II SA/BD 1170/20

II SA/Bd 1170/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1668/21 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 778
art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 778
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 778
art. 15 ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Rypina z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr XX/141/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 31 pkt 2 lit. n) oraz § 40 pkt 2 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda K. – P. wniósł skargę na uchwałę Inne nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta R. w rejonie ulic Mickiewicza i 3 Maja.
Wojewoda zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:
1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."),
2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.o.g.r.l.")
wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj. o stwierdzenie nieważności § 31 pkt 2 lit. n oraz § 40 pkt 2 uchwały.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 31 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U-2 ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniające - zabudowa usług nieuciążliwych. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MW/U określa tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i towarzyszących usług nieuciążliwych. Tymczasem w ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu Rada Miasta dopuściła na ww. terenie zachowanie istniejącej zabudowy magazynowej z możliwością dokonywania jej przebudowy (§ 31 pkt 2 lit. n uchwały).
Z treści przywołanych wyżej zapisów uchwały wynika zdaniem Wojewody, że na ww. terenach wprowadzono jako przeznaczenie terenu sprzeczne funkcje, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy usług nieuciążliwych oraz teren zabudowy magazynowej. Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, rozłącznych funkcji, w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usług nieuciążliwych oraz zabudowy magazynowej, stoi z sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową magazynową.
Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Brak określenia linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie określenie terenu, który - w niniejszej uchwale - będzie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, od tego przeznaczonego na cele zabudowy magazynowej. Tymczasem istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób aby nie budziło ono żadnych wątpliwości w tej kwestii, nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów oraz nie skutkowało nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie zatem w części tekstowej planu - w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego - więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację gra?czną tekstu".
Wojewoda podniósł, że funkcja mieszkaniowa wyklucza się z funkcją magazynową. Budynki magazynowe co do zasady, są budynkami dużych gabarytów, ich umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewoda podniósł, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specy?ką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnośnie w § 40 pkt 2 zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł, że ustalony w tym przepisie dla terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] (tereny rolnicze) zakaz lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej na zasadach określonych w § 5 pkt 7 tej uchwały – wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Nie można więc oddzielać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służącym, a za takie urządzenia ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. W ocenie Skarżącego chcąc ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub jej zabudowy w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie powodów wprowadzenia tak dalekiego ograniczenia prawa własności, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Powołanie się na sam fakt, że nieruchomość stanowi grunt rolny jest niewystarczające. Zabudowa zagrodowa bowiem nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej.
Wojewoda zwrócił uwagę, że z treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwalonego uchwałą nr [...] Inne z dnia [...] października 2015 r.) nie wynika, że przedmiotowe tereny rolnicze wyłączono z zabudowy.
Skarżący podkreślił, że przepisy u.p.z.p. przewidują możliwość wprowadzenia na określonym terenie zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Wprowadzone przez organ stanowiący gminy zakazy czy ograniczenia, które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem planu, nie stanowią naruszeń prawa i same w sobie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Niemniej jednak wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy musi po pierwsze posiadać swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie być efektem dowolności działania rady gminy, lecz stanowić konsekwencje racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji, po drugie - winien być należycie umotywowany i po trzecie - musi być przyjęty zgodnie z zasadami sporządzania planu, co oznacza m.in. jego oparcie na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że te warunki zostały spełnione.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
W uzasadnieniu Gmina podniosła, że Wojewoda, jako organ nadzoru, otrzymał zaskarżoną uchwałę [...] kwietnia 2020 r. jednakże do [...] listopada 2020 r. nie przedsięwziął żadnych środków leżących w jego kompetencji. Wobec tego, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. Wojewoda miał 30 – dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, licząc od upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Gmina podniosła, że nieracjonalne jest przedłużanie w nieskończoność prawa Wojewody do wniesienia skargi. Zakładając, że materia jest skomplikowana lub obszerna to kolejne 30 dni na wniesienie skargi należy uznać za wystarczające. Po drugie – uchwała weszła do obrotu prawnego. Po trzecie – przyjęcie innego niż wskazuje organ administracji terminu na wniesienie skargi prowadzi do niepewności prawa i wiąże się z nadużyciem zasady zaufania obywateli do organów państwa zgodnie z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnośnie zarzutów merytorycznych Gmina, powołując się na swoje stanowisko przedstawione w piśmie do Wojewody z [...] września 2020 r. podniosła, że § 31 pkt 2 lit n zaskarżonej uchwały, dotyczący terenów MW/U-2 (działka 697/3 w rogu pomiędzy ul. [...] a torami), z uwagi na treść art. 35 u.p.z.p, pozwala, by tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zapis planistyczny zawarty w § 31 pkt 2 lit n należy traktować jedynie jako zapis porządkujący. Niezależnie od jego uchylenia bądź nie, możliwe jest użytkowanie istniejącego na tym obszarze obiektu magazynowego oraz jego remonty.
