II SA/Bd 1212/23

II SA/Bd 1212/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Tyliński
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1646/24 - Wyrok NSA z 2025-08-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z [...] czerwca 2023 r. nr [...], którą to decyzją Wójt, na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") ustalił E. S. i M. S. (tj. Skarżącym) jednorazową opłatę (tzw. opłatę planistyczną) w kwocie [...]złotych w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z [...] września 2016 r. niezabudowanej działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,2000 ha w obrębie J. , gmina I., której wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Wójt Gminy I. decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 u.p.z.p. w związku z uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rady Gminy I. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy I. w części miejscowości J. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 699, zwanego w skrócie "m.p.z.p") ustalił Skarżącym jednorazową opłatę w kwocie [...]zł w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z [...] września 2016 r. niezabudowanej działki gruntu położonej w obrębie J. , gmina I., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2000 ha, z tytułu wzrostu jej wartości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] lutego 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Bd 668/21 uchylił decyzję Kolegium z [...] r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd odnośnie podniesionego zarzutu braku dochowania przez organ terminu na ustalenie opłaty planistycznej podniósł, że w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. jest konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana, stały się obowiązujące. Sąd stwierdził, że Organ dochował terminu do ustalenia opłaty, stąd zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd doszedł natomiast do przekonania że decyzja podlega uchyleniu, gdyż przed jej wydaniem organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości dotyczących rzetelności operatu szacunkowego, którego ustalenia stanowiły podstawę do wymierzenia opłaty planistycznej
W tym względzie Sąd w pierwszej kolejności zaznaczył należy, że w dacie wejścia w życie m.p.z.p. wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie była jeszcze ewidencyjnie wydzielona. Działka ta powstała dopiero na skutek podziału działki [...] obręb J. o pow. 1,4974 ha, zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Taka okoliczność musi być wzięta pod uwagę przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Jak bowiem trafnie wyjaśniono w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 854/19 (publ. CBOSA), ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości.
Sąd podkreślił, że podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym, lecz może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego właśnie takim podziałem.
Sąd zauważył, że w sprawie podstawą ustalenia opłaty planistycznej – a więc i oszacowania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. z 2016 r. – winien być stan nieruchomości z dnia wejścia w życie tego planu, tj. z [...] lutego 2016 r. W tej dacie działka nr [...] jeszcze nie istniała, natomiast istniała działka nr [...], z której ta pierwsza została dopiero później wydzielona. W konsekwencji, dokonując oceny "podobieństwa" nieruchomości wziętych do porównań na potrzeby oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości – tak przed, jak i po wejściu w życie m.p.z.p. z 2016 r. – należy odnosić je do stanu nieruchomości (działek) istniejących przed wydzieleniem zbytych działek.
Wskazując na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu Sąd podniósł, że w odpowiedzi na zgłoszone przez Skarżących zastrzeżenia do operatu szacunkowego rzeczoznawca udzielił lakonicznych i niespójnych z treścią operatu odpowiedzi.
Sąd stwierdził, że pomimo nieścisłości i niejasności wynikających z operatu szacunkowego i jego uzupełnienia, nie zostały one wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, w której to organ II instancji nie ocenił w sposób prawidłowy sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem jego wiarygodności i rzetelności
Natomiast odnośnie kwestionowania podejścia i metody szacowania Sąd podniósł, że w myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kwestionowanie zatem co do zasady podejścia i metody szacowania nieruchomości nie znajduje uzasadnienia.
Sąd uznał przy tym za przedwczesny zarzut konieczności weryfikacji operatu przez organizację zawodową.
Sąd wskazał, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21 – publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że operat szacunkowy, jako dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, może być weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, nie przez Sąd czy organ (nie mających specjalistycznej wiedzy w tym zakresie), lecz przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Ocena operatu w zakresie obejmującym wiadomości specjalne, a więc dotyczące samej metodologii i sposobu szacowania nieruchomości, została przekazana przez ustawodawcę do kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i dokonywana jest w oparciu o art. 157 ust. 1 u.g.n., a nie art. 80 k.p.a.
Sąd podniósł także, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, a zatem również strona postępowania, kwestionująca prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w przekonujący i skuteczny sposób np. przez sporządzenie kontroperatu. Art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wzbudzenia u organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu.
