w rubryce "Komentarze", a nadto, że burmistrz miał świadomość, że z ww. dwiema nauczycielkami zostanie rozwiązana umowa o pracę, należy więc zabezpieczyć środki na odprawy.
Zarzut przedłożenia aneksu do arkusza niezaopiniowanego przez związki zawodowe uznała za bezpodstawny z tego powodu, że obie opinie zostały przesłane do organu w formie papierowej w dniu 29 maja, zaś w formie elektronicznej – 2 czerwca, co zostało szczegółowo opisane w rubryce "komentarze". Podobnie aneksy te zawierały aktualizowane dane w zakresie liczby uczniów zgodnie ze złożonymi deklaracjami. Podkreśliła również, że informowała burmistrza o konieczności utrzymania stanu zatrudnienia w placówce, co potwierdzały też związki zawodowe ZNP i NSZZ Solidarność, sama zaś skarżąca zobligowana jest do przestrzegania ustawy o związkach zawodowych.
W ocenie strony skarżącej jej działania nie prowadziły do destabilizacji realizacji funkcji szkoły, a związane były z zabieganiem o prawidłowe uzupełnienia kadry nauczycielskiej w zw. z ruchem uczniów, co z kolei spowodowane było początkiem funkcjonowania drugiej szkoły podstawowej w G. . Wszelkie podejmowane działania były też w jej ocenie zgodne z przepisami prawa i z tych przepisów wynikały.
W uzasadnieniu prawnym przytoczyła treść art. 66 p.o. wskazując, że umożliwia on w ust. 1 pkt 2 p.o. odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektorskiego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora. Tymczasem w ocenie skarżącej taka konkretna, poważna przyczyna w jej sprawie nie zaistniała. Podane przez organ powody w uzasadnieniu zarządzenia to podstawy nieistniejące, albo wynikające z niezrozumienia zapisów arkusza organizacyjnego sporządzanego zgodnie z wolą organu przy pomocy programu komputerowego jednolitego dla całej gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W obszernej replice na zarzuty skarżącej organ zakwestionował twierdzenia skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Powtórzył, że działania skarżącej były świadome, miały na celu wywołanie skutku w postaci destabilizacji funkcjonowania szkoły, którą zarządzała. Nieumiejętne sporządzenie arkuszy oraz aneksów do nich doprowadziło do niepołączenia oddziałów klas oraz niezapewnienia godzin dydaktycznych kadrze pedagogicznej, zaś polecenia organu były negowane i kwestionowane (w tym przede wszystkim polecenie z dnia [...] września 2020 r.). W ocenie organu postępowania przeprowadzone zostało zgodnie z art. 7 i 10 k.p.a. Niezasadny był również według organu zarzut naruszenia § 17 ust. 3 rozporządzenia, albowiem negatywna ocena przedłożonego przez skarżącą arkusza organizacyjnego znajduje oparcie w treści samego arkusza i aneksów, jak i okolicznościach faktycznych sprawy, które organ w tym zakresie ponownie przytoczył.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie skargi, polemizując jednocześnie ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu poinformował, że w dniu [...] lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt IV P 97/20 Sąd Rejonowy w I. IV Wydział Pracy oddalił powództwo skarżącej w przedmiocie odszkodowania za bezprawne odwołanie jej z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G. . Wskazał, że tym samym sąd powszechny uznał odwołanie skarżącej z ww. funkcji za prawidłowe.
W piśmie z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że powołany przez organ wyrok nie ma waloru prawomocności, a skarżąca zamierza od ww. orzeczenia wywieść apelację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza G., dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot skargi stanowi zarządzenie Burmistrza G. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w G. .
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje również konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę do sądu na uchwałę i zarządzenie organu samorządu terytorialnego można wnieść bez konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zostało to już przesądzone pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198) na tle jej art. 38 (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe z jej art. 66 stanowiącym odpowiednik art. 38 u.s.o., niczego w tej kwestii nie zmieniło.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z nim organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do sprawy kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Z brzmienia przywołanego wyżej uregulowania wynika, że zarządzenie o odwołaniu w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku. Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje dopiero możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym.
W przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka, bowiem, jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zarządzenia organ wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii. Pismem z [...] października 2021 r. Kurator wyraził pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącej w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Kwestią sporną zatem pozostało, czy wystąpiła przesłanka odnosząca się do zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III OSK 3173/21 z dnia 15 czerwca 2021 r. (dostępny jw.) wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej, ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Oznacza to, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w powyższym przepisie, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r. I OSK 1479/19, wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. I OSK 1396/19). Użycie przez ustawodawcę pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. I OSK 1792/12). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, przy czym stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. I OSK 86/08). Wskazując na "szczególnie uzasadnione przypadki" z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. należy mieć na względzie takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok NSA z 16 maja 2019 r. I OSK 1814/17). Jak wskazano w wyroku z 16 stycznia 2018 r. I OSK 1547/17 za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (co należy odpowiednio odnieść do obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.) uznano: kradzież alkoholu w sklepie, błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją, poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora, zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych, zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole, notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły, długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację.
