II SA/Bd 1189/22

II SA/Bd 1189/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. C., A. C., J. C., J. P., M. P., P. P., R. C. i U. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 listopada 1980 r. nr GT-8221/19/20, Naczelnik Miasta Rypina rozstrzygnął o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – Naczelnika Miasta Rypina nieruchomości zabudowanej o pow. 647 m2, nr dz. [...], położonej w R. przy ul. [...], polegającym na odjęciu prawa własności właścicielom: S. C., J. C. oraz J. P. za odszkodowaniem w ogólnej wysokości [...] zł (za bud. mieszkalny: [...] zł, inne składniki budowlane: [...] zł, grunt: [...] zł). Organ nadmienił, że ww. nieruchomość, zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej, stanowi własność [...] i S. C.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przedmiotowym budynku "podjęto prace, w wyniku których na parterze urządzono Muzeum Ziemi [...]", w związku z czym "budynek stał się faktycznie nieruchomością użyteczności publicznej". Stwierdzono, że "wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele użyteczności publicznej" zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 – dalej "ustawa wywłaszczeniowa").
Wnioskiem z 17 kwietnia 2020 r. spadkobiercy wywłaszczonych: J. P., P. P., M. P., U. P., J. C., A. C., A. C. i R. C. (skarżący, wnioskodawcy) zwrócili się do Starosty Rypińskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazali, że decyzja o wywłaszczeniu podjęta została nie dla realizacji przyszłego celu publicznego, ale w warunkach, gdy cel ten był już zrealizowany. Nieruchomość nie została zatem wywłaszczona dla osiągnięcia celu publicznego. Podniesiono nadto, że muzeum zajmowało jedynie część parteru i część piwnicy, zaś pozostałe powierzchnie budynku stanowiły lokale mieszkalne, czego nie uwzględniała decyzja wywłaszczeniowa. Wyrazili przekonanie, że decyzja wywłaszczeniowa była wadliwa również z tego powodu, iż została skierowana do nieżyjącej strony (F. C. zm. w 1973 r.).
Decyzją z 16 października 2020 r. nr GiK 6821.2.1.2020, Starosta Rypiński odmówił wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0674 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa została prawidłowo skierowana do współwłaścicieli nieruchomości aktualnych na dzień rozstrzygania, a F. C. został wymieniony jedynie jako osoba ujawniona w księdze wieczystej. Odnosząc się do zasadniczego twierdzenia wniosku organ wskazał, że za lokalizacją placówki muzealnej w przedmiotowym budynku przemawiały aspekty historyczny i tradycyjny, a podnoszona okoliczność już zrealizowanego w dniu wywłaszczenia celu tego wywłaszczenia pozostaje bez wpływu na ocenę jego przesłanek, albowiem nie ulega wątpliwości, że nabycie nieruchomości było jedynym pewnym sposobem realizacji celu wywłaszczenia. Starosta wskazał, że protokół z wizji na nieruchomości z dnia 25 maja 2020 r. wskazuje, że przed dniem złożenia wniosku cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, przy czym bez znaczenia dla sprawy pozostaje upływ terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."). Końcowo organ dopowiedział, że w latach 1984-1985 na rzecz muzeum przekazano 3 kolejne lokale (2 na piętrze i 1 na poddaszu), a założenia na lata 1986-1990 były takie, że muzeum ma otrzymać pozostałe lokale w budynku i adaptować je do potrzeb placówki. W tym kontekście organ powołał pismo Urzędu Wojewódzkiego do Naczelnika Miasta dotyczące ustalenia terminu wykwaterowania lokatorów zamieszkujących w siedzibie muzeum, zaznaczając, że z uwagi na problemy lokalowe nie można było od razu przekazać całości budynku na potrzeby placówki. Wskazał, że problemy te zostały rozwiązane w 2002 r., gdy na 5 lat muzeum zawiesiło swoją działalność w zw. z remontem.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z 20 sierpnia 2021 r., nr WSPN.DW.7581.36.2020.WJ, uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Stwierdził, że organ I instancji nie potwierdził w pełni faktu, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Wskazał, że Starosta nie ustalił precyzyjnie celu wywłaszczenia. Wojewoda wytknął także uchybienia procesowe związane z obecnością stron na oględzinach nieruchomości.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Starosta Rypiński, decyzją z 31 maja 2022 r. nr GiK 6821.2.1.2020, ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po przywołaniu stanu rozważań prawnych dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, historii przedmiotowego budynku i związanej z nim martyrologii oraz kulturalnej roli działającej w nim instytucji (Muzeum Ziemi [...]) organ stwierdził przede wszystkim, że placówka działa w objętym wnioskiem budynku od 1980 r. W 2002 r. z uwagi na remont wstrzymano jej działalność, ponownie rozpoczętą w 2007 r. i nadal trwającą, co potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych na nieruchomości przy obecności wszystkich stron postępowania. Wskazano, że w 2002 r. wykwaterowano