W odniesieniu do zarzutu przekroczenia określonego ustawowo współczynnika 30% wzrostu wartości badanej nieruchomości Sąd wskazał, że wartość ta odnosi się do zastosowania stawki procentowej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (określonej na 30%) a nie samej wysokości opłaty planistycznej.
W ponownym postępowaniu po wyroku Sądu Kolegium decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta z [...] lutego 2021 r.
Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego (z [...] października 2022 r.) Wójt Gminy I. decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] ustalił Skarżącym jednorazową opłatę (tzw. opłatę planistyczną) w kwocie [...]złotych w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z [...] września 2016 r. niezabudowanej działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,2000 ha w obrębie J. , gmina I., której wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast w wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] lutego 2023 r.
Kolegium podniosło, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z otrzymanym wypisem aktu notarialnego Rep. A 1811/2016 z dnia [...] września 2016 r. dotyczącym sprzedaży przez Skarżących działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. działka ta znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 19 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W toku prowadzonego postepowania w celu naliczenia opłaty wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został sporządzony operat szacunkowy z [...] października 2022 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], dla przeznaczenia w planie miejscowym ogólnym z 1987 r. i sposobu wykorzystania w okresie braku planu (od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2016 r.) - przyjmując w tym zakresie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, bowiem podczas badania rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi. Natomiast dla przeznaczenia nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego z [...] lutego 2016 r., rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, bowiem rynek nieruchomości o dużej powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług jest słabo rozwinięty i odnotowano tylko kilka transakcji.
Autor operatu szacunkowego zaznaczył, że zbyta działka o nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na dzień [...] marca 2016 r. nie istniała, a powstała z podziału działki o nr [...], zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r.
Analizą rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym (dla wyceny nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p.) rzeczoznawca objął transakcje z terenu gminy I., z okresu lat 2016 - 2017 roku, podobnie jak analizą rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dla wyceny nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p.). Dla analizowanego okresu przyjęto trend czasowy na poziomie 0%. W operacie, dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, wytypowano cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych jak również określono ich wagi, i tak:
- położenie nieruchomości - 30 %,
- bonitacja i zdolność produkcyjna gleby - 20 %,
- różnorodność rodzajów użytków glebowych - 20 %,
- jakość drogi dojazdowej - 20 %,
- wielkość - 10 %.
W operacie, dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wytypowano cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych jak również określono ich wagi w sposób następujący:
- lokalizacja ogólna - 40 %,
- wielkość działki - 20 %,
- dojazd - 25 %,
- ograniczenia i uciążliwości - 15 %.
Do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczaniem usług, rzeczoznawca majątkowy wziął następujące nieruchomości:
1) nieruchomość położoną w Słońsku, o powierzchni 1,0100 ha, sprzedaną [...] lipca 2016 r., za cenę [...] zł/m2,
2) nieruchomość położoną Cieślinie, o powierzchni 0,5094 ha, sprzedaną [...] stycznia 2017 r., za cenę [...] zł/m2,
3) nieruchomość położoną w Sławęcinku, o powierzchni 0,3032 ha, sprzedaną [...] marca 2017 r., za cenę [...] zł/m2.
Uwzględniając powyższe, wartość rynkowa działki numer [...] dla stanu przed wejściu w życie m.p.z.p. określono na kwotę [...]złotych, a po wejściu w życie planu miejscowego określono na kwotę [...]złotych.
Według Kolegium nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego są podobne do nieruchomości wycenianej, a sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie. Kolegium uznało przedłożony w sprawie operat za sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, który umożliwił zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii, szczególnie tych, które pochodzą z obszaru jego wiedzy specjalnej.
Kolegium podniosło, że w przedmiotowym postępowaniu operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało że termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.
Odnośnie kwestii nakładów jakie strony potencjalnie poniosły na przedmiotową nieruchomość, Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy wskazywał jedynie wzrost wartości wynikający z uchwalenia m.p.z.p., zatem jakiekolwiek nakłady stron na ich nieruchomość pozostają obojętne dla wzrostu wartości w przedmiotowym postępowaniu. Szersze odniesienie się do tego zarzutu jest niemożliwe, bowiem odwołujący nie wskazali jakie ewentualnie nakłady ponieśli i nie przedłożyli żadnych dowodów w tej kwestii. Na potrzeby wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy przeprowadził jej oględziny, co dokumentuje protokół z dnia [...] lipca 2020 r., i zdaniem Kolegium nie było przesłanek, by uznać, że oględziny wymagają ponowienia.
