II SA/Bd 1173/22

II SA/Bd 1173/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 52 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,77 par. 8c,107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2022 r. nr SKO-4110/208/2022 w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług specjalistycznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr DPŚ3.5025.015509.2022.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Prezydent Miasta [...] przyznał D. C. (dalej: skarżąca) świadczenie w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki J. C. od [...] października 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. w wymiarze 60 godzin, tj. 20 godzin w październiku 2021 r., 20 godzin w listopadzie 2021 r. oraz 20 godzin w grudniu 2021 r. z odpłatnością miesięczną 7% pełnego kosztu świadczenia, tj. kwotą [...]zł za 1 godzinę usług specjalistycznych. Równocześnie organ szczegółowo opisał zakres ww. usług.
2. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.
3. Po rozpoznaniu skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 104/22 uchylił powyższe decyzje organów.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in., że (...) w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych wystawione przez lekarza specjalistę. To bowiem lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług. Organy powinny rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim potrzeby dziecka, stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim i wskazać w uzasadnieniu w sposób konkretny okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia w określonym zakresie, tak aby nie można było im zarzucić dowolności. Tymczasem w niniejszej sprawie w ogóle nie odniosły się do treści zaświadczenia lekarskiego w kontekście przyznanego świadczenia.
W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie dokonały wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie wykazały by rzeczywiście sytuacja finansowa organu nie pozwalała przyznać dziecku skarżącej, przy uwzględnieniu jego sytuacji zdrowotnej i potrzeb, większej liczby godzin usług opiekuńczych.
4. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. przyznał skarżącej pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla J. C. w okresie od dnia [...] października 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. Określił usługi specjalistyczne w wymiarze 60 godzin, tj. 20 godzin w październiku 2021 r., 20 godzin w listopadzie 2021 r. oraz 20 godzin w grudniu 2021 r. z odpłatnością miesięczną 7% pełnego kosztu świadczenia, tj. kwotą [...]zł za 1 godzinę usług specjalistycznych. Ustalił koszt jednej godziny w kwocie [...]zł zgodnie z Zarządzeniem Dyrektora MOPS nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. W kolejnych punktach organ wskazał, że szczegółowy plan ustali indywidualny terapeuta (pkt 4), wskazał zakres czynności objętych pomocą (pkt 5) i nadał rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 6).
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że z godnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm. – dalej "rozporządzenie w sprawie suo"), dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi zapewnia się dostęp do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 685, ze zm.). Oznacza to, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane wtedy, gdy dzieci nie mogą korzystać z nauki i zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w jednostkach wymienionych w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego.
Prezydent wskazał, że córka skarżącej, z uwagi na zespół Aspergera, lęk społeczny i zaburzenia schizotypowe, uczęszcza do specjalistycznej placówki, która prowadzi oddziaływania terapeutyczno-wspierające. Córka skarżącej w szkole objęta jest opieką terapeuty indywidualnego. Terapia treningu umiejętności społecznych odbywa się 5 razy w tygodniu po 1 godzinie lekcyjnej, wsparcie terapeuty indywidualnego raz w tygodniu po 1 godzinie lekcyjnej, zajęcia z logopedą raz w tygodniu po 1 godzinie lekcyjnej oraz zajęcia hipoterapii raz w tygodniu po 30 minut. Organ wskazał ponadto, że proces terapeutyczny w placówce jest prowadzony przez cały pobyt dziecka w szkole, tj. w tym przypadku 144 godziny miesięcznie. Organ podkreślił, że szkoła realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz dostosowuje plan oddziaływania terapeutycznych do aktualnych potrzeb dziecka.
Dalej organ wskazał, że zaświadczenie lekarskie, które wskazuje potrzebę realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin tygodniowo nie jest równoznaczne ze zleceniem dla pomocy społecznej, zaś ośrodek pomocy społecznej określa zakres świadczenia pomocy, jednocześnie uwzględniając terapię, którą dziecko realizuje w instytucjach oświaty i placówkach opieki medycznej. W ocenie organu przyznając specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, należy mieć na względzie zasadę pomocniczości, wynikającą z ustawy o pomocy społecznej, a wymiar pomocy musi się mieścić w ramach posiadanych środków finansowych. Następnie organ wskazał, że miesięczny dochód netto w rodzinie skarżącej wyniósł [...] zł, tj. na osobę [...] zł. Zgodnie z tabelą odpłatności w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych odpłatność dla osób w rodzinie osiągających dochód na osobę w przedziale od 132,5% do 165% kryterium dochodowego wynosi 7% pełnego kosztu świadczenia. W ocenie organu powyższe dochody umożliwiają ponoszenie odpłatności.
5. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ nie zastosował się do wyroku Sądu poprzez wystąpienie o dodatkowe godziny suo i nie odpowiedział ile mops w ww. okresie pobrał pieniędzy. Skarżąca podkreśliła, że jej dzieci posiadają orzeczenie o kształceniu specjalnym, nie posiadają zaś orzeczenia zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Ponadto podniosła, że pracownik socjalny niebędący lekarzem specjalistą nie ma uprawnień do podważania opinii lekarzy specjalistów.
6. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w zakresie ustalenia opłaty za 1 godzinę usług specjalistycznych w kwocie [...]zł i ustaliło opłatę za 1 godzinę usług specjalistycznych w kwocie [...]zł. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając swoją decyzję organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Dalej organ wskazał, że stosownie do treści § 6 rozporządzenia w sprawie suo w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony. W ocenie organu w niniejszej sprawie zachodzi taka okoliczność z uwagi na zdarzenia losowe (§ 6 pkt 4 rozporządzenia), w związku czym zwolnił skarżącą częściowo z ponoszenia odpłatności, tj. zamiast 7% ustalił 3,5%, czyli kwotę [...]zł za godzinę.
Ponadto organ wyjaśnił, że w 2021 r. pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych objęte były 154 osoby, w tym 30 samotnych, w wymiarze 23.560,50 godzin. Miesięczny wymiar dla osoby wyniósł średnio 12-13 godzin, natomiast córce skarżącej przyznano po 20 godzin w październiku, listopadzie i grudniu. Mając na uwadze ograniczone środki finansowe organu pierwszej instancji oraz materiał dowodowy organ odwoławczy zgodził się z zaskarżoną decyzją w pozostałym zakresie.
7. W skardze na powyższą decyzję skarżąca powieliła argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wyroków Sądu o sygn. akt sygn. akt II SA/Bd 102/22, sygn. akt II SA/Bd 103/22 i sygn. akt II SA/Bd 104/22, zaś organ odwoławczy wydając decyzję nie analizował danego przypadku i wydał decyzję według szablonu. Skarżąca zarzuciła także, że organ nie zwrócił się do państwa, gwarantującego pieniądze na suo, o przyznanie dodatkowych środków na ten cel.
8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
9. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
10. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. – dalej "u.p.s.") oraz rozporządzenia w sprawie suo. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Natomiast ich rodzaje świadczone dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie w sprawie suo (art. 50 ust. 7 u.p.s.). Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której określa się zakres, okres i miejsce ich świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. wynika zaś, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 u.p.s.).
Wskazać należy jednocześnie, że decyzja wydawana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest zatem dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), poczynić ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszająca wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in., gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności, czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.
Wskazania również w tym miejscu wymaga, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 104/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. Ma to istotne znaczenie, albowiem stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., I FSK 1101/16). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018r., II FSK 353/16). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153).
Na tle art. 153 p.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1148/18). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Mając zatem na uwadze wytyczne wskazane w powyższym wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 104/22 obowiązkiem organów ponownie rozpoznających wniosek skarżącej w przedmiocie świadczenia w postaci suo dla jej córki J. C. było ustalenie czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne. W ramach tych ustaleń należało również rozważyć czy dobro i zdrowie dziecka nie zostanie naruszone w sytuacji tak znacznego ograniczenia wymiaru przyznanych suo w stosunku do zakresu wskazanego w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2021 r., a także należało pochylić się nad indywidualnym przypadkiem skarżącej i jej dziecka oraz rozważyć wyjątkowo trudną sytuację życiową w ich rodzinie, w której znajduje się kilkoro niepełnosprawnych dzieci oraz wyjaśnić możliwości finansowe organu. Analiza akt sprawy, a także treści zapadłych w przedmiotowej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy nie sprostały temu zadaniu.
Wskazania również w tym miejscu wymaga, że tut. Sąd rozpoznawał już kilkukrotnie skargi D. C. w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, dotyczących innych okresów wnioskowych, (m.in. sprawy o sygn. akt: II SA/Bd 653/22, II SA/Bd 965/22), a skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela również wyrażone tam stanowiska wraz z argumentacją oraz zaleceniami i wytycznymi dla organów, w szczególności w zakresie konieczności wyjaśnienia i rozważenia indywidualnej sytuacji zdrowotnej dziecka i jego potrzeb, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści zaświadczenia lekarskiego, a także konieczności należytego wyjaśnienia w sposób jasny i przejrzysty możliwości finansowych organu.
11. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy, uzasadniając decyzje w zakresie ilości godzin przyznanych suo oraz okresu ich świadczenia, ponownie ograniczyły się jednak do wskazania na zbyt ogólne przesłanki, których nie sposób uznać za wystarczająco uzasadniające wydane rozstrzygnięcie. I tak, zarówno Prezydent jak i Kolegium wskazały, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz korzystania przez dziecko również z innych form pomocy w szkole. Zauważyć należy jednak, że organy po pierwsze nie wykazały ograniczonych możliwości finansowych żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a jedynie się na tę okoliczność powołały, wskazując na bardzo ogólną informację od realizatora suo, a po drugie nie rozważyły potrzeb dziecka przy jednoczesnym uwzględnieniu treści zaświadczenia lekarskiego i szczególnie trudnej sytuacji rodziny. Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie, skarżąca ponownie wnioskowała o przyznanie na córkę specjalistycznych usług opiekuńczych w liczbie 80 godzin miesięcznie, bowiem taki wymiar koniecznych usług opiekuńczych wynikał z zaświadczenia lekarskiego. Organy natomiast przyznały wnioskowane świadczenie jedynie w wymiarze 60 godzin łącznie, tj. 20 godzin w październiku 2021 r., 20 godzin w listopadzie 2021 r. i 20 godzin w grudniu 2021 r.
Przy tak dużym – w stosunku do złożonego wniosku oraz wynikających z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego zaleceń – ograniczeniu ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, a jednocześnie gdy organ w sposób przekonujący nie wytłumaczył i nie wykazał powodu takiego działania stosownymi dokumentami, niemożliwym jest uznanie rozstrzygnięć organów za należycie uzasadnione w kwestionowanym skargą zakresie.
Charakter specjalistycznych usług opiekuńczych, jako świadczenia przyznawanego dla osób mających szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, a także okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim potrzeby dziecka wymagały rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a więc także dotyczących indywidualnych potrzeb dziecka i szczególnej sytuacji rodziny skarżącej. Tak znaczne ograniczenie ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych i okresu ich świadczenia wymagało – jak podkreślono – rozważenia również sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb wraz z jednoocznym przeprowadzeniem w tym świetle oceny, czy wymiar przyznanych usług pozwoli w przypadku córki skarżącej na realizację celu, jakie winny spełniać suo oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby dziecka wynikające z rodzaju jego schorzenia, a także wyjątkowo trudną sytuację rodziny, bowiem poza Julią skarżąca ma również inne dzieci wymagające specjalistycznej opieki i terapii, co niewątpliwie może determinować wykonanie wskazywanej przez organ powinności zapewnienia dzieciom przede wszystkim przez rodzinę niezbędnych potrzeb. Te okoliczności nie zostały jednak w sprawie w sposób prawidłowy rozważone i wyjaśnione, bowiem organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy i zgromadzono stosowne dokumenty i uwzględniono okoliczności sprawy.
Organy powoływały się na okoliczność korzystania przez córkę skarżącej z innych form pomocy w szkole lub terapii we własnym zakresie, jednak nie dokonały niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Nie ustaliły bowiem w szczególności na ile zajęcia realizowane przez J. C. poza podstawą programową w szkole mogą rekompensować brak przyznania wnioskowanych świadczeń w zakresie suo, uwzględniając w tym zakresie stwierdzenie z zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikać ma, że zalecane jest przyznanie świadczeń suo w wysokości 20 godzin tygodniowo, tj. 80 godzin miesięcznie. Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wprost wskazano też w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt. II SA/Bd 104/22.
Organy nie wykazały zatem w sposób należyty, aby przyznane świadczenia w ograniczonym zakresie były dostosowane do aktualnych szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. W kontrolowanych decyzjach brak jest rozważań odnoście przekonujących przyczyn przyznania ograniczonej liczby godzin świadczenia, znacznie odbiegającej od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza. Organy co prawda powołują się na okoliczność, że dziecko skarżącej uczestniczy w szkole w zajęciach terapeutycznych, jednak nie budzi wątpliwości, że nawet przy uwzględnieniu tych zajęć szkolnych i doliczeniu do tych przyznanych przez organ w ramach suo, łączna liczba godzin zajęć, w których uczestniczy dziecko skarżącej, znacznie odbiega od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie suo wystawione przez lekarza specjalistę, ponieważ to lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług.
