II SA/Bd 1179/17

II SA/Bd 1179/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2019-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1798/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 37
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] T. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].[...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] S.A. (inwestorowi) dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi, zlokalizowanego przy ul. [...] w T., obejmującego działkę geodezyjną nr [...] (obecnie po podziale [...] i [...]), [...] (obecnie po podziale [...] i [...]), [...] z obrębu [...].
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w T. (skarżącą), Wojewoda, decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Wojewoda nie podzielił zarzutów odwołania, jakoby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy ze względu na nieprawidłowe dopuszczenie możliwości zabudowy śródmiejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1442/15, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty na powyższą decyzji, uchylił ją wraz z poprzedzającą decyzją Prezydenta Miasta T. i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, po pierwsze, że wiodącym zarzutem skarżącej było ustalenie lokalizacji zamierzonej inwestycji na obszarze zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 poz. 1422). Oceny, czy występuje zabudowa śródmiejska nie może organ dokonać w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, ponieważ nie ma on rangi aktu prawa miejscowego. W przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczą organu jest przeprowadzenie szczegółowej analizy – oceny urbanistycznej – umożliwiającej zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii klasyfikacji analizowanego obszaru jako obszaru zabudowy śródmiejskiej, co będzie zasadne w sytuacji, gdy organy uznają, że inwestycja znajduje się na obszarze stanowiącym faktyczne centrum dzielnicy miasta. Teren właściwy inwestycji stanowi zgodnie z planem sytuacyjnym zawartym w projekcie budowlanym, niewielki procent rozległego obszaru o różnorodnej charakterystyce, którego całościowa kwalifikacja jako obszaru zabudowy śródmiejskiej bez wątpienia nie jest zgodna z rzeczywistością. Natomiast zapisy studium mają wysoki stopień ogólności, przez co interpretacja ich treści prowadzi do wniosku, iż określenie, które z obszarów mieszczących się w zakreślonych tam ramach stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej, pozostawione zostało przez autora studium do dalszego, precyzyjnego ustalenia. Zastosowana przez organ wykładnia przedmiotowego zapisu w sposób nieprawidłowy doprowadziła go do wniosku, iż całość zabudowy zawierająca się w terenie ograniczonym ul. [...] i ul. [...] stanowi zabudowę śródmiejską.
Po drugie, stwierdzono, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Nie wlicza się do niej: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze.
Zgodnie z twierdzeniem organu przykładowe wyliczenie elementów drugorzędnych, zawarte w omawianej definicji, świadczy o tym, że projektowane tarasy naziemne stanowią element drugorzędny. Taka konstatacja jest przedwczesna. Okoliczność, iż katalog elementów niepodlegających wliczeniu do powierzchni zabudowy jest katalogiem otwartym, nie przesądza o możliwości zaliczenia danego elementu do takiej czy innej kategorii. Twierdzenie powyższe winno być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi wpływu omawianych elementów na "zewnętrzne krawędzie budynku".
Po trzecie, wskazano, że brak jest przesłanek na stwierdzenie organu, iż miejsca postojowe przewidziane w projekcie budowlanym spełniają wymogi wynikające z przepisów prawa, dotyczące poszczególnych odległości odnoszących się do miejsc postojowych. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w części odnoszącej się do powyższej kwestii nie wyjaśnia, na podstawie jakich ustaleń organ doszedł do powziętego przez siebie przekonania.