Stanowisko powyższe jest zgodnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie organ, obszernie argumentując podstawy odwołania skarżącej z funkcji dyrektora SP nr [...] w G. , powołał się zasadniczo na dwie powiązane ze sobą okoliczności: dopuszczenie się przez skarżącą nieprawidłowości przy sporządzaniu arkusza organizacyjnego szkoły oraz kolejnych do niego aneksów, a nadto brak wykonania polecenia organu z dnia [...] września 2020 r. w zakresie włączenia uczniów dwóch klas – dwuosobowej i czteroosobowej, do innych równoległych najmniej licznych klas, co z kolei stanowiło bezpośrednią przyczynę wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia ze stanowiska dyrektora szkoły.
W ocenie Sądu przedstawiony przez organ stan faktyczny sprawy nie pozwala uznać, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.
W kontekście pierwszej z wymienionych podstaw powzięcia zaskarżonego zarządzenia stwierdzić należy, że obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół mocą §17 ust. 7 rozporządzenia, według którego dyrektor szkoły lub przedszkola przekazuje arkusz organizacji szkoły lub przedszkola zaopiniowany przez zakładowe organizacje związkowe, o których mowa w art. 110 ust. 2 albo 2a ustawy, w terminie do dnia 21 kwietnia danego roku organowi prowadzącemu szkołę lub przedszkole. Zakres treściowy arkusza organizacyjnego szkoły określa § 17 ust. 3 i 4 rozporządzenia. §17 ust. 9 tego rozporządzenia stanowi zaś, że organ prowadzący szkołę lub przedszkole, po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, zatwierdza arkusz organizacji szkoły lub przedszkola w terminie do dnia 29 maja danego roku.
W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną pozostaje, że do dnia [...] maja 2020 r. organ prowadzący szkołę (Burmistrz G.) zatwierdził arkusz organizacyjny na rok szkolny 2020/2021. Wynika to z pisma Burmistrza G. z dnia [...] maja 2020 r. (k. 42 akt adm.). W piśmie tym co prawda Burmistrz zastrzegł, że w zakresie jednego etatu pomocy nauczyciela i jednego etatu dla osoby sprawującej opiekę nad uczniami w czasie dowozu i przejścia przez jezdnię zatwierdzenia nie udziela, jednak uznać należy, że nie wpłynęło to na zaistnienie materialnoprawnego skutku w postaci spełnienia obowiązku przez dyrektora, o który mowa w § 17 ust. 7 rozporządzenia. Zatwierdzenie przez organ prowadzący szkołę przedłożonego arkusza organizacyjnego placówki wywołuje ten skutek, że organ uznaje jego zgodność z przepisami wykonawczymi w stopniu kwalifikującym ten arkusz do bycia podstawą funkcjonowania szkoły w danym roku szkolnym. Treść takiego arkusza może podlegać oczywiście zmianom, co potwierdza ust. 12 § 17 rozporządzenia, a zmiany takie wprowadzane były w niniejszej sprawie do arkusza kolejnymi aneksami. Nie może być jednak w rozpoznawanym przypadku mowy o naruszeniu przez skarżącą jej obowiązku wynikającego § 17 ust. 3 rozporządzenia, i to w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie wobec niej wyjątkowego, co podkreślono wcześniej, środka opisanego w art. 88 ust. 1 pkt 2 p.o.
W powyższym zatem zakresie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie daje podstaw do uznania, że spór pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym placówkę co do treści zatwierdzonego już przezeń arkusza organizacyjnego stanowił o rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na dyrektorze obowiązków, czy też dopuszczeniu się przez dyrektora takich działań, które spowodowały zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Dodatkowo należy też po pierwsze przywołać, że zatwierdzony przez Burmistrza arkusz organizacyjny został pozytywnie zaopiniowany przez [...] Kuratora Oświaty, co organ zresztą sam sygnalizuje w uzasadnieniu swojego zarządzenia. Jego zgodność z przepisami została zatem potwierdzona przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, zgodnie z § 17 ust. 9 rozporządzenia. Po drugie, okoliczność zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przedłożonego przez skarżącą powoduje, że nie jest uzasadnione powoływanie się organ na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 564/18 (dostępny jw.), w którym za rażące naruszenie obowiązków dyrektora szkoły, wpływające na możliwość funkcjonowania szkoły, Sąd uznał fakt nieprzedłożenia arkusza organizacyjnego organowi prowadzącemu placówkę. O ile w istocie niezatwierdzenie arkusza organizacyjnego pozbawia placówkę podstaw finansowych i prawnych do funkcjonowania (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1870/18, dostępnym jw.) to jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, albowiem szkoła rozpoczęła działalność w roku szkolnym 2020/2021 na podstawie prawidłowo zatwierdzonego dokumentu.