ostatnich lokatorów części mieszkalnej budynku. Po przywołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. P 38/11 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego powziętego na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., organ stwierdził, że okolicznością przesądzającą brak możliwości zwrotu nieruchomości jest to, że w dniu złożenia wniosku (20 kwietnia 2020 r.) na wywłaszczonej nieruchomości cel tego wywłaszczenia już zrealizowano – Muzeum działało cały czas, a jedynie względy techniczne (remont) uniemożliwiał jego funkcjonowanie w okresie 2002-2007. Organ w uzasadnieniu poczynił dalsze wywody co do faktycznego terminu realizacji celu wywłaszczenia wobec możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy ponownie podnieśli, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w momencie, kiedy na parterze budynku cel wywłaszczenia był już zrealizowany. Wskazali, że nigdy całość budynku nie była przeznaczona pod działalność publiczną. W ich ocenie realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero w 2007 r., kiedy również lokale mieszkalne przeznaczone zostały na cele działalności muzeum. Jednocześnie podnieśli, że od 2007 r. w budynku funkcjonuje inna odrębna instytucja – biblioteka publiczna, przy czym okoliczność ta nie może być oceniana jako realizacja celu publicznego, albowiem w decyzji wywłaszczeniowej nie było mowy o tym, że wywłaszczenia dokonuje się w związku z ulokowaniem tego rodzaju instytucji publicznej. Zarzucono Staroście błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie, że realizacja celu wywłaszczenia po 27 latach od wywłaszczenia uniemożliwia zwrot nieruchomości, powielenie błędu wytkniętego przez Wojewodę w poprzedniej decyzji kasacyjnej dotyczącego niewyczerpujących ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji, pominięcie tej istotnej okoliczności, iż jedynie część nieruchomości zajmuje muzeum, a pozostałą część – biblioteka. Podniesiono, że organ nie ustosunkował się do stanowiska wnioskodawców, iż wywłaszczenie nieruchomości miało cel zarobkowy – pozyskiwanie przez organ przez wiele lat czerpał korzyści finansowe z wynajmu powierzchni.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z 19 października 2022 r. nr WSPN.DW.7581.12.2022.WJ, utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej "u.g.n.") oraz wykładni ww. przepisów w świetle wyroku TK o sygn. P 38/11, organ odwoławczy stwierdził, że skoro wszelkie prace remontowe w obiekcie muzeum zostały zakończone w 2007 r. i od tego czasu pełni on w całości funkcje użyteczności publicznej, to uznać należy, iż w dniu złożenia wniosku (17 kwietnia 2020 r.) cel wywłaszczenia był zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu przepisów u.g.n., przy czym w takim przypadku nieistotne jest zachowanie terminu realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od dnia uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (o czym mowa w art. 137 u.g.n.). Organ wyjaśnił też, że w decyzji o wywłaszczeniu mowa jest ogólnie o "nieruchomości użyteczności publicznej", toteż ulokowanie w nim muzeum oraz biblioteki spełnia cel wywłaszczenia. W ocenie Wojewody rok 2007 nie może być traktowany jako początkowy rok funkcjonowania placówki muzealnej, albowiem placówka ta funkcjonowała już wcześniej, a do tej daty realizowane były prace remontowe i modernizacyjne przystosowujące obiekt do nowych wymagań techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie zachowano zasadę prawdy obiektywnej – Starosta prawidłowo, przy uwzględnieniu znacznego okresu jaki dzieli wydanie decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku o zwrot nieruchomości, przeanalizował i ocenił zebrany materiał dowody. Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy nie udowodnili okoliczności, na podstawie wywodzą oni korzystne dla siebie skutki prawne.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. P., P. P., M. P., U. P., J. C., A. C., A. C. i R. C., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie:
- art. 138 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji wadliwie stwierdzającej realizację celu wywłaszczenia w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości,
- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów i stwierdzenie, że celem wywłaszczenia było zlokalizowanie w budynku jakiejkolwiek placówki użyteczności publicznej, a nie konkretnie Muzeum Ziemi [...], jak i pominięcie, że ww. instytucja działa jedynie w części budynku,
- art. 136 ust. 1-7 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, podczas gdy do dnia dzisiejszego nie został on w całości zrealizowany, a w konsekwencji nieprawidłową odmowę zwrotu nieruchomości,
- art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię, zakładającą "niezbędność" nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel był realizowany jedynie na części nieruchomości i zbędne było przejęcie jej przez państwo w całości.