Po czwarte, stwierdzono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący naruszenia warunku zawartego w pkt 2.2 decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, inwestor nie jest zobowiązany do przedkładania projektu zieleni. Zagadnienie to stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty, Wojewoda, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję wskazując, że na mapie zagospodarowania terenu nie określono przebiegu dawnego cieku wodnego, gdzie – zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy – należy w szczególności dokonać nasadzeń. Organ stwierdził, że projekt po przeprowadzonych zmianach (usunięcie tarasów) nie został uzgodniony z miejskim konserwatorem zabytków i architektem miasta, oraz że projekt budowlany po przeprowadzonych zmianach nie został uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej i wymagań higieniczno-zdrowotnych.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ potwierdził formalną prawidłowość wniosku inwestora z dnia [...] marca 2015 r., uzupełnionego w dniu [...] kwietnia 2017 r. Organ podkreślił, że w konsekwencji wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1442/15 zwrócił się w toku postępowania do inwestora o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, że inwestycja uwzględnia wymagania dotyczące stanowisk postojowych zlokalizowanych w garażu podziemnym, a nadto, że powierzchnia zabudowy nie przekroczy wartości maksymalnej określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też, że zwrócił się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. o dokonanie oceny, czy teren obejmujący obszar inwestycji znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu §3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – dalej "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."). Organ opisał odebraną dokumentację urbanistyczną potwierdzającą prawidłowość klasyfikacji analizowanego obszaru jako obszaru zabudowy śródmiejskiej; potwierdził też, że w odpowiedzi na wezwanie inwestor przedłożył projekt, z którego wynika, iż zrezygnowano z tarasów, a zaprojektowane miejsca postojowe spełniają wymagania techniczno-budowlane. Organ wskazał, że w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o szereg elementów wymienionych w postanowieniu z [...] lutego 2017 r., nr [...], w reakcji na co inwestor przedstawił kompletną dokumentację, potwierdzającą, iż projekt budowlany został uzgodniony z miejskim konserwatorem zabytków, zawiera inwentaryzację zieleni oraz projekt zieleni obejmujący historyczny ciek wodny, uzyskał aktualne uzgodnienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej i sanitarnohigienicznej oraz uzgodnienie aktualnej koncepcji architektonicznej z architektem miasta.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzuciła:
1/ zaniechanie dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. i błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z powyższą decyzją, a także zignorowanie wyników analizy stanowiących załącznik do tej decyzji,
2/ zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, który nie spełnia dopuszczalnych norm przesłaniania budynków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
3/ niewydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości, na które wskazywał organ w wezwaniu,
4/ błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja została faktycznie rozpoczęta, zamiast umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę,
5/ naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji tj. art. 6 kpa poprzez działanie organu w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu indywidualnego skarżącej, oraz art. 8 i 9 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko z decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., że w sytuacji, gdy inwestor realizował inwestycję w czasie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma podstaw, aby przyjąć, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uzasadniająca jego umorzenie. Organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] w żaden sposób nie odnosi się do kwestii zabudowy śródmiejskiej, zatem stwierdzenie, że taka zabudowa jest niedopuszczalna, jest nieuprawnione. Przytoczywszy treść § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wskazania wynikające z wyroku tut. Sądu z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Bd 1442/15, organ odwoławczy stwierdził, że o charakterze śródmiejskim obszaru, na którym zlokalizowany jest teren inwestycji, świadczy zapis zawarty w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T., stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr 1032/06 Rady Miasta Torunia z dnia 18 maja 2006 r., przy czym treść tego dokumentu stanowi dowód, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., a więc dowód z dokumentu urzędowego, dla którego obalenia konieczne jest przedstawienie innego dowodu, w sposób jednoznaczny zaprzeczającego jego treści. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z prośbą o dokonanie oceny, czy teren obejmujący działki przy ul. [...] w T. znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej, a jednostka ta w dniu [...] września 2016 r. przekazała opracowanie pod nazwą "Obszary zabudowy śródmiejskiej - analiza struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta T. oraz Analiza intensywności zabudowy o charakterze śródmiejskim dla części obszaru [...] w T." obejmujące swym zasięgiem otoczenie terenu inwestycji i zawierające analizę istniejącego zagospodarowania obszarów określanych mianem obszarów zabudowy śródmiejskiej ze szczególnym uwzględnieniem intensywności występującej tam zabudowy. W ocenie organu odwoławczego z treści tego dokumentu oraz pozostałych materiałów urbanistycznych wynika, że przedmiotowy obszar odpowiada zabudowie śródmiejskiej. Organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym dotyczącymi dostępu do światła dziennego w lokalach mieszkalnych określonymi w § 13 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Stwierdził, że zatwierdzony projekt zawiera rysunki obrazujące w dostatecznym stopniu różnice w ukształtowaniu terenu (spadki terenu) oraz rzędne terenu przy budynku, a plan zagospodarowania terenu jest zgodny ze schematem odwodnienia działki i został prawidłowo sporządzony na mapie zasadniczej do celów projektowych aktualnej na dzień złożenia wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że zmodyfikowany projekt (likwidacja tarasów) został w dniu [...] marca 2017 r. pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i że zachowane zostaną prawidłowe odległości od budynków zlokalizowanych m.in. na sąsiedniej działce nr [...], na której rozpoczęto realizację innej inwestycji. Nie zgodził się z zarzutem braku uzgodnienia projektu budowlanego przez miejskiego konserwatora zabytków w formie postanowienia, wskazując, że to zapis decyzji o warunkach zabudowy nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z konserwatorem, a nie przepis prawa, stąd nie miał zastosowania art. 106 k.p.a. Stwierdził, że spełniony został również zawarty w decyzji o warunkach zabudowy wymóg uzgodnienia projektu na etapie koncepcji z architektem miasta, oraz że – wbrew zarzutom - nie ma wymogu zamieszczania w decyzji o pozwoleniu na budowę informacji o osobach sprawdzających projekt budowlany. Wojewoda wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestor uzyskał aktualne uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej i wymagań higieniczno-zdrowotnych, a dodatkowo uzupełniony projekt zawiera m.in. inwentaryzację zieleni oraz projekt zieleni obejmujący także historyczny ciek wodny. Potwierdził zgodność przeprowadzonego postępowania z zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8, i 9 k.p.a. oraz to, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego.
