II SA/BD 1180/22

II SA/Bd 1180/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 22 lutego 2022 r. nr XXXVIII/407/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Północ wniósł skargę na uchwałę nr XXXVIII/407/2022 Rady Gminy Dobrcz z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej gminy Dobrcz, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zaskarżając ją w części, tj. co do § 2 wskazanej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 15 ust. 2 i art. 57 w zw. z art. 38 pkt 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej Uosp - Dz.U. z 2021 r., poz. 2490 z późn. zm.) polegające na wprowadzeniu w § 2 zaskarżonej uchwały normy, zgodnie z którą: "Traci moc uchwała Nr XVI/207/2008 Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej". Zdaniem Prokuratora przepis ten jest sprzeczny z art. 57 Uosp, który stanowi, że przepisy, na podstawie których wydano uchwałę nr XVI/207/2008 Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 listopada 2008 r., w tym art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem uchylenie poprzedniej uchwały nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Prokurator podniósł, iż konsekwencją uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność formułowania jej norm prawnych w sposób jasny i precyzyjny, z uwzględnieniem przepisów aktów wyższego rzędu, jakimi są ustawy, bowiem normy prawne aktu prawa miejscowego mają decydujące znaczenie dla sytuacji prawnej ich adresatów, którymi są podmioty zewnętrzne. Tymczasem przepis § 2 uchwały nie spełnia powyższych wymogów.
Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 Uosp rada gminy, w drodze uchwały, ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zgodnie z art. 48 Uosp uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z kolei stosownie do treści art. 57 Uosp ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r. Ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 z późn. zm.). Jednocześnie przepis ten został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 ustawy, z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie Uosp (art. 57 ustawy). Jak wskazuje się w judykaturze, zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wyjątek ten może być jednak zastosowany przez prawodawcę wyłącznie w sytuacji, gdy akt wykonawczy nie jest niezgodny ze znowelizowaną ustawą." (por. wyrok NSA z 3.02.2016 r., sygn. akt II GSK 2482/14, LEX nr 2037121).
Wobec powyższego, zdaniem Prokuratora poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, czerpie bowiem swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie.
Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 126 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający, albo organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający. Zatem zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową, i może dotyczyć jedynie aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego.
Prokurator podkreślił, że w analizowanej sprawie w chwili wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy Dobrcz w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, co prowadzi do wniosku, iż uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 2022 r. Przepisem § 2 zaskarżonej uchwały natomiast Rada Gminy Dobrcz przewidziała, że traci moc uchwała Nr XVI/207/2008 Rady Gminy Dobrcz z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.
Jak wynika z § 4 skarżonej uchwały, utrata mocy poprzedniej uchwały miałaby nastąpić po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W ocenie Prokuratora Rada Gminy tym samym istotnie naruszyła prawo, albowiem stanowiła w obszarze uchwały nieistniejącej, dodatkowo w sposób niezgodny z tym, co wynika z regulacji ustawowych. Należy bowiem uznać, że skoro przepis art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej upoważniający Radę Gminy do podjęcia uchwały Nr XVI/207/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej utracił moc obowiązującą, to automatycznie swą moc obowiązującą utraciła uchwała podjęta na jego podstawie.
W konsekwencji Rada Gminy zdaniem Prokuratora utraciła również swe uprawnienia prawotwórcze w tym zakresie, wobec czego nie mogła wydanej na tej podstawie uchwały ani zmienić, ani uchylić - albowiem nie istnieje ona już w systemie prawnym. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej ww. uchwały następuje ipso iure i niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwał w tej materii przez Radę Gminy, gdyż skutki już nastąpiły z mocy prawa, niezależnie od woli tego organu.
Biorąc powyższe pod uwagę w przekonaniu skarżącego należy stwierdzić, że uchwalenie § 2 uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem art. 38 pkt 12 i art. 57 ustawy w związku z art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
W odpowiedzi na skargę Gminy Dobrcz wniosła o jej oddalenie.
Gmina wskazała, że w związku z przepisami Zasad techniki prawodawczej, a także z derogowaniem art. 28 ustawy z dn. 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, uchwały rad gmin utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. Z drugiej strony, uwzględnić należy, iż mimo uchylenia art. 28 powyższej ustawy, który to stanowił podstawę do wydania przez radę gmin uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu, w art. 15 ust. 2 Uosp przewidziano analogiczną podstawę prawną. Na podstawie art. 15 ust. 2 Uosp upoważniono ten sam organ - radę gminy, do uregulowania tego samego zagadnienia - wysokości ekwiwalentu ratowniczego, w ten sam sposób, jaki określono w uchylonym przepisie - czyli poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w formie uchwały. Mimo zmian przepisów pozostała tożsama regulacja, określająca w identyczny sposób także wytyczne dotyczące treści tej uchwały.
Wobec powyższego organy bezpośrednio zainteresowane, tj. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej oraz Departament Prawny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, oceniły, iż z uwagi na zachowanie przez art. 15 Uosp tożsamego zakresu przyznanej radom gminy kompetencji prawodawczej, dotychczasowe uchwały organów podjęte na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zachowały swoją moc obowiązującą pomimo technicznego uchylenia powyższego przepisu.
Stanowisko to potwierdzają także względy wykładni celowościowej - z punktu bowiem bezpieczeństwa, a także roli społecznych podmiotów ratowniczych, niezbędne jest zapewnienia ciągłości funkcjonowania Ochotniczych Straży Pożarnych. Gdyby zaś brano pod uwagę wyłącznie literalne brzmienie przepisów, jak chce Skarżący, doszłoby do sytuacji, w których wielu strażaków ochotników zostałoby pozbawionych środków finansowych za uczestnictwo w akcjach ratowniczych przez okres nawet 6 miesięcy.
Na poparcie swojego stanowiska Gmina wskazała na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012r., sygn. akt I OSK 1534/11. Zgodnie z jego treścią: "wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. spowodowało definitywną derogację ust. 4 art. 98 oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał (w tym w zakresie maksymalnej wysokości stawek procentowych) trzeba przyjąć, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 22 września 2004 r. Zmianie uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 u.g.n. nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Z tożsamą sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Także w przypadku przepisu upoważniającego rady gmin do uchwalania uchwał w sprawie ekwiwalentu ratowniczego została zachowana ciągłość obowiązywania normy prawnej występującej obecnie w art. 15 ust. 2 ustawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; w skrócie jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (w skrócie "Uosp") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Dobrcz wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę nr XVI/207/2008 Rady Gminy Dobrcz w dniu 20 listopada 2008 r. w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).
Tymczasem uwzględniając, że zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego oraz że uchwała ta została opublikowana w ww. Dzienniku 1 marca 2022 r. (poz. 990) – zgodnie z zaskarżonym § 2 uchwały utrata mocy poprzedniej uchwały Rady Gminy miałaby nastąpić z dniem 16 marca 2022 r.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że uchwała jako akt podustawowy, czerpie swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie. Poprzednia uchwała Rady Gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciła swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia. Naruszało zatem prawo w sposób istotny określenie poprzez treść § 2 zaskarżonej uchwały innego niż ustawowy terminu utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały.
Tym samym należało stwierdzić nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.
Niezależnie od powyższego, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (por. wyrok z 6 kwietnia 2023 r. sygn. III 695/22) należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.
Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie niemającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zostało zachowane uprawnienie rady gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników OSP.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) Sąd stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.