W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na rzecz postawionych zarzutów, zasadniczo podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano, że samo wywłaszczenie przeprowadzono niezgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, że ustalenie celu wywłaszczenia winno dokonywać się w sposób ścisły, z uwzględnieniem wyjątkowego charakteru instytucji, a w niniejszej sprawie Wojewoda ustalił cel w sposób lakoniczny tylko w oparciu o uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej, a nie o całokształt materiału wskazujący, że celem tym było ulokowanie konkretnie określonej placówki publicznej – muzeum. Cel ten w ocenie skarżących do dziś nie został zrealizowany, albowiem w znacznej części budynku obecnie funkcjonuje biblioteka publiczna. Podkreślono rozbieżność stanowisk organów obu instancji co do celu wywłaszczenia (Wojewoda: budynek użyteczności publicznej, Starosta: muzeum) oraz okoliczność, że dopiero w 2002 r. wykwaterowano ostatnich lokatorów piętra budynku, a więc w całości budynek nigdy nie służył muzeum. Skarżący wskazali, że prawidłowa wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. - uwzględniająca, iż zwrot nieruchomości niemożliwy jest jedynie w sytuacji wykorzystania jej na cel wywłaszczenia albo w sytuacji, gdy co prawda nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ale nie w minęło 10 lat od dnia uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu - prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie nieruchomość winna zostać zwrócona, albowiem wciąż trwa stan niewykorzystania nieruchomości na cel wskazany w decyzji z 1980 r. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano pogląd TK wyrażone w wyroku o sygn. P 38/11.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do ustalenia, czy organy obu instancji zasadnie uznały, że nieruchomość, o której zwrot zawnioskowali skarżący, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc nie stała się ona na ten cel zbędna. W ocenie organów obu instancji nie została spełniona przesłanka zbędności warunkująca możliwość zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 in principio u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżący utrzymują zaś, że do dnia złożenia wniosku cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany.
Nieruchomość stanowiąca przedmiot żądania wnioskodawców została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Rypina z 12 listopada 1980 r., nr GT-8221/19/20, podjętej na podstawie obowiązującego wtenczas art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (publ. jak wcześniej wskazano) Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej rozpoznawany jest na podstawie u.g.n. zgodnie z art. 216 ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 in principio u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W myśl art. 137 ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że wydanie przez właściwy organ decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wymaga ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dwóch zasadniczych kwestii, po pierwsze - jaki był cel wywłaszczenia, po drugie - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach, o których stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. Trzeba mieć jednak na względzie, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Termin 7- letni określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 zaczął obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.). Termin 10-letni obowiązuje od 22 września 2004 r. (co wynika z art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest niezrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy tym, zgodnie z przyjętą w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcją materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie/akcie). Obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Określenie celu wywłaszczenia otwiera drogę do badania drugiej z przesłanek w postaci zbędności nieruchomości na ten cel (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 622/13, dostępny jw.). Cel winien zostać określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie/akcie), w sytuacji zaś, gdy został określony ogólnikowo, jego uszczegółowienie nastąpić powinno na podstawie całej dostępnej dokumentacji, w tym przede wszystkim aktów poprzedzających proces samego wywłaszczenia. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13 (pogląd potwierdził potem NSA w wyroku z 20 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 3237/14, dostępne jw.) na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.