Odnosząc się natomiast do powoływanej przez organy kwestii ograniczeń finansowych przyznać należy, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania suo oraz treść art. 3 ust. 4 u.p.s., w istocie organy są uprawnione przy wydawaniu decyzji w sprawie suo, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Z okoliczności, że świadczenie suo w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków, które zapewnia budżet państwa, nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym. Tym samym, zdaniem Sądu, organ, podejmując decyzję w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, mógł wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych. Niemniej jednak był on zobowiązany do rzetelnego rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, z uwzględnieniem także jej sytuacji rodzinnej, a następnie do odniesienia poczynionych w tym zakresie ustaleń do potrzeb innych osób i posiadanych możliwości, czego w sprawie w sposób prawidłowy nie uczynił. Za wystarczające w tym zakresie zdaniem Sądu, nie może być uznane jedynie wskazanie średniej liczby godzin suo wykonanych na rzecz jednej osoby miesięcznie w 2021 r. i stwierdzenie, że wymiar suo przyznany skarżącej przewyższa wskazaną średnią. Organ I instancji przedstawiając powyższą analizę nie odniósł jej bowiem do indywidualnych okoliczności sprawy, w tym nie rozważył w tym kontekście szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej i jej dzieci i nie wskazał chociażby tego, ile jest pośród wnioskodawców osób, które są w równie ciężkiej sytuacji z uwagi na to, że kilkoro dzieci w ich rodzinie jest niepełnosprawnych i wymaga specjalistycznej opieki. Przy czym w ocenie Sądu okoliczność tą uznać należy za wyjątkową i w związku z tym wymagającą rozważania udzielenia pomocy w warunkach szczególnej sytuacji rodziny.
Ponadto organ powinien odnieść się do zarzutów skarżącej odnośnie możliwości podjęcia przez organ pomocowy przewidzianych prawem działań w celu pozyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania. Słusznie bowiem skarżąca wskazała na sposób finansowania przedmiotowych świadczeń. Skoro są one finansowane jako zadania zlecone z budżetu państwa, to przy ograniczaniu rozmiaru przyznawanych świadczeń ze względu na ograniczenia finansowe istotna jest informacja odnośnie tego, czy w danym roku nie jest już możliwe zwiększenie finansowania ze strony budżetu państwa, co wymaga uwzględnienia w rozstrzygnięciach wydawanych przez organ pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie wynika, czy organ gminy w ogóle dokonał takiego rozeznania, czy w ogóle wystąpił do organu administracji rządowej (Wojewody Kujawsko-Pomorskiego) o przyznanie stosownych środków na ten cel. W tej mierze akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że organ podjął jakiekolwiek działania do których zobowiązują go przepisy prawa, w tym wprost art. 9 ust. 1 u.p.s. stanowiący, że obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. Skoro więc w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że organ gminy wystąpił o przyznanie stosownych środków finansowych do organu administracji rządowej, a także sygnowanego przez organ administracji rządowej (Wojewodę) dokumentu wskazującego bądź to np. na przekazanie takich środków w niewystarczającej wysokości, czy też np. na brak takich środków w budżecie, to twierdzenie organu o braku środków na finansowanie suo jawi się w takim stanie rzeczy jako gołosłowne i nieuprawnione. Organ nie przedstawił w sprawie nawet żadnych konkretnych danych co do ilości posiadanych środków na realizację przedmiotowej pomocy i zakresu ich rozdysponowania w danym okresie.
12. W tym stanie rzeczy Sąd zważył, że organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Niepełnie i ogólnikowe w zakresie wskazanym przez Sąd uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwala na uznanie podjętych w sprawie decyzji za zgodnych z prawem. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego i uniknąć zarzutu, że organ działa w sposób dowolny, pozbawiony racjonalnych przesłanek.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej J. C. i jej potrzeb we wskazanym przez Sąd zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem treści zaświadczenia lekarskiego, jak też szczególnej sytuacji rodziny i wpływu podejmowanego rozstrzygnięcia na dobro i potrzeby dziecka, a także poczynią ustalenia dotyczące możliwości finansowych organu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, na podstawie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a po jego rozważaniu wydadzą rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie ze wymogami art. 107 § 3 kpa.
13. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs? ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.