Pismem z dnia [...] września 2017 r. Wspólnota, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podniosła, że organ nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję I instancji – w ocenie skarżącej jest ona sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i niezgodna z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca stwierdziła, że obszar, na którym zrealizowana ma być inwestycja, nie jest obszarem zabudowy śródmiejskiej; że w projekcie budowlanym w miejscu cieku wodnego, wzdłuż którego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy powinna być urządzona ogólnodostępna zieleń, został zaprojektowany budynek mieszkalny; oraz że projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące dostępu do światła dziennego w lokalach mieszkalnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że zarzut zaprojektowania w miejscu cieku wodnego budynku mieszkalnego był zgłaszany w odwołaniach z [...] listopada 2016 r. oraz [...] czerwca 2017, organy nie przeanalizowały zgodności projektu z punktem decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącym ww. kwestii, a organ przemilczał tę kwestię. Powtórzyła, że wymagania w zakresie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przyjęto w odniesieniu do zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy przedmiotowy teren nie nosi cech takiej zabudowy. Odnosząc się do powołanej przez organ analizy Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. skarżąca zarzuciła, że zgodnie z jej treścią cały obszar określony jako [...] posiada cechy zabudowy śródmiejskiej, a tak szerokie zakreślenie obszaru zabudowy śródmiejskiej budzi poważne wątpliwości również w kontekście wyroku tut. Sądu zapadłym w sprawie. Skarżąca podniosła, że analiza nie odnosi się bezpośrednio do obszaru inwestycji, intensywność zabudowy została ustalona w oparciu o zaledwie 10% powierzchni [...], a wybrane do porównania kwartały nie tylko nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, ale celowo dobrano do analizy te o najwyższej intensywności zabudowy. W ocenie skarżącej dopuszczenie zabudowy śródmiejskiej winno wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, przy czym decyzja o warunkach zabudowy nie określa terenu inwestycji jako terenu znajdującego się na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Skarżąca podniosła też, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu właściwym w sprawie, a więc sprzed nowelizacji, organ winien umorzyć postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę z racji na to, że roboty budowlane zostały już rozpoczęte w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej – "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi, zlokalizowanego przy ul. [...] w T., obejmującego działkę geodezyjną nr [...] (obecnie po podziale [...] i [...]), [...] (obecnie po podziale [...] i [...]), [...] z obrębu [...], wydaną na wniosek inwestora z dnia [...] marca 2015 r., zapadł już wyrok tut. Sądu w dniu 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1442/15. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Ocena prawna może dotyczyć m.in. wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepisy art. 153 i 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a związanie z nich wynikające przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o pozwolenie na budowę (projekt budowlany) został w toku ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego zmieniony w ten sposób, że inwestor zrezygnował z realizacji tarasów na gruncie (k. 361 478 akt adm.). Powyższe uznać należy za nieistotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy, nie mającą wpływu na związanie organów i tut. Sądu orzeczeniem o sygn. II SA/Bd 1442/15, przy czym związanie to nie obejmuje już zakresu, w jakim wyrok ten odnosi się w przedmiotowej sprawie do kwestii relacji powierzchni tarasów i całkowitej powierzchni zabudowy. Podobnie Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że w okresie między wydaniem wyroku o sygn. II SA/Bd 1442/15, a ponownym rozstrzyganiem sprawy przez organ odwoławczy w drodze zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji doszło do zmian zarówno przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (co dotyczy § 3 pkt 1 ).