W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji przyjęły odmienne, choć korespondujące ze sobą, stanowiska dotyczące celu wywłaszczenia, jaki wynika z okoliczności sprawy. Starosta Rypiński wskazał, że celem wywłaszczenia nieruchomości poprzedników prawnych skarżących było ulokowanie w budynku Muzeum Ziemi [...], tj. kulturalnej instytucji publicznej, a w związku z tym, że instytucja ta działała już w dacie podejmowania decyzji wywłaszczeniowej i z przerwą (lata 2002-2007, kiedy zawieszono jej działalność z uwagi na remont budynku i przystosowanie go do potrzeb placówki) działa do dzisiaj, to cel wywłaszczenia w istocie został zrealizowany. Nieruchomość nie jest "zbędna" na ten cel, a wniosek o zwrot w związku z tym jest niezasadny. Nieco inaczej komentowaną kwestię ocenił Wojewoda, który wywnioskował, że skoro w decyzji wywłaszczeniowej mowa jest o "budynku użyteczności publicznej" i jego "niezbędności na cele publiczne" to znaczy to, iż cel wywłaszczenia został określony ogólnie, a instytucją lokowaną w wywłaszczonym budynku nie musi być jedynie muzeum, ale jakakolwiek instytucja publiczna. Skoro zaś od 2007 r. w budynku, obok muzeum, działa biblioteka publiczna, to w ocenie Wojewody w istocie w dniu składania wniosku już cały budynek wykorzystywany był na cel użyteczności publicznej, a więc odpadła podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W ocenie Sądu oba stanowiska są niewłaściwe.
Stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe w świetle poczynionych wcześniej uwag. Ustalenie celu wywłaszczenia stanowi proces obejmujący nie tylko analizę samej treści decyzji wywłaszczeniowej (lub innego aktu/umowy), ale – w przypadku jego ogólnego ujęcia w akcie stanowiącym podstawę wywłaszczenia, lub w ogóle braku jego precyzowania w tym akcie – całokształtu dokumentów towarzyszących procesowi wywłaszczenia. Sentencja decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 listopada 1980 r. w istocie nie określa w ogóle, jaki jest cel wywłaszczenia. Uzasadnienie tej decyzji wskazuje jednak, że okoliczność przekształcenia budynku w nieruchomość użyteczności publicznej ma ścisły związek z urządzeniem w niej, na parterze budynku, Muzeum Ziemi [...]. Powiązanie celu wywłaszczenia z urządzeniem w budynku tej konkretnej placówki kulturalnej potwierdza nadto szereg dokumentów poprzedzających i następujących po wywłaszczeniu. Przywołać należy, że aneksem do zarządzenia nr 78/76 Wojewody Włocławskiego z dnia 12 sierpnia 1976 r. przyjęto statut Muzeum [...] we Wrocławiu Filia z siedzibą w R. . W aneksie mowa, że ww. placówkę, określaną w tym dokumencie również jako Muzeum Ziemi [...], powołuje się od 1 stycznia 1980 r. Z informacji o Muzeum Ziemi [...] wynika, że muzeum "mieści się w części budynku przy ul. [...] (...) Powstało na bazie istniejącej w piwnicach tego budynku Izby Pamięci Narodowej. Muzeum Zajmuje część parteru i piwnic o ogólnej powierzchni 228 m2, z tego 197m2 przeznaczone jest na sale wystawowe, 14 m2 to magazyn sprzętu do utrzymania czystości, 8 m2 – pomieszczenie administracyjne, 9 m2 korytarz". W tym samym dokumencie wskazuje się, że w latach 1984-1985 na rzecz muzeum przekazano 3 lokale (2 na piętrze i 1 na poddaszu) o powierzchni 117 m2 (...)". W piśmie z dnia 3 grudnia 1979 r. Naczelnika Miasta Rypina do Wojewody Włocławskiego organ wskazuje, że w nieruchomości położonej na ul. [...], stanowiącej własność prywatną, prowadzone są roboty adaptacyjne pomieszczeń o pow. 276 m2 z przeznaczeniem na oddział muzeum Ziemi [...], oraz że "za lokalizacja placówki muzealnej w budynku przy ul. [...] przemawiały aspekty historyczny i tradycyjny (...) oraz turystyczny". W postępowaniu bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie nieruchomości, obejmującym negocjacje pomiędzy organem a właścicielami nieruchomości co do kwoty odszkodowania, Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich we Włocławku, w piśmie z dnia 10 lipca 1980 r., wskazuje, że pismo dotyczy "promesy na dokonanie wypłaty należności odszkodowawczej za budynek podlegający wykupowi pod Muzeum w R.". W piśmie naczelnika miasta do wojewody z dnia 17 listopada 1980 r. w sprawie kredytu na kwotę odszkodowania wskazuje się, że w wywłaszczonej nieruchomości znajduje się Muzeum Ziemi [...] w R.. Wykup nieruchomości przeznaczonej na Muzeum Ziemi [...] potwierdza nadto pismo Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia 2 grudnia 1980 r., gdzie wskazuje się, że pismo to dotyczy "zabezpieczenia środków w br. na wykup nieruchomości, która przeznaczona została na Muzeum Ziemi [...]". Przeznaczenie wywłaszczonego budynku pod placówkę Muzeum Ziemi [...] wynika też z decyzji (i jej załącznika w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego) Naczelnika Miasta Rypina z dnia 29 lipca 1981 r. przekazującej prawo zarządzania i użytkowania nieruchomości Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R..