Odnośnie kwestionowanego § 40 pkt 2 uchwały Gmina podniosła, że ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) wyraźnie rozgraniczył tereny o różnych funkcjach, obszary na których dopuszcza się zabudowę od terenów bez takiego prawa. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia gra?czne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego to m.in.:
- tereny rolnicze - R,
- tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - RM,
- tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich – RU.
Tym samym wskazano wyraźnie na rozgraniczenie pomiędzy terenami rolniczymi, a terenami zabudowy rolniczej. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. przedmiotowy obszar został wskazany jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub/i wielorodzinnej". Mając na uwadze również planowaną w studium obwodnicę miasta oraz przebiegającą wzdłuż wschodniej granicy planu linię kolejową o znaczeniu państwowym, za zasadne uznano:
- po pierwsze, niewskazywanie w tej części planu terenów chronionych akustycznie,
- po drugie, zachowanie w tej części planu istniejącego zagospodarowania, a więc terenów rolniczych.
Ustalenie to także nie narusza ustaleń studium. Studium dopuszcza ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia w nim wyznaczonego. Z uwagi na szczególne warunki zagospodarowania obszaru ustalano w tej części planu tereny rolnicze z zakazem zabudowy, co bezpośrednio wynika z planu i nie jest sprzeczne z przytoczonymi w skardze wyrokami WSA w Bydgoszczy. Ewentualne uchylenie § 40 pkt 2 planu nie wiąże się z automatycznym dopuszczeniem na tych terenach zabudowy, nadal będzie to teren rolniczy, bez prawa do zabudowy. Nadto, wobec stadialnego przeznaczenia terenu przyległego w związku z planowana obwodnicą miasta w przyszłości, jest rozwiązaniem racjonalnym i zgodnym z interesem i pozycją prawną właścicieli gruntów rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o odrzucenie skargi w związku z przekroczeniem przez skarżącego (Wojewodę) terminu na wniesienie skargi.
Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 nr 1, poz. 7 oraz wyrok z 30 maja 2014 r. sygn. II OZ 451/14, LEX nr 1579520), wojewoda wnoszący skargę na uchwałę rady gminy nie jest związany 30 – dniowym terminem na wniesienie skargi, przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "p.p.s.a.").
Art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.") stanowi, że "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Ustawodawca w tym przepisie nie ograniczył organu nadzoru zaskarżającego uchwałę do sądu administracyjnego żadnym terminem, podczas gdy dla innych skarg (np. z art. 98 ust. 1 u.s.g.) przewidział konkretny termin czy też tak jak w art. 101 ust. 1 dał wskazówki odnoszące się do początku biegu terminu zaskarżenia. Jednocześnie w art. 94 u.s.g. określił sądowi administracyjnemu do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia roczny termin, który biegnie od daty wydania aktu, a w przypadku jego nieprzedłożenia wojewodzie w ustawowych terminach lub jeśli jest to akt prawa miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność także po upływie roku od wydania aktu. Jeśli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd może orzec o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Zauważyć należy, że skargi przewidziane w wyżej wymienionych przepisach, tj. w art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g., zostały uregulowane w tym samym rozdziale 10 u.s.g., a wiążą się z nimi różne wymagania dotyczące terminu zaskarżenia. Taka regulacja wskazuje na celowe i racjonalne działanie ustawodawcy (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 560), który dla skarg wnoszonych na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. do sądu administracyjnego wyraźnie nie przewidział terminu. Także powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego.
Powyższe stanowisko podziela Sąd w niniejszym składzie.