Zmiany te jednak dla przedmiotowej sprawy były nieistotne i nie spowodowały, że pogląd sądu zawarty w ww. orzeczeniu stał się nieaktualny dla organu I instancji oraz organu odwoławczego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, z dnia 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 540/19 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Weryfikując zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz mając na uwadze, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu wynikających z poprzedniego wyroku, wydanego w tej samej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż wskazania zawarte w wyroku o sygn. II SA/Bd 1442/15, dotyczące ustaleń w zakresie cech obszaru obejmującego teren inwestycji, nie zostały prawidłowo zrealizowane.
W wytycznych zawartych w ww. wyroku wskazano, że organ rozpoznający ponownie sprawę winien przeprowadzić ocenę urbanistyczną dotyczącą charakteru zabudowy występującej na obszarze obejmującym teren inwestycji. Na podstawie tej oceny organ miał za zadanie jednoznacznie stwierdzić, czy inwestycja realizowana będzie na obszarze zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co z kolei pozwoliłoby najpierw określić warunki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, a później zweryfikować ich spełnienie przez inwestycję.
Jak wynika z treści decyzji obu instancji, zaliczając teren inwestycji w obszarze zabudowy śródmiejskiej, organy oparły się o dokumenty pozyskane w drodze wezwania Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2016 r. wystosowanego do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T., o dokonanie oceny, czy teren obejmujący przedmiotową inwestycję znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu §3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zasadniczo do spornej w sprawie kwestii odnoszą się dokumenty o tytułach "Analiza intensywności zabudowy o charakterze śródmiejskim dla części obszaru [...] w T." oraz "Obszary zabudowy śródmiejskiej. Analiza struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta T.", przy posiłkowym znaczeniu dokumentu o tytule "Podręcznik urbanisty" w kwestii techniki określania wskaźnika intensywności zabudowy.
Z treści pierwszego z wymienionych dokumentów wynika, że obejmuje on analizą obszar południowej części dzielnicy [...] pomiędzy ul. [...] (od skrzyżowania z trasą średnicową) – ul. [...] – odcinkiem ul. [...] – ul. [...] – Placem [...] – odcinkiem alei [...], ul. [...] (do skrzyżowania z trasą średnicową. Z analizy wynika, że "w celu zbadania intensywności zabudowy wyodrębniono cztery kwartały charakterystyczne dla wyżej wymienionego terenu położonego wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]": kwartał nr [...] (obszar ograniczony ulicami [...], [...], [...] i [...]), kwartał nr [...] (obszar ograniczony ulicami [...], [...], [...] i [...]), kwartał nr [...] (obszar ograniczony ulicami [...], [...], [...]) oraz kwartał nr [...] (obszar ograniczony ulicami [...], [...] oraz [...]); odnotowano, że "do analizy przyjęto 10% powierzchni całego obszaru śródmiejskiego [...]". W odniesieniu do każdego z wymienionych kwartałów komentowana Analiza przedstawia wskaźnik całkowitej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek znajdujących się w danym kwartale, zaś w jej konkluzji wskazano, że analiza intensywności badanych kwartałów odpowiada minimalnym i maksymalnym wartościom dla obszarów śródmiejskich, że analizowana zabudowa [...] posiada cechy zgrupowania intensywnej zabudowy, oraz że cały obszar tworzy strefę funkcjonalno-przestrzenną śródmieścia, w której skupiają się funkcje administracyjne, handlowe, usługowe i mieszkalne.
Drugi z dokumentów przedstawia analizę wybranych jednostek urbanistycznych miasta T., w tym [...]. Dokument określa położenie analizowanego fragmentu miasta poprzez wskazanie ograniczających go ulic, wymienia występujące w jednostce urbanistycznej typy zabudowy i ukształtowanych przestrzeni miejskich oraz charakteryzuje cechy zabudowy jednostki (intensywna współczesna zabudowa mieszkaniowa, zespoły budynków XIX-wiecznych i międzywojennych, budynki użyteczności publicznej o charakterze dominant przestrzennych).