Kolegium ponadto podniosło, że wbrew stanowisku stron rzeczoznawca majątkowy uzasadnił w pełni wybór metod szacowania. Do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędnym byłoby natomiast przedłożenie kontroperatu sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Takiego operatu strony w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyły. Odwołujący nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwalałyby na uznanie ustalonej opłaty za nienależną.
W skardze na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2023 r. E. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust 3 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta ustalającej opłatę planistyczną w sytuacji gdy wydana została po upływie 5 lat od wejścia w życie m.p.z.p.
2) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. 2 art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji Wójta ustalającej opłatę planistyczną, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do jej ustalenia, tj. nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
3) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji Wójta w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w sytuacji gdy wysokość opłaty planistycznej ustalona w decyzji nie odpowiada i wykracza ponad 30% współczynnik wzrostu nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
4) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 151 ust. 1 u.g.n. polegającą na błędnym uznaniu przez organ I instancji, że stanowiąca wycenę nieruchomości opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji w sytuacji gdy wbrew obowiązkom wynikającym z cytowanego przepisu z treści opinii rzeczoznawcy (operatu) nie wynika czy strony transakcji porównawczych wskazanych w operacie były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i prezentowały zgodny cel zawarcia umowy jak również z załączonego operatu, na którym oparto zaskarżone orzeczenie nie wynika czy upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy, co miało wpływ na treść zaskarżonego w sprawie orzeczenia,
5) naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia procedury weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego prze biegłego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy na kanwie niniejszej sprawy istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, podnoszone i wykazane przez stronę skarżącą m.in. dotyczące prawidłowości i zasadności metodologii i podejścia przyjętego przez biegłego, jak również podstaw i prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych, a co za tym idzie czynników korygujących oraz kryteriów i wag oceny co spowodowało błędne uznanie dokonania przez organ prawidłowej oceny materiału dowodowego w szczególności operatu szacunkowego, w sytuacji gdy ocena nadana została przez organ a quo,
6) obrazę przepisów postępowania tj. art. 89 k.p.a. przez organ II instancji polegającą na błędnym uznaniu, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez wydaniem decyzji przez organ I instancji, czego domagali się Skarżący tj. o przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego celem jego przesłuchania i wyjaśnienia podnoszonych zastrzeżeń i wątpliwości co do sporządzonego przez biegłego operatu, w sytuacji gdy złożony w sprawie operat pozostawał kwestionowany przez Skarżących w szczególności w zakresie jego niejasności co do przyjętego stanu nieruchomości w dacie przed i po uchwaleniu m.p.z.p., a także przyjętej metodologii i podejścia przez biegłego i nieruchomości porównawczych, w tym zasad ich doboru i kryteriów oraz wagi ocen, a także niepełności m.in. z uwagi na brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości przed wydaniem opinii i uwzględnienia nakładów na nieruchomość. w tym także doprowadzenia przyłączy do nieruchomości, a odpowiedzi pisemne biegłego na zastrzeżenia podnoszone przez strony pozostawały lakoniczne i ogólnikowe, nie zawierając jednocześnie wyjaśnień i odpowiedzi na wszystkie podniesione zastrzeżenia, wobec czego w sprawie wobec zaistniałych wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zasadne pozostawała tym bardziej mając na uwadze zasadę działania organu w sposób budzący zaufanie do stron postępowania przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji skutkując uznaniem, że organ przeprowadził wszelkie niezbędne czynności dla załatwienia sprawy, jak również uznaniem za prawidłową przyjęta przez organ ocenę operatu szacunkowego,
7) obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k/p.a. w zw. Z art. 77 k.p.a. przez organ II instancji poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, w sytuacji gdy na kanwie prowadzonego postępowania nie wyjaśniono w żaden sposób jakie nakłady poniosły strony przed uchwaleniem i po uchwaleniu m.p.z.p., nie ustalono czy biegły dokonując wyceny wziął pod uwagę te okoliczności jak również nie wynika z operatu czy działki były uzbrojone w przyłącza czy też nie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,
8) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez organ wydający zaskarżoną decyzję polegające na przekroczeniu przez organ granicy swobodnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy i wszechstronny, jak również przyjęciu za prawidłową dokonaną przez organ I instancji ocenę złożonego w sprawie operatu szacunkowego, w sytuacji gdy zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wysłuchania biegłego, wery?kacji opinii przez biegłego w tym przez organizację zawodową, jak również powołania innego biegłego celem sporządzenia operatu szacunkowego, przy braku szczegółowego odniesienia się do zastrzeżeń do operatu podnoszonych przez stronę w tym co do przyjętej metodologii, podstaw i sposobu doboru nieruchomości porównawczych, ustaleń co do stanu nieruchomości wycenianej, zastosowanych wag i kryteriów oceny, a także przede wszystkim wydania opinii przy braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem stron, co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego w sprawie oraz niewyjaśnienia wątpliwości zaistniałych na kanwie niniejszej sprawy polegające na nieuzasadnionym i przedwstępnym nadaniu waloru wiarygodności i prawidłowości materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, w szczególności sporządzonemu operatowi szacunkowemu, a co miało wpływ na błędne uznanie ustaleń dotyczących wartości nieruchomości za prawidłowe, a w następstwie błędne uznanie prawidłowości ustalenia opłaty planistycznej od nieruchomości i utrzymanie decyzji Wójta w mocy,
9) naruszenie 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez organ wydający zaskarżoną decyzję polegające na uznaniu ustalonej opłaty planistycznej przez organ i instancji za prawidłową, w sytuacji gdy ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie wynikało, czy biegły uwzględnił wpływ innych czynników takich jak nakłady właścicieli, uzbrojenia nieruchomości niezwiązanych z faktem wejścia w życie m.p.z.p. na wartość nieruchomość, co miało wpływ na uznanie spełnienia przesłanek do wyliczenia opłaty planistycznej, nadto opłaty w wysokości ustalonej przez organ I instancji za prawidłową,
10) obrazę art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez organ wydający zaskarżoną decyzję polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów polegająca na uznaniu, że w sprawie nie zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości, podczas gdy mając na uwadze zastrzeżenia podnoszone przez strony do operatu w tym w szczególności wskazujące na przyjęcie wzrostu wartości nieruchomości jako pozostającego w związku przyczynowo skutkowym z uchwaleniem m.p.z.p. w sytuacji, gdy strony wskazywały na poczynione nakłady i zmianę stanu nieruchomości niezwiązaną z uchwaleniem m.p.z.p. w tym uzbrojenie nieruchomości, zachodziły w sprawie przesłanki uzasadniające przeprowadzenie oględzin z udziałem stron umożliwiających wypowiedzenie się stron i wskazanie biegłemu charakteru i rodzaju nakładów oraz zaistniałych zmian co do stanu nieruchomości niezwiązanych z wejściem w życie m.p.z.p., a co miało wpływ na uznanie dokonanej przez organ oceny operatu za prawidłową,
11) obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez organ ll instancji polegającą na uznaniu za prawidłową decyzję organu I instancji, który mimo obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie pochylił się nad istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościami i jedynie uznał, że organ mógł przyjąć za wystarczający dowód w sprawie opinię biegłego rzeczoznawcy, nie zważając że Skarżący ją kwestionowali co do prawidłowości przyjętej metodologii i niewskazania w operacie wszystkich elementów, którym operat winien odpowiadać zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co miało wpływ na uznanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ i dokonanej oceny operatu szacunkowego za prawidłową
12) błąd w ustaleniach stanu faktycznego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed jak i po uchwaleniu m.p.z.p., wzrostu wartości nieruchomości pomiędzy datą sprzed a po uchwaleniu planu pozostającej w związku przyczynowym z uchwaleniem m.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W świetle cytowanego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących warunków:
- uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;
- wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą ww. planu;
- zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego;
- zawarcia w uchwalonym lub zmienionym miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że doszło do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swymi granicami teren nieruchomości Skarżących, doszło do zbycia tej nieruchomości przez Skarżących oraz że ww. plan ten zawiera ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.
Sporna jest natomiast kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem m.p.z.p. z [...] lutego 2016 r., a konkretnie – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym operacie szacunkowym. Skarżący podważają także zachowanie terminu na ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji kiedy decyzja została wydana 5 lat od wejścia w życie m.p.z.p.