Całokształt wskazanego wyżej materiału pozwala stwierdzić z wystarczającą pewnością, że celem wywłaszczenia nieruchomości, o której zwrot ubiegają się skarżący, nie było utworzenie jakiejkolwiek instytucji publicznej, ale konkretnie wskazanej instytucji kulturalnej w postaci Muzeum Ziemi [...]. Ocena realizacji tego celu winna uwzględniać jedynie to, czy w budynku owo muzeum utworzono. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko orzecznictwa, przywołane zresztą w skardze, że cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu (vide: wielokrotnie cytowany wyrok NSA z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16, dostępny jw.).
Powyższe aktualizuje w niniejszej sprawie kwestię zakresu wywłaszczenia spornego budynku pod cel publiczny. Nie jest bowiem kwestionowane w sprawie, i wynika to bezsprzecznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, że Muzeum Ziemi [...] ulokowane zostało jedynie w części budynku. Niektóre pomieszczenia zajmowali lokatorzy używając ich w celach mieszkalnych. Powyższe wskazuje się w "Charakterystyce budynku" sporządzonej przez Muzeum (dokument niedatowany), gdzie opisano, że pomieszczenia niewykorzystywane przez instytucję stanowią mieszkania lokatorskie. Koresponduje to z powołanym wcześniej pismem z dnia 3 grudnia 1979 r., zgodnie z którym "w budynku mieszczą się lokale mieszkalne dla ośmiu rodzin, wobec których nie zachodzi konieczność wykwaterowania". Wykorzystywanie części nieruchomości na cele mieszkalne wynika też z dokumentów dotyczących przydzielenia muzeum lokali mieszkalnych po poprzednich lokatorach: wniosek z dnia 2 października 1983 r. o przydzielenie dwóch lokali mieszkalnych "po Ob. Ob. S. i K. ", decyzja naczelnika z 19 listopada 1985 r. o przydzieleniu lokalu Muzeum Ziemi [...] (dopisek w decyzji "po G. "), a nadto pisma Dyrektora Muzeum do Naczelnika Miasta Rypina z dnia 16 lipca 1985 r. z prośbą o "wykwaterowanie w jak najszybszym terminie osób zamieszkujących w budynku przy ul. [...] w R. (...)" albowiem "budynek "ma być w c a ł o ś c i (podkreślenie Sądu) przeznaczony na Muzeum Ziemi [...]". Z pisma Dyrektora Muzeum adresowanego do Zarządu Miasta Rypina z dnia 17 lipca 2000 r. wynika, że lokatorzy kwaterowani byli w pomieszczeniach mieszkalnych jeszcze w 2000 r. Z ustalenia organu I instancji (niekwestionowanego, choć organ wskazał jednak jego podstawy dowodowej) wynika, że 2002 r. ostatecznie wykwaterowano mieszkańców. Od 2007 r., tj. po przeprowadzeniu remontu budynku (2002-2007), wykorzystywany jest on na potrzeby Muzeum Ziemi [...] na powierzchni 520 m2 oraz Miejsko-Powiatowej Biblioteki Publicznej w R. w pozostałej części (protokół z oględzin nieruchomości z dnia 8 lutego 2022 r.).