Co się tyczy drugiej z podstaw stwierdzenia przez organ prowadzący szkołę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., to stwierdzić należy, że niewykonanie przez dyrektora szkoły sugestii (polecenia) określonego w piśmie z dnia [...] września 2020 r. również nie stanowiło przesłanki stanowiącej o takim działaniu dyrektora, które zakwalifikować dałoby się jako rażące niedopełnienie obowiązku powodujące zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W przywołanym piśmie organ zobowiązał skarżącą do włączenia uczniów klasy VIa i VIIg do innych równoległych najmniej licznych oddziałów. Po pierwsze, stosownie do § 17 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 17 ust. 7 rozporządzenia to po stronie dyrektora szkoły leży odpowiedzialność za prawidłowe wskazanie liczby uczniów w poszczególnych oddziałach, co podlega – jak wskazano – opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz ocenie organu prowadzącego szkołę na etapie zatwierdzenia arkusza organizacyjnego. Polecenie w tym zakresie po faktycznym zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego nie może być też odczytywane jako wniosek, o którym mowa w art. 57 ust. 4 lub zalecenie, o których mowa w art. 55 ust. 4 i 6 p.o. (stosowanych zgodnie z art. 57 ust. 3 p.o.), a więc jako akt z zakresu kompetencji organu prowadzącego placówkę określonych w art. 29 ust. 1 p.o. Pamiętać przy tym należy, że wedle art. 58 zd. 1 p.o. organ prowadzący, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w p.o. Również zatem z powyższego powodu ewentualne niewykonanie sugerowanej ingerencji w treść zatwierdzonego arkusza organizacyjnego nie mogło stanowić o rażącym zaniechaniu dyrektora, uzasadniającym wszczęcie postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.
W odniesieniu do szeroko przytoczonych – zarówno w skardze, jak i w uzasadnieniu zakwestionowanego zarządzenia – okoliczności dotyczących określenia etatów nauczycielskich, pozanauczycielskich oraz liczby dzieci przyjętych w poczet uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w G. , podkreślić należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ocenił zaskarżone zarządzenie pod względem zasadności zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., regulującego możliwość uznaniowego odwołania dyrektora w przypadku wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Abstrahując zatem od zasadności poszczególnych twierdzeń organu oraz skarżącego w zakresie tego, czego konsekwencją były sporne, szeroko opisane przez strony okoliczności, to Sąd nie powziął przede wszystkim wątpliwości co do tego, że żadna z nich nie mogła zostać zakwalifikowana jako drastycznie wpływająca np. na bezpieczeństwo uczniów lub możliwość funkcjonowania placówki, a przez to uzasadniająca natychmiastowe odwołanie dyrektora z jego funkcji. Przypomnieć trzeba, że organ prowadzący szkołę dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi do oceny dyrektora w toku kadencji. W przypadku zarzutów co do działalności dyrektora szkoły organ prowadzący szkołę umocowany jest do wnioskowania o przeprowadzenie procedury ocennej, umożliwiającej dokonanie odwołania w trybie właściwym dla takich przypadków, a więc na podstawie art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762). Z tej przyczyny twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia, a poddane szerokiej polemice skarżącej, mogłyby stanowić rdzeń argumentacji ewentualnego zarządzenia powziętego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o., przedwczesnym byłoby zatem odnoszenie się do argumentacji zarządzenia zaskarżonego w niniejszym postępowaniu ponad to, że w żaden sposób nie uzasadnia ona wystąpienia po stronie skarżącej szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym kontekście nie uszło również uwadze Sądu, że ewentualne uchybienia dyrektora w zakresie organizacji działalności kierowanej przez nią placówki, a dotyczącej ustaleń liczby kadry nauczycielskiej i administracyjnej, jak i liczby uczniów, nie mogą być oceniane z pominięciem tej istotnej okoliczności, że w gminie powstała druga szkoła podstawowa, w sposób oczywisty (co wynika z twierdzeń obu stron) wpływająca na możliwość jednoznacznego i terminowego określenia sytuacji demograficznej w SP nr [...], a w konsekwencji – liczby etatów nauczycielskich i pozanauczycielskich. Powyższe potwierdza na pewno, że działalności dyrektora nie można uznać jako rażącej niekompetencji, uzasadniającej natychmiastowej odwołanie z funkcji dyrektora, a ponadto może to wpływać na ocenę sprawowania przez skarżącą funkcji, dokonywaną w trybie art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela (co jednak wykracza już poza kognicję Sądu w niniejszym postępowaniu).
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (publ. jak wcześniej wskazano). Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – jej rozpoznanie było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, jako wydanego z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018. 165 ze zm.), jak w punkcie drugim sentencji. W związku z treścią art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. należało z urzędu zwrócić uiszczony nienależnie wpis od skargi w wysokości 300 zł, bowiem z uwagi na przedmiot sprawy strona skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.