Rozważania w sprawie należy poprzedzić uwagą, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z [...] stycznia 2022 r. sygn. II SA/Bd 668/21, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję Kolegium z [...] marca 2021 r. Wobec tego w rozpatrywanej obecnie przez Sąd sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Będąc zatem związany ocena prawną wskazaną w ww. wyroku Sąd w niniejszej sprawie jest zobowiązany za niezasadny uznać zarzut niedochowania 5 – letniego terminu na ustalenie opłaty planistycznej. Jak stwierdził Sąd w ww. wyroku w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana, stały się obowiązujące. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący nieruchomość Skarżących wszedł w życie [...] marca 2016 r., natomiast wszczęcie postępowania w sprawie opłaty planistycznej nastąpiło [...] lipca 2020 r. Wskazany termin został zatem dochowany.
Wiążąca jest także ocena prawna co do zgłaszanego zarzutu przekroczenia określonego ustawowo współczynnika 30 % wzrostu wartości badanej nieruchomości. Tak jak poprzednio wskazał Sąd wartość ta odnosi się do zastosowania stawki procentowej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a nie samej wysokości opłaty planistycznej. W przedmiotowym m.p.z.p. w § 6 ust. 14 ustalono wysokości stawek procentowych służących naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do realizacji celów niepublicznych - 30 % (pkt 2). W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości w operacie szacunkowym został ustalony na [...] zł. Kwota ustalonej opłaty planistycznej tj. [...] zł stanowi 0,3 (tj. 30 %) ustalonego wzrostu wartości nieruchomości, a więc jest zgodna ze stawką ustaloną w § 6 ust. 14 pkt 2 m.p.z.p.
Odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości należy przede wszystkim zauważyć, że w sporządzonym [...] października 2022 r. operacie szacunkowym usunięto zasadniczą wadę poprzedniego operatu, wskazaną w poprzednim wyroku Sądu tj. przyjmowane jako nieruchomości podobnych przed uchwaleniem m.p.z.p. nieruchomości porównywalnych do działki nr [...] (o powierzchni 1,4974 ha), natomiast po uchwaleniu planu – porównywalnych do działki nr [...] (tj. działki wydzielonej z działki nr [...], o powierzchni 0,2000 ha). W obecnym operacie w punkcie 11.3 rzeczoznawca majątkowy jako nieruchomości podobne po uchwaleniu planu wskazał nieruchomości o powierzchniach 3102 m2, 3001 m2 i 10100 m2, opisując ich odległość od I., kształt, charakter sąsiedniej zabudowy oraz parametry drogi dojazdowej. Rzeczoznawca wskazał, że są to nieruchomości wybrane z transakcji odnotowanych w pkt 9.2. operatu tj. w punkcie w którym opisano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług o powierzchni powyżej 3000 m2, a więc transakcje z tego segmentu rynku, który obejmuje nieruchomości o znacznej powierzchni, porównywalnych z nieruchomością wycenianą.
W punkcie 11.3 rzeczoznawca majątkowy wskazał, że do wyceny przyjął podejście porównawcze, metodę porównania parami ponieważ rynek nieruchomości o dużej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług jest bardzo słabo rozwinięty – odnotowano tylko kilka transakcji. Biegły zatem wskazał przyczyny faktyczne (cechy badanego rynku nieruchomości), dla których sięgnął właśnie po ten sposób wyceny.
