II SA/BD 1186/05

II SA/Bd 1186/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-02-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Malinowska-Wasik
Grzegorz Saniewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1324/06 - Wyrok NSA z 2007-09-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 137 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 09 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Piotra G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] 2005r. Nr [...] 2. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Piotra G. kwotę 507 zł. ( słownie: pięćset siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2001 r. nr[...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] 2001 r. nr [...] odmawiającej zwrotu na rzecz Piotra G., spadkobiercy byłych właścicieli Józefa i Bronisławy W., nieruchomości stanowiącej część działek nr [...], obręb [...] (w dacie wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]), o ogólnej powierzchni 0, 0837 ha, położonych w B. i zapisanych w księgach wieczystych KW [...] i KW [...]. Powodem rozstrzygnięcia uznano brak do stwierdzenia, że planowana inwestycja została zrealizowana, a ponadto wskazano na uchybienie procesowe polegające na orzekaniu w sprawie na podstawie uwierzytelnionych kopii zamiast oryginałów dokumentów.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta B. decyzją z [...] 2001 r. nr [...] ponownie odmówił zwrotu na rzecz Piotra G. dochodzonej przez niego nieruchomości, które to orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z [...] 2002 r.
Orzeczenie powyższe zostało przez Piotra G. zakwestionowane w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z 16 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 374/02) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uzasadniając, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wyłączenia Prezydenta B. z rozpatrzenia wniosku Piotra G. z uwagi na fakt, że Gmina Miasto B. jako właściciel spornej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie.
Orzeczenie Sądu znalazło swój wyraz w postanowieniu Wojewody [...] z [...] 2003 r. nr [...], na mocy którego wyłączono Prezydenta Miasta B. z prowadzenia sprawy zwrotu na rzecz Piotra G. opisanej powyżej nieruchomości i wyznaczono do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Starostę [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta N.i w dniu [...] 2005 r. wydał decyzję nr [...] i powołując się na art. 142, 137 i 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.) orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Piotra G.-spadkobiercy byłych właścicieli Józefa i Bronisławy W., nieruchomości położonej w B., stanowiącej część działek nr [...], obręb [...] (w dacie wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...]), o ogólnej powierzchni 0, 0837 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW [...] i KW [...]. Punktem wyjścia dla tego rozstrzygnięcia organ uczynił regulację zawartą w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Podstawowym zatem zadaniem prowadzonego postępowania organ uczynił ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie ocenę zbędności nieruchomości na ten cel jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zebrany materiał dowodowy na okoliczność oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w umowie o wywłaszczeniu nie pozwolił organowi na uznanie, iż zaistniały przesłanki zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Istniejące na spornej działce garaże typu blaszak zostały uznane za infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym o charakterze osiedlowym. Ustalono też, że na części dawnej wywłaszczonej działki nr 98 (obecnie nr 144) znajduje się droga publiczna stanowiąca drogę gminną – ul. [...]. Zdaniem organu, prace związane z realizacją celu wywłaszczenia podjęte zostały przed upływem 7 lat od dnia umowy notarialnej nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Decyzja organu I instancji została zaskarżona przez Piotra G., który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie zarzucając nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) poprzez przyjęcie przez organ, że działalność inwestycyjna dla potrzeb której nabyto nieruchomość została zrealizowana. Zdaniem odwołującego się jakakolwiek działalność inwestycyjna na spornej nieruchomości nigdy nie została zrealizowana, nie sposób bowiem zaliczyć do niej wybudowania garaży, czy też zajęcia nieoznaczonej bliżej części działki pod budowę ul. [...].
Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się przede wszystkim na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z 20 stycznia 1999 r. (sygn. akt SA 2033/96, LEX 47337) uznał, iż celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. W konsekwencji uznano wybudowane garaże jako składnik infrastruktury osiedla, co przy uwzględnieniu terminu ich wykonania, przesądza o uznaniu, iż przedmiotowa część działki została wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży. Analogiczną argumentację powołano dla odmowy zwrotu części nieruchomości zajętej pod budowę ul. [...] jako drogi powiatowej, która zdaniem organu również stanowi infrastrukturę osiedla. W konkluzji organ uznał, iż całość zrealizowanej inwestycji na działce będącej przedmiotem sporu powoduje, iż nie zostały spełnione przesłanki uznania przedmiotowych części nieruchomości jako zbędnych na cel określonych w umowie sprzedaży, a tym samym ich zwrotu na rzecz spadkobiercy poprzednich właścicieli.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił orzeczeniu organu odwoławczego naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wnosząc jednocześnie o uchylenie obydwu decyzji. Argumentacja skargi sprowadza się do uznania, iż ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza okoliczność zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy wskazany w umowie jej sprzedaży. O ile więc skarżący uznaje poprawność ustalenia stanu faktycznego sprawy, to wskazuje na jednoczesne odejście od niego przy wydawaniu decyzji przez orzekające organy. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie nawiązuje do ustalonego, rzeczywistego stanu faktycznego, nie uwzględnia też zebranego w sprawie materiału dowodowego zastępując jednocześnie swobodną ocenę dowodów oceną całkowicie dowolną. Podniesiono też, że nieruchomość, której zwrotu dochodzi skarżący nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że do dnia dzisiejszego żadna działalność inwestycyjna, dla której potrzeb nabyto nieruchomość nie została zrealizowana; nigdy też nie rozpoczęto takiej działalności. Skarżący wskazuje też na brak korelacji pomiędzy stanem faktycznym, na tle którego zapadło powołane przez organ orzeczenie NSA z 20 stycznia 1999 r. z rzeczywistym stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. Natomiast brak szczegółowego, geodezyjnego wydzielenia części wywłaszczonej działki zajętej pod budowę ul. Szpitalnej, zdaniem skarżącego również przesądza o wadliwości uznania spełnienia celu inwestycyjnego, bowiem osiągnięcie tego celu w odniesieniu do drogi publicznej uzależnione jest od dokładnego wydzielenia zajętej pod tę inwestycję nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w sprawie, a wynikającego z dyspozycji przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a.