Odnośnie § 31 pkt 2 lit. n zaskarżonej uchwały Sąd w niniejszym składzie podziela wskazywany przez Skarżącego pogląd, wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 8 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Bd 1266/18, że określone, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów może przewidywać współistnienie na tym samym terenie różnych funkcji, pod warunkiem jednak, że są one z sobą zgodne, spójne i uzupełniające, a przede wszystkim, że się wzajemnie nie wykluczają. Nie ulega wątpliwości, że na jednym terenie współistnieć może funkcja "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" (MW) oraz co do zasady "tereny zabudowy usługowej" (U). Funkcje te się uzupełniają i trudno wręcz sobie wyobrazić zabudowę mieszkaniową, zwłaszcza wielorodzinną, bez towarzyszącej jej funkcji usługowej, pod warunkiem jednak, że będą to usługi nieuciążliwe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że lokalizacja usług nieuciążliwych nie zmienia mieszkaniowego sposobu zagospodarowania terenów i co do zasady jest dopuszczalna także na terenach przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową (zob. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 420/17). Do funkcji nieuciążliwych nie sposób natomiast zaliczyć funkcji magazynowej. Budynki magazynowe są bowiem, co do zasady, budynkami dużych gabarytów, ich umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Zupełnie inny jest także ich charakter i przeznaczenie. Natomiast budynki, w których zlokalizowane są nieuciążliwe usługi, co do zasady stanowią jednocześnie budynki mieszkalne, bądź też przypominają je bryłą i gabarytami. Nie można uznać również funkcji magazynowej jako uzupełnienia funkcji usługowej, mowa bowiem o usługach nieuciążliwych, które co do zasady nie potrzebują zaplecza magazynowego. Usługi nieuciążliwe stanowią element infrastruktury społecznej i stanowią naturalne i konieczne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Nie tylko zatem nie są sprzeczne z zabudową mieszkaniową, ale stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców i podnoszą one wręcz niejednokrotnie atrakcyjność danego terenu. Wszystkich tych przymiotów nie posiada zabudowa magazynowa.
Wprowadzenie jako przeznaczenia terenu sprzecznych funkcji, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej nieuciążliwej oraz kolidującej z nimi terenów zabudowy magazynowej należy zatem uznać za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1, a także art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W przedmiotowej sprawie § 31 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi: wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MW/U-1, MW/U-2, dla których ustala
się przeznaczenie terenu:
a) podstawowe – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,
b) uzupełniające – zabudowa usług nieuciążliwych.
W § 32 pkt 2 zaskarżona uchwała określa zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w pkt n stwierdzając: "dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem MW/U-2 zachowanie istniejącej zabudowy magazynowej z możliwością dokonywania jej przebudowy". Wbrew stanowisku Gminy taka treść tego przepisu nie odpowiada treści art. 35 u.p.z.p. zgodnie z którym "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Prawodawca lokalny – inaczej niż ustawodawca w cytowanym przepisie – ani nie określił, że istniejąca zabudowa magazynowa ma być formą "tymczasowego" zagospodarowania, ani nie zastrzegł okresu czasu, w którym dopuszczalne jest dotychczasowe zagospodarowania tj. do czasu wprowadzenia "zmienionego" przeznaczenia terenu, a więc wprowadzenia przeznaczenia innego niż dotychczasowe. Prawodawca lokalny "dopuszcza (...) zachowanie" istniejącej zabudowy – a więc w istocie zezwala na zachowanie dotychczasowego przeznaczenia terenu tj. przeznaczenia pod zabudowę magazynową, który ma współistnieć z wprowadzanymi funkcjami: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usług nieuciążliwych.
Co więcej należy zauważyć, że "przebudowa" jest pojęciem szerszym niż "remont". Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zestawiając zatem przepis § 31 pkt 2 lit. n przedmiotowej uchwały z cytowanym przepisem Prawa budowlanego należy stwierdzić, że prawodawca lokalny dopuścił możliwość zachowania istniejącej zabudowy magazynowej z możliwością zmiany jej parametrów użytkowych i technicznych. Możliwe jest zatem, przy zachowaniu zewnętrznych parametrów dotychczasowych budynków magazynowych, wprowadzenia w nich takich rozwiązań technicznych, które pozwolą na zgromadzenie w nich większej ilości towarów – co może pociągnąć za sobą nawet zwiększenie uciążliwości funkcjonowania tej zabudowy (np. zwiększony ruch samochodów ciężarowych).
