II SA/BD 1206/20

II SA/Bd 1206/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 749/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Burmistrz K. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. M. S. (zwanej dalej skarżącą) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w W. , obręb W. , gmina K..
W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4) i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) oraz przepisami odrębnymi wynikającymi z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.).
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie:
art. 7, w związku z art. 77 § 1 Kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania i pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,
art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że teren na którym realizowana będzie inwestycja wymaga dokonania zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że teren planowanej inwestycji nie został objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zdaniem SKO warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być spełnione kumulatywnie i w konsekwencji niespełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. SKO zauważyło, że jednym z warunków koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
To jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że działka na terenie której zaplanowano lokalizację inwestycji, o powierzchni całkowitej 0,3000 ha, stanowi w części o powierzchni 0,1400 ha użytki rolne klasy R Illb, a w części o powierzchni 0,1600 ha użytki rolne klasy R IVa.
SKO wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
SKO powołało się na definicję opisaną w art. 4 pkt 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie zwartej zabudowy - Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) zwartej zabudowie -rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast obszarze zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (w art. 4 pkt 30 w/w ustawy).
SKO podzieliło zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt: II OKS 1854/17 odnośnie kryterium obszarowego.
W ocenie SKO zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RIIIb, w ramach którego funkcjonuje działka objęta wnioskiem położona jest poza obszarem zwartej zabudowy, a zatem warunek wynikający z w/w przepisu nie został spełniony.
SKO zauważyło, że w takim przypadku niespełnienie jednego z czterech warunków koniecznych, przesądza o braku konieczności badania kolejnych warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Strona w odwołaniu podniosła, że planowana inwestycja realizowana ma być na części działki stanowiącej użytki rolne klasy RIVa, co nie wymaga zgody ma zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
Jednakże SKO uznało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. W ocenie SKO analiza przepisów art. 61 ust. 1 w/w posługujących się pojęciem "terenu" nie pozwala na przyjęcie, że "teren" może być częścią działki.
Decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana.
Według SKO, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem ,,terenu" (art. 61 ust. 4, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że ,,terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący ,,teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki.
Zdaniem SKO pod względem prawnym działka nr [...] stanowi w części użytki rolne klasy RIIIb, a więc podlega ochronie wynikającej z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przytoczonych wyżej.
W ocenie SKO, w przypadku przedmiotowej działki nie są spełnione wszystkie cztery warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Postępowanie w niniejszej sprawie wykazało, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów:
prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "teren" użyte w ww. przepisach odnosi się do całej nieruchomości, podczas gdy pojęcie "terenu" odpowiada części nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
prawa materialnego, tj. art. z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że teren, którego dotyczy wniosek wymaga dokonania zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne i nieleśne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
postępowania, tj. art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie, że wnioskiem skarżącej objęta jest cała nieruchomość, podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył wyłącznie jej części, oznaczonej we wniosku punktami A,B,C,D, wynikiem czego decyzja nie odpowiada prawu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji SKO z dnia [...] października 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w W. , obręb W. , gmina K.. W ocenie organu I instancji nie był spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4) i 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi wynikającymi z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Kwestia ta jest zasadniczym przedmiotem sporu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca bowiem uważa, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeśli teren inwestycji można jednoznacznie wyodrębnić, a inwestycja ogranicza się wyłącznie do gruntów rolnych oznaczonych jako RIVa, co oznacza, że nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia. Dla poparcia swego stanowiska powołała się przy tym m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. w sprawie II OSK 1634/16.
Dla porządku należy wskazać, że z rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] obręb ewid. W. , gmina K. występują następujące użytki: grunty orne RIIIb (0,1400 ha) i RIVa (0,1600 ha).
Rację w tym sporze należy przyznać organom administracji orzekającym w tej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi również wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Art. 7 ust. 2 stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a;
2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby;
5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
W przypadku braku takiej zgody, niemożliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Należy podnieść, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie akceptuje poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., w sprawie II OSK 1634/16, natomiast akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2018 r., w sprawie II OSK 2758/16, w którym dokonał wykładni pojęcia ,,teren", zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że mimo niejednolitego w tym przedmiocie orzecznictwa, dominującym poglądem jest ten, wedle którego ,,terenem" w rozumieniu powołanego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Z reguły w tych orzeczeniach przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto eksponowano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Uzasadniać miało to z kolei wniosek, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.
W art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów ornych i leśnych przewidziano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że ,,obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że ,,urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, CBOSA)". Sąd w tym składzie przychyla się do prezentowanego w wyroku II OSK 2066/14 stanowiska i tam prezentowanej argumentacji, wedle której ,,ustalenie warunków zabudowy - i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana)". Zasadnie wskazano w nim, że przez ,,teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych". Słusznie także w motywach wyroku II OSK 2066/14 wywiedziono, że ,,przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora". Powyższe wywody Sąd w tym składzie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącej, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działki nr [...], która nie stanowi użytków rolnych klas I-III, lecz wyłącznie użytki klas niższych (IV), ani też użytku leśnego nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku.
W przypadku przedmiotowej sprawy ma to o tyle istotne znaczenie, ponieważ jak wynika z akt sprawy zwarta część gruntów ornych RIIIb występuje na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...] – łącznie 13,1982 ha.
Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 - publik. CBOSA). Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych.
Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionym w punktach od 1 do 11 tego przepisu. Artykuł 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Językowa wykładnia, odnosząca się do przepisów art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że uzgadnianie powinno poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia taka jest jednak nie do przyjęcia na gruncie skonfrontowania jej wyników z celem instytucji uzgadniania oraz z regulacjami powiązanymi ze wskazanymi wyżej przepisami systemowo (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11 - publik. LEX nr 1420328).
Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, iż kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Uzgadnianie ma zatem sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedynie bowiem taka decyzja ingerując w istniejącą rzeczywistość pociąga za sobą zmiany. Skutków takich nie pociąga zaś za sobą decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Dlatego uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z tych powodów, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu tut. Sądu, organ I instancji mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.
Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w warunkach zastosowania reguł systemowych wykładni, odnoszących się do sytuacji, stanowiącej przedmiot kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. Powiązania treściowe pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami a art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeśli decyzja taka nie może zostać wydana z przyczyn wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Określona w nim sytuacja zakłada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia m.in. gruntów rolnych na cele nierolne albo, gdy teren ten jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na gruncie wskazanych tam przepisów. Przesłanka ta (brak wymogu uzyskania zgody) nie wymaga żadnego szacowania odnośnie do zastosowania wskazanej przesłanki przez podmiot decyzyjny na gruncie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jej kontekście, w sytuacji nieobjęcia tego terenu zmianą przeznaczenia w planie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, w stosunku do działki o charakterze rolnym, zgoda o której mowa w tym przepisie jest wymagana, co czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym.
Zestawiając treść art. 61 ust. 1 pkt 4 z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu należy stwierdzić, że jeżeli nie są spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie, nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do realizacji dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych powodów, przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie tut. Sądu organ I instancji mógł wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego skierowania jej projektu do uzgodnienia.
Na marginesie należy zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dokonać, jeżeli zachodzą ku temu warunki określone w przepisach, podziału działki o [...] na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze w taki sposób, aby można zrealizować zakładane przez skarżącą przedsięwzięcie. Oczywiście decyzję w tej kwestii może podjąć jedynie autonomicznie strona skarżąca.
Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).