Organy obu instancji przedstawiając swoje stanowiska pominęły tę podstawową okoliczność, że decyzja wywłaszczeniowa obejmowała całą nieruchomość (grunt i budynki), zaś cel wywłaszczenia realizowany był jedynie na części tej nieruchomości. Starosta błędnie założył, że sam fakt ulokowania w nieruchomości inwestycji celu publicznego, bez względu na to czy w jej części, czy w całości, wyczerpuje negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, a decydującą tu pozostaje data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wojewoda co prawda dostrzegł, że muzeum wykorzystuje obecnie jedynie część nieruchomości, ale w jego ocenie skoro pozostałą część zajmuje biblioteka publiczna, to cel wywłaszczenia, na dzień złożenia wniosku, został zrealizowany w całości. Odnosząc te stanowiska do poczynionych uwag Sądu stwierdzić należy, że decydującą w sprawie zasadności zwrotu nieruchomości jest w niniejszej sprawie to, czy w dacie złożenia wniosku całość nieruchomości została przeznaczona na konkretny cel publiczny: działalności muzeum. Ani obiektywny fakt ulokowania muzeum w części nieruchomości (Starosta), ani rozpoczęcie na dotychczas niewykorzystywanej części nieruchomości działalności biblioteki publicznej (Wojewoda) nie dają odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie. Sąd przypomina, że ustawodawca przewiduje w art. 137 ust. 2 u.g.n. zwrot jedynie części nieruchomości w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdza powyższe treść art. 136 ust. 3 in principio u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych (historycznych) sprawy stwierdzić można, że realizacja celu wywłaszczenia na całości nieruchomości w dniu złożenia wniosku (jak chcą organy obu instancji) mogłaby być potwierdzona jedynie w sytuacji, gdyby funkcjonująca biblioteka na dzień złożenia wniosku była funkcjonalnie powiązana z działającym w tym samym budynku muzeum. Potwierdzenie powyższego wymaga jednak przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych w sprawie. Sam fakt funkcjonowania innej publicznej placówki w budynku stanowiącym przedmiot wniosku nie stanowi o tym, że cel wywłaszczenia zrealizowany został na całości nieruchomości. To, że nie był on realizowany na całości nieruchomości w okresie poprzedzającym 2007 r. jest zaś oczywiste w świetle powołanego wcześniej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja odmowna wraz z decyzją organu I instancji zostały wydane przedwcześnie. Nie ustalono bowiem ponad wszelką wątpliwość, czy cel wywłaszczenia nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w R. pozostawał zrealizowany na jej całości w dniu złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości. Kategoryczne twierdzenia organów obu instancji w tym zakresie nie wytrzymują zaś konfrontacji z całokształtem zebranego materiału dowodowego, przy czym jednocześnie oparte one zostały o błędne założenia: możliwości odmowy zwrotu nieruchomości w przypadku realizacji celu wywłaszczenia jedynie na części tej nieruchomości (starosta), oraz realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości poprzez ulokowanie w niej instytucji publicznej innego rodzaju, aniżeli wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu analizowanej w kontekście całokształtu historycznej dokumentacji sprawy (Wojewoda). Błędna ocena materiału dowodowego doprowadziła do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji do naruszenia art. 137 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. a contrario poprzez ich przedwczesne zastosowanie.
W tym też zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi w zakresie, w jakim dotyczyły naruszenia przepisów procesowych (w tym wynikowo art. 138 ust. 1 i 2 k.p.a.) oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 136 u.g.n. sformułowany w sposób obejmujący wszystkie ustępy tego przepisu ocenić należy jako posiłkowy, niewymagający głębszej oceny. Art. 136 u.g.n. reguluje bowiem szereg kwestii dotyczących wniosku o zwrot nieruchomości (zawiadomienie o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż wywłaszczenia, termin na złożenie wniosku), które nie stanowiły przedmiotu sporu w sprawie; zarzut ten w takim zakresie nie został zresztą uargumentowany. Jak wskazano, organy błędnie oceniły kwestię "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej albowiem prawidłowość dokonanego mocą decyzji z dnia 12 listopada 1980 r. wywłaszczenia nie jest, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., objęta kognicją Sądu w niniejszym postępowaniu (sprawa dotyczyła prawidłowości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia. W sytuacji, gdy zostanie ustalone, że wywłaszczona zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz innymi budynkami nieruchomość jedynie w części została przeznaczona na realizacje rzeczywistego celu wywłaszczenia konieczne będzie dokonanie szczegółowych ustaleń co do wielkości tej części, rodzaju i charakteru zabudowy w dacie wywłaszczenia oraz do dnia złożenia wniosku, w tym szczegółowe ustalenie sposobu zagospodarowania i zabudowy całej wywłaszczonej nieruchomości, celem rozważenia ewentualnego uwzględnienia wniosku o zwrot co do części nieruchomości.
Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postepowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw (136 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej wedle pouczeń zawartych w zawiadomieniu.