Niezasadne są zarzuty Skarżących odnośnie nieuwzględnienia nakładów czynionych przez nich na nieruchomość oraz braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Co do nakładów, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji – Skarżący poza samym stwierdzeniem, że takie nakłady czynili nie sprecyzowali, jakie konkretnie nakłady zwiększające wartość rynkową nieruchomości ponieśli i nie przedstawili żadnych dowodów w tej kwestii. Zasadnie także organ podniósł odnośnie oględzin, że były już one przeprowadzone [...] lipca 2020 r. Słusznie wskazał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] grudnia 2022 r. (stanowiącym odpowiedź na zarzuty Skarżących względem sporządzonego nowego operatu), że stan wycenianej nieruchomości określa się na dzień wejścia w życie planu. Miarodajnym dla oceny stanu nieruchomości jest zatem dzień [...] marca 2016 r. a nie moment dokonywania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. W celu ustalenia opłaty planistycznej należy bowiem wykazać, że nieruchomość w stanie faktycznym w jakim się znajdowała w momencie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego miała większą wartość rynkową przy uwzględnieniu jej przeznaczenia określnego tym planem niż przy uwzględnieniu jej przeznaczenia, które obowiązywało przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wszelkie zmiany stanu nieruchomości po dniu wejścia w życie m.p.z.p., w tym w wyniku czynionych po tym dniu nakładów, nie mają znaczenia dla sprawy. Ponadto należy mieć na uwadze, że o wartości rynkowej nieruchomości nie przesądza sam fakt, że właściciel poczynił na nią nakłady ani wartość tych nakładów, ale okoliczność, że wskutek tych nakładów nieruchomość zyskała cechy, które spowodowały iż można by uzyskać za nią wyższą cenę w transakcji sprzedaży. Możliwa jest zatem sytuacja, że czynione nakłady na nieruchomość są obojętne dla wartości rynkowej nieruchomości, gdyż dotyczą takich cech nieruchomości, które nie mają znaczenia w transakcjach sprzedaży. Podnoszenie zarzutu braku uwzględnienia nakładów na nieruchomość bez wykazania, że dotyczą one istotnych cech nieruchomości wpływających na jej wartość rynkową i tym samym uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości – nie ma znaczenia dla sprawy.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. Zarzut ten jest bardzo ogólnikowy. Skarżący nie wskazują na żadne okoliczności wywołujące wątpliwości odnośnie tego czy w procesie szacowania wartości nieruchomości zostały uwzględnione jakieś transakcje sprzedaży niespełniające wymogów art. 151 u.g.n., które to wątpliwości mogłyby podważyć wiarygodność sporządzonego operatu. Skarżący jedynie podnoszą, że biegły nie udowodnił, iż każda z analizowanych przez niego transakcji była transakcją o cechach wskazanych w art. 151 u.g.n. Tego rodzaju zarzut sprowadza się do żądania, aby biegły przedstawił w operacie szacunkowym szczegółową analizę każdej z transakcji, które badał przy ustalaniu rynku nieruchomości. W istocie zatem zarzut dotyczy kwestii prawidłowości sporządzenia operatu, a nie jej wiarygodności. Należy zauważyć, że Skarżący wskazują przy tym na wymogi niezależności stron transakcji oraz upływu czasu niezbędnego do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania umowy, których brak w obecnym brzmieniu przepisu (wymogi tej usunęła nowelizacja dokonana ustawą z dnia [...] lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1509).
Ten sam charakter tj. kwestionowanie prawidłowości a nie wiarygodności operatu szacunkowego ma pozostała część skargi odnoszącą się do braku weryfikacji przez organ przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii, podstaw i sposobu doboru nieruchomości porównawczych, zastosowanych wag i kryteriów oceny. Należy zauważyć, że zarzut ten pozostaje w związku z podnoszonym w toku postępowaniu zastrzeżeniem do operatu szacunkowego (pismo pełnomocnika Skarżących z [...] listopada 2020 r.) w którym domagano się aby biegły w ramach wyjaśnienia przyjętych cech rynkowych porównywanych w operacie nieruchomości podobnych wskazał wszystkie cenotwórcze cechy wpływające na wartość i cenę nieruchomości na rynku, a także podstawy wyboru wskazanych przez biegłego cech uwzględnianych przy sporządzeniu operatu oraz cech pominiętych przy porównaniu oraz przyjętych przez biegłego wag danej cechy.
Tak jak wskazał Sąd w poprzednim wyroku - operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Skoro operat szacunkowy stanowi jedyny dopuszczany przez prawo dowód określający wartość nieruchomości, a zatem wpływa bezpośrednio na treść decyzji organu, to jego wartość dowodowa powinna zostać oceniona przez organ. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest więc odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, a zatem również strona postępowania, kwestionująca prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w przekonujący i skuteczny sposób np. przez sporządzenie kontroperatu. Art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wzbudzenia u organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu. Nie można jednak uznać, że równoznaczne ze "wzbudzeniem wątpliwości" jest samo wskazanie strony, iż jej zdaniem operat szacunkowy został sporządzony niewłaściwie, niezgodnie z przepisami prawa. Aby zaistniały wątpliwości co do prawidłowości operatu (a tym samym aby zaistniała potrzeba zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) konieczne jest wskazanie konkretnych okoliczności świadczących o nieprawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego związanych z brakami w wiedzy specjalistycznej osoby sporządzającej operat. Tego rodzaju okoliczności Skarżący nie wskazali.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.