Należy też zauważyć, że ani z analizowanego przepisu, ani z innych przepisów uchwały nie wynika, że jedyną dopuszczalną formą przebudowy zabudowy magazynowej ma być przebudowa do funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej lub do funkcji usług nieuciążliwych.
Powyższe prowadzi do wniosku, że nawet jeżeli zamiarem prawodawcy lokalnego było zaakcentowanie możliwości przebudowy istniejących budynków magazynowych do funkcji mieszkaniowej lub usługowej – to z § 32 pkt 2 lit. n zaskarżonej uchwały nie wynika tylko taka możliwość. Z treści tego przepisu wynika, że prawodawca lokalny przewiduje pozostawienie i dalsze funkcjonowanie na terenie oznaczonym symbolem MW/U-2 zabudowy magazynowej. Słuszny jest zatem zarzut skargi, że § 32 pkt 2 lit n zaskarżonej uchwały wprowadza na terenie MW/U-2 funkcję sprzeczną z funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej nieuciążliwej, przewidzianej na tym terenie przez § 32 pkt 1 uchwały. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność § 32 pkt 2 lit n zaskarżonej uchwały jako naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1, a także art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zakwestionowany przez Wojewodę w skardze § 40 uchwały stanowi:
Wyznacza się terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...], dla których ustala się:
1) przeznaczenie terenu - tereny rolnicze;
2) zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - zabrania się lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej na zasadach określonych w § 5 pkt 7.
Niewątpliwie z cytowanego przepisu wynika, że na terenie rolniczym, oznaczonym [...], [...] prawodawca lokalny wprowadził zakaz zabudowy. Jednocześnie z materiałów planistycznych nie wynika, aby studium wyznaczyło ten teren jako teren wyłączony z zabudowy.
W tym względzie w pełni znajduje zatem zastosowanie stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z 31 maja 2016 r. (sygn. II SA/Bd 144/16):
Ukształtowania przestrzeni tworzącej ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem wymagań i elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. może uzasadniać wprowadzenie przez organ gminy ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy. Stanowi o tym wprost art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mówiący o tym, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie zapisu o zakazie zabudowy. Aby jednak taki zakaz zabudowy rada gminy mogła uchwalić w planie miejscowym musi zbadać, czy znajduje on oparcie w ustaleniach studium, w przeciwnym razie w braku stosownych zapisów studium planowany zakaz zabudowy nie będzie zgodny z jego ustaleniami. Organ będąc związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego zobowiązany jest kształtować postanowienia planu w sposób wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjęte zaś rozwiązania właściwie umotywować. Stopień związania planu ustaleniami studium zależeć będzie w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan stanowi bowiem konkretyzację zapisów zawartych w studium, nie zaś ich dowolną interpretację. Jeżeli więc organ planistyczny dostrzeże konieczność zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, organ ten powinien dokonać stosownej zmiany studium z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu (patrz wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 231/13 z dnia 9 maja 2013 r. i wyrok NSA II OSK 2485/12 z dnia 12 grudnia 2013 r. – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w niniejszym składzie, podzielając cytowane wyżej stanowisko, stwierdza, że ustalenie w kwestionowanym planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w planie [...], [...] stanowiącym użytek rolny w sytuacji, gdy studium nie wyznaczyło terenów rolniczych jako terenów wyłączonych z zabudowy, przy jednoczesnym braku właściwego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 u.p.z.p, skutkuje nieważnością planu (patrz ww. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 2485/12).
Nie jest przy tym zasadne odwoływanie się przez Gminę do treści załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik ten określa bowiem, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, "podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego". Z samego nakazu prawodawcy, aby do oznaczenia różnego rodzaju terenów stosować odmienne oznaczenia graficzne i literowe nie wynika nakaz lub zakaz zabudowy. To nie oznaczenie terenu pewnym określonym barwnym oznaczeniem graficznym i kodem literowym kreuje zakaz zabudowy, ale odwrotnie – to określony przez prawodawcę zakaz może pociągać za sobą konieczność sięgnięcia po taki a nie inny sposób oznaczenia graficznego i literowego danego terenu na mapie.
Wobec powyższego należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność przepisów § 31 pkt 2 lit. n oraz § 40 pkt 2 zaskarżonej uchwały.