W ocenie Sądu zakwalifikowanie spornego obszaru jako obszaru zabudowy śródmiejskiej w oparciu o przywołane dokumenty nie może zostać uznane za skuteczne w świetle wytycznych wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 1442/15. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w niniejszej sprawie) rzeczą organu jest dokonanie analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie, co winno w sposób nieulegający wątpliwości świadczyć, bądź nie, o lokalizacji zamierzonej inwestycji w obszarze zabudowy śródmiejskiej. W ww. wyroku podkreślono, że organy winny przeprowadzić samodzielną analizę i ocenę obszaru realizacji inwestycji. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji i powołanych tam dokumentów, organy obu instancji oparły się o opracowania dotyczące całej wyodrębnionej jednostki urbanistycznej ([...]), które charakteryzują ten obszar w sposób zasadniczo ogólny ("Obszary zabudowy śródmiejskiej (...)") lub też charakteryzując charakter zabudowy poszczególnych kwartałów pomijają kwartał zawierający obszar inwestycji i teren z nim sąsiadujący (Analiza). Opracowania te nie odnoszą się konkretnie do obszaru (kwartału), na którym realizowana jest inwestycja. Żaden z kwartałów wybranych do porównania w Analizie nie obejmuje swym zasięgiem terenu inwestycji, przy czym tylko jeden z tych wybranych do porównania (nr [...]) znajduje się ledwie w sąsiedztwie terenu inwestycji. Mając na uwadze przywołane orzeczenie z 11 maja 2016 r. Sąd nie może przejść do porządku nad tym, że w toku powtórnego postępowania organ I instancji - w celu uzupełnienia materiału dowodowego odnośnie spornej kwestii - wobec jasnej treści wezwania z dnia [...] września 2016 r. ("dokonanie oceny, czy teren obejmujący przedmiotową inwestycję znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej") za wystarczające w sprawie uznał przedłożenie opracowań niedotyczących bezpośrednio obszaru spornej inwestycji. Odpowiedzi Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. nie można uznać za konkretnie wyrażoną "ocenę, czy teren obejmujący przedmiotową inwestycję znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej" albowiem przesłana dokumentacja nie zawiera odpowiedzi w tym przedmiocie i odpowiedzi tej nie można jednoznacznie wywieść – wbrew temu jak przyjęły organy – z treści ani przedłożonej Analizy, ani tym bardziej ogólnego opracowania "Obszary zabudowy śródmiejskiej (...)". Nie jest w szczególności przesłanką do takiego uznania - w kontekście jasnych wskazań wyroku II SA/Bd 1442/15 oraz powyższych uwag - ogólna adnotacja zawarta w Analizie, że cały obszar tworzy strefę funkcjonalno-przestrzenną śródmieścia, bez skonkretyzowanej analizy odnoszącej się do kwartału obejmującego teren inwestycji i tereny bezpośrednio sąsiadujące określone w załączniku 2b decyzji o warunkach zabudowy .
Nie sposób nadto nie dostrzec, że w wiążącym w sprawie ww. wyroku, stwierdzono, że nieprawidłowy jest wniosek organów, iż całość zabudowy zawierająca się w terenie ograniczonym ul. [...] i ul. [...] stanowi zabudowę śródmiejską.
Sąd nie zgadza się z zarzutem niepodniesionym co prawda w petitum skargi, ale wyartykułowanym w jej uzasadnieniu, jakoby w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie z wniosku inwestora winno zostać umorzone z tego powodu, że inwestycja zrealizowana została w znacznym stopniu w oparciu o uchyloną wyrokiem II SA/Bd 1442/15 decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z 2015 r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015, poz. 443) rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Przedmiotowy przepis w takiej postaci ma zastosowanie do niniejszej sprawy, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W zastanych warunkach faktycznych zauważyć należy, że inwestor wykonywał roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z przepisami prawa. W takiej sytuacji, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z prawem, a decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje uchylona przez sąd administracyjny i organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, to brak jest podstaw do umorzenia postępowania o pozwolenie na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. W takim przypadku kontynuacja rozpoczętych robót budowlanych realizowanych zgodnie z przepisami prawa następuje poprzez wydanie pozwolenia na budowę (vide wyroki NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2679/13, i z dnia 9 marca 2010 r., II OSK 1680/08 – dostępne jw.). Argumentację organu odwoławczego w powyższej kwestii, przedstawioną zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i decyzji zaskarżonej, Sąd potwierdza i przyjmuje jako swoją.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że kwestię tę przesądził z niekorzyścią dla strony skarżącej WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku z dnia 11 maja 2016 r., wskazując, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący naruszenia warunku zawartego w pkt 2.2 decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, inwestor nie jest zobowiązany do przedkładania projektu zieleni. Zagadnienie to stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), na które złożyły się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.