Zgodnie z art. 7 i art. 80 K.p.a., obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu prowadzącego postępowanie. Uzasadnienie faktyczne decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, natomiast uzasadnienie decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w tym artykule.
Podstawowym celem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było prawidłowe pod względem faktycznym i prawnym ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uznania zbędności nieruchomości na cel określony w umowie wywłaszczeniowej z 20 czerwca 1973 r. w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W takich przypadkach ustawodawca przewidział możliwość skorzystania przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcę prawnego z uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (umowa o przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) lub też z upływem 10 lat cel ten został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie, poparte wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego ustalającego bezsporny stan faktyczny, uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.
Cel inwestycyjny dla nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący, określony został w decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [..] 1970 r. nr [...] jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Realizacja tej decyzji nastąpiła przez zawarcie stosownej umowy wywłaszczeniowej ze spadkodawcami skarżącego w dniu [...] 1973 r., w trybie określonym ustawą z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94).
Należy zwrócić uwagę, iż aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony, lecz niezbędne jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń zwłaszcza, iż aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w 1978 r. na części wykupionej nieruchomości posadowione zostały garaże typu blaszak, które zdaniem organów orzekających w sprawie stanowią fragment infrastruktury osiedlowej związanej z budownictwem mieszkaniowym, niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, spełniającym podobną rolę jak pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe itd. Tymczasem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego zespołu obiektów budowlanych. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem wielomieszkaniowych budynków, pawilonów handlowych czy też szkół, posadowienie na wywłaszczonej nieruchomości nie związanych trwale z gruntem tymczasowych obiektów stanowiących własność osób będących dzierżawcami określonych części nieruchomości. Brak trwałości istniejącego tutaj stosunku prawnego wynikającego z umowy dzierżawy, stanowi oparcie jej treści na postanowieniach umożliwiających wydzierżawiającemu jej rozwiązanie "w przypadkach gospodarczo uzasadnionych" lub "na zarządzenie władz zwierzchnich" (por. § 10 i 12 zawartych w aktach kopii umów dzierżawy). Nie jest też równoznaczne z wybudowaniem osiedla mieszkaniowego wykonywanie jedynie uprawnień właścicielskich w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości np. poprzez jej wydzierżawienie, bowiem rozstrzygającym kryterium dla odmowy zwrotu nieruchomości jest kryterium osiągnięcia celu jako efektu finalnego rozpoczętego wcześniej procesu inwestycyjnego. Wybudowanie osiedla mieszkaniowego to inwestycja z natury rzeczy cechująca się dużym rozmiarem, zakrojonym na powstanie kompleksowej infrastruktury osiedlowej w omówionym już powyżej znaczeniu. Nie sposób uznać bardzo pobieżnej interpretacji tego pojęcia dokonanej przez organy administracji, utożsamiającej posadowienie na gruncie przenośnych garaży typu blaszak jako realizację części infrastruktury osiedlowej, zresztą jedynej jej części bezspornie zlokalizowanej na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wobec powyższej oceny znaczenia nabiera także zarzut skarżącego sprowadzający się do zakwestionowania podniesionej przez organy orzekające w sprawie okoliczności zajęcia części spornej nieruchomości pod budowę drogi publicznej (ul. Szpitalnej). Ustalenie to nie znajduje w sposób jednoznaczny uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a fakt kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego tym bardziej wymagał potwierdzenia tego stanu faktycznego, chociażby w drodze stosownych czynności geodezyjnych. Ogólnikowe stwierdzenie o zajęciu części działki pod budowę omawianej drogi stanowi istotny brak postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Nie sposób również uznać zasadności argumentacji organu odwoławczego nawiązującej do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2033/96) ze względu na wybiórczą jego interpretację. Jakkolwiek orzeczenie to precyzuje w pewnym zakresie ustalenie zakresu pojęciowego pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego", jednak jego całościowa analiza skłania do uznania, iż omawiane pojęcie oprócz stosunkowo szerokiego zakresu stosowania, wyznacza także określony, minimalny standard jego zastosowania. Przytoczone przykładowo obiekty jako fragmenty infrastruktury związanej z budownictwem mieszkaniowym jak pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska czy też garaże, występują tutaj jako obiekty budowlane określonego poziomu zaawansowania prac budowlanych potrzebnych dla ich powstania. Niestety, nie można tego odnieść do choćby najstaranniej wzniesionych, ale z natury rzeczy tymczasowych i zastępczych obiektów do jakich należy zaliczyć garaże blaszane.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości i właściwie zastosowany, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa organ ustali w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości bądź jej części w trybie art.136 ust.3 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 u. p.s.a, §2 ust.1i § 18ust.1 pkt1 lit.c ust.2 pkt1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1348 ze zm.).